новая папка 1 / 220589

Как уже отмечалось, с перехо-

дом к инновационной модели развития экономики федератив-

ная реформа получила шанс отойти от формальной децентра- лизации полномочий. Но чтобы это произошло, она должна стать селективной, ориентированной

на использование механизмов и форм реализации своих базовых задач в регионах различных ти- пов. Важно понимать, что для Российской Федерации харак-

терно наличие нескольких ти-

пов субъектов Федерации. И

каждый из них нуждается в спе- цифических формах взаимодей- ствия с Федеральным центром. Возможно, «слабым» регионам

целесообразно делегировать полномочия с обеспечением их осуществления за счет транс- фертов из федерального бюдже- та. Не исключено, что «сильные»

субъекты Федерации созрели для передачи им полномочий как собственных, с закреплением налогов и сборов (их долей) за

региональными бюджетами на постоянной основе.

Кроме того, исполнительная

власть в регионах не должна быть «расщеплена» на федераль- ный и субфедеральный сегмен- ты, поскольку результатом этого

становится их противостояние и неудовлетворительное решение общегосударственных, регио- нальных и местных задач. Органы

власти субъектов Федерации следует «встроить» в единую систему исполнительной власти. Это, помимо прочего, позволит сократить дублирующие органы, полномочия и функции. Но глав- ное, политику в области децен-

трализации полномочий нужно переориентировать на сближе-

ние качества жизни населения субъектов Федерации. Форми-

рованию основ этой стратегии и должен быть подчинен третий этап перераспределение полно-

мочий между Федерацией и ее субъектами, а законодательное обеспечение разграничения ком- петенций должно включать сле- дующие шаги.

Первый. Принятие Федераль- ного закона «О минимальных со- циальных стандартах в Россий- ской Федерации», где были бы

закреплены основные нормативы предоставления социальных ус- луг гражданам. Положениями данного закона должны охваты-

ваться основные направления социальной сферы, на которые

∙на финансовое выравнива- ние уровней бюджетной обеспе- ченности;

∙на преодоление последст- вий реализации номинально еди- ной модели формирования до- ходной базы региональных бюд- жетов39.

Результатом такой практики не могло не стать, с одной стороны, фиксируемое экспертами замед-

ление развития и темпов роста экономик благополучных регио- нов (за исключением Москвы). С другой, – консервирование эко-

номической отсталости ряда «слабых» регионов, дополняемое

оказанием им социальных услуг за счет средств федерального бюджета на минимально уста- новленном уровне.

Отмеченные негативные ре- зультаты – это итог попытки вы- строить единую для всех субъек- тов Федерации модель межбюд- жетных отношений. Эта попытка в условиях значительной соци- ально-экономической диффе- ренциации регионов, могла иметь только один результат. Модель распределения налого- вых полномочий, налоговых до- ходов, система межбюджетных трансфертов и бюджетных кре- дитов (т.е. всех основных компо- нентов, формирующих финансо- вый «срез» межбюджетных отно- шений) вынужденно приобрела

выраженную асимметричную форму.

В сложившейся ситуации на третьем этапе развития федера- тивных отношений у Правитель- ства РФ имеется только два ва- рианта поведения:

∙ориентация на сохранение формально симметричной моде- ли межбюджетных отношений, исключающей из числа участни-

ков инновационного развития ряд региональных экономик;

∙осуществление последова-

тельного перехода от формально симметричной модели межбюд- жетных отношений к формализо- ванной асимметричной модели.

Как было показано выше, за-

дача инновационного развития национальной экономики требует выбора второго варианта пове- дения.

39 На рисунках 1 и 2 Приложения

представлены данные о душевых бюджетных доходах региональных бюджетов в 2011 г., до и после ока- зания федеральной финансовой по- мощи.

4.1. Основы перехода к асимметричной модели

Мировой практике известно много примеров симметричных моделей финансовых взаимоот- ношений. Эта же практика знает достаточно вариантов асиммет- ричных (в той или иной степени) моделей межбюджетных отноше- ний (финансовой их составляю- щей, в первую очередь)40. Но

выбор национальной модели межбюджетных отношений все-

гда определяют особенности национальной экономики, госу- дарственного устройства, нацио- нального менталитета.

Например, канадская модель межбюджетных отношений, реа- лизуемая в ситуации значитель- ных экономико-географических различий провинций, высокой (но существенно ниже россий- ской) дифференциации уровней экономического развития регио- нальных экономик, значимости в

экономике отдельных регионов природоресурсной составляю- щей, разницы этнокультурных традиций и пр. допускает:

∙различные режимы налого- обложения прибыли и индивиду- альных доходов провинциальны- ми подоходными налогами;

∙различные ставки феде-

ральных налогов на территории различных провинций (акцизов,

индивидуального подоходного налога);

∙действие соглашений о сборе налогов, периодически подлежащих перезаключению,

регламентирующих некоторые элементы налогового админист- рирования;

∙понижение ставок феде-

рального налога на территории провинции для возможного вве- дения повышенных ставок про-

винциального налога при условии отказа провинции от участия в некоторых федеральных про- граммах (отказ от федерального финансирования некоторых рас- ходов);

∙существование de facto

трех режимов налогообложения косвенными налогами на терри- тории страны (сочетания Феде-

40 Полностью симметричную мо-

дель федеративных отношений найти вообще сложно. США, Канада, Гер- мания, Австралия, Индия, Мексика,

Бразилия являются асимметричными федерациями.

рального НДС с провинциальны- ми налогами с продаж41);

∙ участие или неучастие (на добровольной основе) провинций в федеральных программах (т.е.

федеральное финансирование некоторых категорий расходов на территории провинций) и др.

Таким образом, канадский опыт доказывает, что построение асимметричной модели меж-

бюджетных отношений не предполагает, как полагают некото- рые отечественные авторы, ин-

дивидуализацию взаимоотно-

шений федерации с отдельными «особо выдающимися региона- ми». Преимущества данной мо- дели в том, что ее методологиче-

ской основой выступает право на добровольное избрание (в

зависимости от объективных экономических обстоятельств и принятого региональными вла- стями решения) одной из не-

скольких схем42 взаимоотноше-

ний (финансовых) федерации и ее субъектов. А это исключает опасность начала «войны сувере- нитетов» и позволяет решать возникающие проблемы без вы- раженной конфронтации.

Переход российской экономи-

ки к асимметричной модели межбюджетных отношений мы предлагаем осуществлять в два этапа.

На первом этапе модель бу-

дет применяться в тестовом ре- жиме. Продолжительность эта- па – 5 лет, в рамках которых бу- дут отрабатываться механизмы, выявляться проблемы и противо- речия, определяться способы их

41В настоящее время на террито- рии Канады в двух провинциях дейст- вует только федеральный НДС, на территории четырех провинций дейст- вует и федеральный НДС, и провин- циальные налоги на розничные про- дажи, а на территории еще пяти про-

винций действует гармонизированный налог с продаж, который представляет собой по конструкции НДС, но взи-

маемый по более высокой ставке с учетом того, что в ее составе есть «доля» провинции. При этом ставки гармонизированного налога и феде- ральная «доля» в структуре ставок по провинциям различаются.

42Строго говоря, они не оформ- ляются как единые схемы. Просто провинция участвует (или не участву- ет) в соглашении о сборе налогов, на

еетерритории действует тот или иной режим общих налогов на товары и услуги и т.д. Фактически провинции

осуществляют выбор из некоторого набора элементов.

устранения. Условия новых прин- ципов взаимодействия Федера- ции и ее субъектов, а также ос- новные положения модели долж- ны быть оговорены в норматив- ном акте (постановление Прави- тельства). «Запуск» модели также

потребует внесения в Бюджетный кодекс поправок, допускающих подобный эксперимент. Это по-

зволит сделать асимметричную модель (на определенный, огра- ниченный по времени срок) леги- тимной.

На втором этапе, когда мо-

дель будет отработана, ее поло-

жения в полном объеме следует закрепить в Бюджетном кодексе.

4.2. Пересмотр доходных и расходных полномочий

Обращаясь к основам форми-

рования адекватной российским реалиям асимметричной модели, отметим, что, по нашему мне- нию, она должна базироваться на четырех базовых положениях:

∙расширении круга собст- венных налоговых доходов;

∙изменении порядка финан- сирования целого ряда расходов;

∙адекватное расширение от- ветственности региональных вла- стей;

∙пересмотр действующей системы трансфертов.

Первое положение. Расши-

рение круга налоговых доходов консолидированных бюджетов всех субъектов Федерации за счет увеличения доли их собст- венных доходов. Закономерен вопрос: передавать регионам доходы или налоговую базу? Оба

варианта имеют свои плюсы и минусы. Так, передача доходов

может быть осуществлена без значительных изменений в нало- говой системе страны, а значит

без дополнительных шоков для налогоплательщиков. Однако при таком варианте не следует рас-

считывать на существенное рас-

ширение полномочий и повышение уровня ответственности региональных вла-

стей за состояние и развитие экономики региона.

Передача налоговой базы предполагает, что субъект Феде- рации получает право самостоя- тельно (в определенных преде- лах) устанавливать элементы на- лога (все или некоторые), а не

только получать определенный вид налоговых доходов. Этот ва-

риант предполагает более вы-

сокий уровень ответственно-

сти руководства субъекта Фе-

дерации за состояние экономики и динамику развития региона.

Отрицательным моментом здесь является необходимость пере-

смотра действующей налоговой системы, поскольку ни одна из

закрепленных за федеральным бюджетом «баз» не может быть эффективно43 передана на суб- федеральный уровень44. Значит,

нужен поиск дополнительной «налоговой базы». А это предпо-

лагает введение нового налога.

Здесь прослеживаются два варианта, каждый из которых

также имеет свои позитивные и негативные стороны:

∙введение налога с продаж (возврат к этому налогу) – про-

изошедшее вследствие такого решения повышение доходов бюджетов субъектов Федерации может сопровождаться ростом цен на потребительские товары;

∙введение дополнительного налога на недвижимость (доро- гостоящие объекты недвижимо- сти) либо некого налога на рос- кошь – здесь велика вероятность (это подтверждают многочислен- ные случаи неоправданного по- вышения налогов на землю му- ниципалитетами) произвольной трактовки того, что относить к предметам роскоши.

Нетрудно понять, что рассмот- ренные варианты излишне про- сты для российской ситуации.

Поэтому решение вопроса о расширении круга собственных доходов региональных бюджетов не может быть столь примитив- ным. Необходим более сложный подход, один из вариантов кото- рого предлагается ниже и пред-

полагает одновременное осу-

43В рамках теории экономики об- щественного сектора сложилась сис- тема критериев, определяющая воз-

можность эффективной эксплуатации различных налоговых баз на разных уровнях государственного и муници- пального управления. В число этих критериев традиционно входят кри- терий мобильности налоговой базы, критерий эффекта масштаба, крите- рий макроэкономического регулиро- вания, критерий границ юрисдикции

инекоторые другие. В данном случае авторы руководствуются именно эти- ми критериями.

44В рамках сложившейся модели межбюджетных отношений за феде-

ральным бюджетом закреплены такие «базы» (и доходы от них) как: добав- ленная стоимость, частично акцизы,

добыча полезных ископаемых и внешнеэкономический оборот.

ществление пяти групп меро- приятий.

Во-первых, следует осущест-

вить понижение ставки НДС на 1,5 п.п. (до 16,5% против дейст- вующих 18%) при предоставле-

нии субъектам Федерации права вводить собственный налог с продаж по максимальной ставке в 5%45. Данные меры, вероятно,

потребуют внесения некоторых изменений в порядок установле- ния (и размеры) ставок по нало- гам, взимаемым в рамках специ- альных налоговых режимов46. Однако возникающие техниче- ские проблемы компенсирует то, что понижение ставки НДС по- зволит «создать» новую налого- вую базу в виде розничного то- варооборота, которая будет за-

креплена за субфедеральным уровнем.

Во-вторых, потребуется отме-

на ограничений на установление размеров региональной состав- ляющей ставки налога на при- быль (в настоящее время регио-

ны устанавливают ее в интервале 13,5-18%) для регионов, пере- шедших на формирование фи-

нансовых отношений по первой и второй схемам межбюджетных отношений (более подробно при-

водимые схемы описаны ниже в таблице 2).

В-третьих, следует предоста-

вить субъектам Федерации право (в рамках первых двух схем) во-

дить дополнительный налог на имущество (в форме налога на роскошь) с закреплением посту- плений от этого налога за муни- ципальными бюджетами.

В этом случае каждый из наи-

более финансово благополучных субъектов Федерации может оп- ределить, что признается «пред- метом роскоши» на его террито- рии. При этом существенная часть методического обеспече- ния такой конкретизации (хотя бы в самом общем виде) может

быть возложена на Федеральную налоговую службу.

45Указанное соотношение, рас-

считано исходя из соотношений сумм НДС и налога с продаж, поступивших

вбюджетную систему РФ в 2003 г. (последний год действия региональ- ного налога с продаж) с учетом неко- торых изменений, внесенных в поря- док расчета и ставки НДС к настоя- щему времени.

46Это связано с тем, что для этой

группы предприятий введение налога с продаж может увеличить налоговую нагрузку (административную нагрузку увеличит точно).

В-четвертых, потребуется вы- делить «компенсационную дота- цию» бюджетам субъектов Фе- дерации. Она компенсирует по- тери (расчетные) регионального бюджета от установленных фе-

деральным законодательством налоговых льгот по налогу на имущество организаций и зе- мельному налогу. Отмена феде-

ральных налоговых льгот по этим налогам, как это планиру- ется в настоящее время, приве-

дет к ухудшению финансового положения отдельных налого- плательщиков и потребует до- полнительных расходов от фе- дерального бюджета (увеличе- ния бюджетного финансирова-

ния организаций на сумму этих налогов) и региональных бюдже- тов.

Наконец, в-пятых, региональ- ному бюджету следует предоста- вить возможность участия в рас-

пределении общих доходов от НДС по нормативу. Норматив

предлагается определять как 20% суммы НДС, поступившей в

консолидированный бюджет страны по итогам предшествую- щего квартала, в расчете на душу населения, умноженную на чис- ленность населения соответст- вующего региона (данный трансферт может быть ежеквар- тальным или ежемесячным). Для

расчета следует использовать не региональные данные, а сумму НДС, поступившего в бюджетную систему страны47. Фактически

это дополнительный нецелевой трансферт субфедеральным бюджетам. Участие в распреде- лении НДС означает для субъек-

та Федерации отказ от получения некоторых категорий субсидий и (или) субвенций из федерального бюджета при сохранении обязан- ности финансировать соответст-

вующие целевые расходы за счет собственных средств.

Все предложенные выше эле-

менты модели предполагают су-

щественный пересмотр и про-

цедур, и порядка финансирова- ния расходов, а также порядка финансирования дефицита ре- гиональных бюджетов. И то и

47 Россия имеет опыт зачисления НДС по нормативу в доходы регио- нальных бюджетов (до 2001 г.). Но тогда в качестве базы использовал- ся НДС, полученный на территории соответствующего региона. Это приводило к еще более существен-

ной дифференциации бюджетов по показателю среднедушевых дохо- дов.

другое требует детального углуб- ленного анализа, который невоз- можно представить в рамках не- большого доклада. Поэтому ниже этот аспект проблемы будет за- трагиваться лишь по мере необ- ходимости.

Второе положение. Измене-

ние порядка финансирования ряда расходов (групп расходов). Расширение круга (и объема) собственных доходов субфеде-

ральных бюджетов предполагает

изменение порядка финансирования части расходов как в пределах собственных полномо- чий, так и по передаваемым пол- номочиям. На этом вопросе мы не останавливаемся подробно,

поскольку выработка конкретных предложений и их количествен-

ная оценка требуют специальных исследований.

Третье положение. Адекват-

ное увеличению объема собст- венных доходов и доходных пол- номочий расширение ответст- венности региональных властей, как перед населением региона, так и перед Федерацией. По-

скольку действующая модель ответственности региональных властей перед вышестоящим уровнем власти (Президентом РФ) доказала свою непригод- ность, создание новой схемы формирования системы меж- бюджетных трансфертов не име-

ет смысла вне нового подхода к повышению уровня этой ответственности.

Данная проблема требует осо-

бого исследования и полноценно может быть прояснена только в рамках первого этапа реформы межбюджетных отношений. На сегодня очевидно лишь то, что

уровень ответственности органов власти субъектов Федерации перед населением и Федерацией (понимаемой как все граждане страны, а не группа чиновников в Москве), должен быть адекватен принимаемым на себя полномо- чиям, а также величине доходов субфедеральных бюджетов. Ясно и то, что предмет данной ответ- ственности доложен быть пре- дельно конкретен и, как мы пола- гаем, сведен на втором этапе реформы межбюджетных отно- шений к обеспечению опреде- ленного федеральным законода-

телем качества жизни граждан

России.

Четвертое положение. За-

мена некоторых целевых транс- фертов (субсидий и субвенций)

дополнительными собственными

доходами или дополнительной дотацией (нецелевой трансферт)

при сохранении обязанности по финансированию соответствую-

щих групп расходов и контроля за минимально допустимой вели-

чиной этих расходов со стороны Федерации. Полагаем, что изме-

нение порядка формирования собственных доходов бюджетов субъектов Федерации должно сопровождать формирование но-

вой схемы формирования системы межбюджетных трансфертов.

Мировая практика фиксирует определенную цикличность развития данной системы. Обу- словлено это тем, что возникно- вение конкретной проблемы тре-

бует формирования специальной программы по ее решению (фи- нансированию). По истечении определенного срока накаплива- ется значительное число смеж- ных или сходных программ (под- программ), а повышение эффек-

тивности их функционирования и использования финансовых ре-

сурсов требует их объединения и укрупнения48. На этой основе формируется «блочный грант» (трансферт для финанси- рования блока программ), на-

правленный на решение новых проблем.

Укрупнение программ актуаль- но и для России. Так, перечень программ (целей), на которые

выделяется финансирование из федерального бюджета, а сред- ства поступают в бюджеты субъ- ектов Федерации и муниципаль- ных образований, довольно ве- лико (см. таблицу 3 Приложения). В этих условиях очевидна по- требность в группировке про- грамм (и их финансовых ресур- сов) для более эффективной реализации их целей и эффек- тивного использования финансо- вых средств.

Расширение собственных до- ходов субфедеральных бюдже- тов будет иметь место преиму- щественно за счет перераспре- деления в их пользу части дохо- дов. Это предполагает осущест- вление оценки хотя бы некото- рых потерь федерального бюд-

жета в результате реализации предложенных мероприятий.

Подобная оценка приведена в таблице 1.

48 И американская, и канадская

модели бюджетного федерализма прошли не один «цикл жизни» таких программ.

Второй. Участие или неучастие в модели распределения НДС (по описанной выше схеме – 20% поступивших в бюджетную сис- тему сумм в расчете на душу на- селения).

Третий. Отсутствие (или сохра- нение) ограничений на регио- нальную компоненту ставки нало- га на прибыль организаций.

Четвертый. Предоставление (не предоставление) права на введе-

ние дополнительного налога на имущество в виде налога на рос- кошь.

Пятый. Определение групп рас- ходов, подлежащие финансирова-

нию за счет собственных доходов региональных бюджетов (или по- зиции, по которым из федерально-

го бюджета выделяются некоторые субсидии и субвенции).

Шестой. Определение подле- жащих контролю со стороны Фе-

дерации параметров и принципов этого контроля. Можно выделить несколько схем с различающими- ся параметрами контроля:

∙общий объем предоставле-

ния государственных услуг на уровне не ниже среднего (или установленного норматива) по стране (по ключевым позициям) как по сферам федеральной от- ветственности, так и по сферам ответственности регионов (схема «А» таблицы 2);

∙выделение сфер, где кон-

троль носит общий характер и сохраняется постатейный кон- троль за предоставлением услуг, их финансированием, и др. пара- метрами (схема «Б» таблицы 2);

∙сохранение ныне действую- щей схемы, при которой средства

на финансирование федеральных мандатов жестко контролируются при введении контроля за качест- вом, объемом и своевременно- стью предоставления соответству- ющих услуг (схема «В» таблицы 2).

Седьмой. Права по осуществ- лению заимствований для финан- сирования дефицита региональ- ного бюджета и целевых инвести- ционных проектов. Также должны различаться установленные Бюд-

жетным кодексом предельные значения суммы долга, доли рас- ходов на обслуживание государ- ственного (регионального) долга. Условно для схематичного описа-

ния могут быть предложены два варианта: действующий объем прав и их расширенный объем.

Последний также может быть в двух вариантах: расширение прав

только в части финансирования дефицита бюджета, либо и в час-

ти формирования ресурсов для реализации региональных про- грамм.

Восьмой. Выделение принци-

пиально различающихся типов программ экономического разви- тия – при обязательном долевом участии региона в финансирова- нии и без обязательного участия.

Девятый. Наличие специально

разрабатываемых федеральных программ экономического разви- тия региона, нацеленных на соз- дание рабочих мест и расшире-

ние собственной доходной базы субъекта Федерации.

Десятый. Право формирования

врамках первых двух схем (см. таблицу 2) собственного казна- чейства (при сокращении расхо- дов федерального бюджета).

Предложенные выше измене- ние порядка и источников форми- рования доходов бюджетов субъ- ектов Федерации предполагают, во-первых, учет различий в по- рядке формирования и источни-

ках финансирования расходов и в элементах, которые реально кон- тролируются со стороны Федера- ции. Во-вторых, требуют соответ- ствующей ответственности регио- нальных властей перед населени-

ем региона и перед Федерацией

вцелом.

4.4. Типизация субъектов Российской Федерации

В рамках исследования итогов 2011 г. нами, исходя из формиро- вания трансферта за счет 20% общей суммы налога на добав-

ленную стоимость и введения регионами налога с продаж, были

проведены оценки возможных доходов региональных бюдже-

тов. Оценки налога с продаж производились:

∙исходя из данных о рознич-

ном товарообороте в регионах за

2011 г.;

∙на основе предположения, что налоговая база по этому нало- гу составляет 60% объема роз- ничной торговли, а ставка уста- новлена на уровне 5%.

Для удобства оценки приводи- лись к показателю, отражающему

повышение исходных значений душевых бюджетных доходов и их «приближения» к итоговым значе- ниям фактических душевых бюд-

жетных доходов с учетом всех видов федеральной финансовой помощи (результаты расчетов см.

втаблице 4 Приложения). Таким образом, в рамках первой схемы (см. таблицу 2) предполагается

отмена дотаций на выравнивание

уровня бюджетной обеспеченно- сти и введение дотаций на обес- печение мер по сбалансирован- ности бюджета. При этом регион получает право:

∙на трансферт в размере суммы 20% национального НДС в расчет на душу населения;

∙на компенсирующий транс- ферт;

∙на введение налога с про- даж (с соответствующими моди- фикациями специальных налого- вых режимов).

При этом существенно сокра- щаются целевые средства, пере- даваемые из федерального бюд- жета. Также на более общий (ис- ходя из уровня и качества оказы- ваемых государственных услуг) меняется тип контроля. Расширя-

ются права заимствований для финансирования как дефицита бюджета, так и программ разви- тия. В рамках этой модели реали-

зация федеральных программ регионального развития возмож-

на только при долевом участии бюджета субъекта Федерации. При этом разработка и реализа- ция специальных программ эко- номического развития (федераль- ных) не предполагается.

В эту группу, вероятно, войдут

наиболее мощные с точки зре-

ния экономического потенциала,

изанимающие активную и ответственную (перед населением) позицию региональными властями регионы: г. Москва,

Ярославская, Липецкая, Тюмен- ская, Свердловская и Кемеров- ская области, Ханты-Мансийский

иЯмало-Ненецкий автономные округа, республики Башкортостан

иТатарстан и некоторые другие субъекты Федерации.

В рамках второй схемы (см.

таблицу 2) также предполагается

отмена дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченно- сти и введение дотаций на обес- печение мер по сбалансирован- ности бюджета. Расширяются

права субъекта Федерации по формированию собственной на- логовой политики (в части налога

на прибыль и дополнительного налога на имущество), а регион получает право:

∙на трансферт в размере суммы 20% национального НДС в расчете на душу населения;

∙на компенсирующий транс-

ферт и право введения на своей территории налога с продаж (с соответствующими модифика-

циями специальных налоговых режимов).

Заключение

Занимаясь в течение многих лет проблемами развития феде- ративных отношений, авторы док-

лада неоднократно убеждались в том, что поиск простых формул такого развития порождает по-

спешность в конструировании институтов государственного тер- риториального управления и, как результат, их низкую эффектив- ность. Поэтому являясь сторонни-

ками развития федерализма в России, мы, вместе с тем, отстаи- ваем модель медленного, поэтап- ного движения в данном направ-