новая папка 1 / 220309

Осмысление опыта работы ин-

ститута земских начальников и его места в общей системе госу-

дарственного управления имеет как научный, так и практический интерес.

Хронологические рамки исследования

Охватывают период с 1889 по 1917 гг. Это время становления, развития и деятельности инсти- тута земских начальников и про-

цесс эволюции крестьянского самоуправления в России.

Географические рамки исследования

Охватывают Центральное Чер- ноземье. Оно в основном пред- ставлено Воронежской, Курской и Тамбовской губерниями. Все они представляли собой типич- ные аграрные регионы с обшир- ным крупным дворянским земле- владением и преобладанием об- щинного устройства деревни, для

контроля над которой вводился институт земских начальников.

Историография проблемы

Делится на три этапа: дорево- люционный, советский и совре- менный.

Дореволюционная историо- графия незначительна. В это время исследователи не прояв-

ляли интереса к контрреформам Александра III, в том числе и к истории земских начальников. Ученые считали реформы Алек- сандра II «великим злом». Имен- но поэтому А. Д. Пазухин3 требо-

3 Пазухин А. Д. Современное со- стояние и сословный вопрос в Рос-

сии. М., 1886.

комплексных работ по региону, показывающих реальную дея- тельность земских начальников,

подчёркивает актуальность темы нашего исследования.

Цель и задачи

Целью диссертации является изучение основных направлений,

форм и методов деятельности земских участковых начальников региона в социально-политичес- ких условиях конца XIX – начала XX веков.

Достижение поставленной це- ли предполагает решение сле- дующих задач:

–охарактеризовать условия разработки, принятия закона и введения института земских на-

чальников в пореформенной России;

–показать правовой статус, возможности и основные на- правления практической дея- тельности земских начальников;

–выявить систему деятельно-

сти земских начальников по адаптации крестьян к новой со- циально-политической повсе- дневности;

–определить место института земских начальников в общест- венно-политической жизни кре- стьянского населения региона.

Источниковая база исследования

Весь спектр источников под-

разделяется на две большие группы: опубликованные и архив- ные.

Среди опубликованных опре- деляющее значение имеет нор- мативно-правовая база. Особое место в системе источников за- нимает «Положение о земских участковых начальниках» от 12 июля 1889 г.42 и рабочие мате- риалы разных комиссий и орга- низаций, участвовавших в подго- товке законопроекта. Закон рас-

крывает сущность института в новых условиях, определяет по-

рядок назначения и увольнения земских начальников, сферу их компетенции, механизм образо-

вания и состав уездных съездов и губернских присутствий, пред- меты их ведения. Большой инте-

рес с точки зрения понимания роли земских начальников пред- ставляют различного рода инст-

42 Полное собрание законов Рос- сийской империи. Собр. 3 (далее ПСЗРИ-3). Т. 9. ¹ 6196.

1. Предпосылки зарождения института земских начальников в России в конце XIX – начале XX вв.

1.1. Административноэкономическое положение сельской общины

в 60-70-х гг. XIX в.

Характеризуется социально- политическая повседневность,

сложившаяся в России в третьей четверти XIX в. и способствовав-

шая формированию идеологии «консервативного реформатор- ства».

В работе показано, что в се- редине XIX в. в аграрной России происходили качественные ин- ституциональные изменения. В результате реформ 60–70-х гг. XIX в. крестьяне были приведены к общинной системе подчинения. Функции общины были значи- тельно расширены. Она стала главным собственником земли. В общинном пользовании находи- лось 84,7% крестьянских земель из 47 губерний Европейской Рос- сии.49 Кроме хозяйственных, ор- ганизационных и нравственно- воспитательных функций, община приобрела еще и фискально- полицейские функции. Она была выгодна власти в системе обес- печения казённых сборов и соци- альной защиты крестьян.

Вместе с тем, реализация ре- форм поставила проблему адап-

тации структур традиционного общества к новым повседневным условиям, вызванным модерни- зационными процессами. Разви-

тие местного самоуправления в России предполагало организа- цию крестьянского самоуправле- ния на уровне волости и села. В работе отмечается, что среди причин, сдерживавших развитие крестьянского самоуправления,

были не только некомпетентность должностных лиц, низкий куль- турный уровень крестьян, но и

49 Данилов В. П. Об исторических судьбах общины в России // Ежегод- ник по аграрной истории. Вып. 6.

Вологда, 1976. С. 103.

янского самоуправления, и ухуд- шалось положение крестьян.

Мировые посредники назнача- лись из числа местных потомст-

венных дворян при содействии предводителей дворянства и ут- верждались Сенатом. Они были несменяемы, а потому самостоя- тельны, осуществляли админист- ративный надзор за деятельно-

стью крестьянских учреждений и выполняли судебно-полицейские функции. Кроме того, посредни- ки занимались поземельным уст- ройством крестьян, рассматри- вали иски, споры и жалобы, воз-

никавшие между крестьянами и помещиками, претензии поме-

щиков к органам крестьянского управления, жалобы крестьян на помещиков, посторонних лиц на крестьян и их действия, утвер-

ждали в должности волостных старшин, ведали делами по жа- лобам на должностных лиц кре-

стьянского управления и имели право налагать на них админист- ративные, наказания, арестовы- вать до 7 дней и штрафовать до

5рублей.

Вдиссертации показано, что по мере ослабления крестьянско- помещичьих отношений и пре-

кращения временнообязанного состояния институт мировых по- средников уступал место колле- гиальному уездному по крестьян- ским делам присутствию. Не-

пременным членом присутствия являлся представитель дворян- ства, имевший административ-

ную власть над крестьянскими должностными лицами. Однако в силу того, что он был один на уезд, надзор за крестьянской общественной жизнью становил- ся формально-бумажным.

Из работы видно, что к 80-м годам XIX в. позитивный потен- циал реформ 60-70-х гг. исчер- пался и требовал корректировки.

Усилия государственной власти по сохранению общины вызывали необходимость установления административного контроля над ней.

Следовательно, победа госу-

дарственного патернализма в аграрной политике на рубеже 80-

90-х гг. XIX в., обусловленная реакцией власти на революцион- ный экстремизм и развитие на- роднического движения, означа- ла сохранение общины как инст- румента защиты социально-

политической стабильности в стране при установлении над ней жесткого административного контроля. Административный

надзор мировых посредников за деятельностью крестьянских должностных лиц к концу 80-х гг. XIX в. терял свое значение в свя- зи с прекращением временно- обязанных отношений. Поэтому в 80-е гг. XIX в. власть начинает искать новые формы админист- ративного надзора над крестьян- ской общиной.

1.2. Разработка и принятие закона о земских начальниках»

Изучен процесс разработки различными правительственны-

ми группами закона о земских начальниках и механизм его при- нятия.

В работе подчёркивается, что предложения и проекты органи-

зации дворянского контроля над освободившимися крестьянами поступали из губернских комите- тов уже в ходе подготовки кре- стьянской реформы 1861 г. Предполагалось назначать «по-

мещиков начальниками сельских обществ», соединив по нескольку «обществ в волости, приходы, округа» под главенством волост- ных начальников, попечителей, предводителей, мировых и при- ходских судей, назначенных из местных помещиков.51 В проектах им предоставлялась значитель- ная власть, чтобы они могли вли-

ять на общество и личный состав сельского управления. Они

должны были контролировать исправное ведение местных дел,

относящихся к общественному управлению, утверждать приго- воры, созывать сходы и наблю- дать за благоустройством и по- рядком в селениях.52 Фактически предполагалось ввести долж-

ность волостного попечителя с широкими административными полномочиями во всех сферах сельской жизни. Это соответст-

вовало попечительской политике по отношению к крестьянству, но резко урезало права крестьян.

Именно поэтому правительство отклонило непосредственное начальствование бывших хозяев над селениями и волостями.

51Звонцова А. В. Институт земских начальников в России в эпоху кон- сервативной стабилизации и рефор- маторском процессе в 80-е гг. XIX – начале XX вв. (по материалам Туль- ской губернии): дис. …канд. ист. на-

ук. Тула, 2006. С. 40.

52Кожухар К. Я. Земские началь- ники // Вестник права. 1905. ¹5.

С. 112-114.

Из работы видно, что измене- ния, вызванные реформами, к 80-м годам ХIХ в. побудили вла- сти к поиску новых организаци- онных форм. По предложению МВД все земские собрания об- суждали вопрос о преобразова- нии крестьянских учреждений. Среди проектов, поступивших в министерство, особенно извест- ны два проекта. Это проекты Д. Самарина и А. Д. Пазухина, или «Симбирской общей комис- сии». Самарин предлагал во гла- ве крестьянской волости поста- вить волостного судью, избирае- мого земским собранием в по- рядке, установленном для миро- вых судей.53 Пользуясь правами мировых судей, волостной миро- вой судья должен был быть чле- ном уездной управы и возглав-

лять административную власть волости. Сверх того, он должен

был контролировать сельское общественное управление, рас-

сматривать жалобы на сельских должностных лиц, дела воинской повинности, отнесённые к воло- стным правлениям.

А. Д. Пазухин, прослуживший долгое время в должности участ-

кового мирового судьи предлагал 2-3 крестьянские волости объе- динить в земскую волость. Во главе их становится «земский судья», избираемый земством

преимущественно из местных лиц, имеющих ценз, установлен- ный для мировых судей. Они на-

делялись правами волостного старшины, бывшего мирового посредника, мирового судьи и полицейской властью. Земский судья возглавлял волостной кре- стьянский сход, который сам со- зывал по мере необходимости. В

работе ему должны помогать не менее двух волостных старшин, избираемых крестьянами. Они работали под руководством зем- ского судьи, имевшего право их

наказывать вплоть до штрафов в размере до 10 рублей. Для на-

блюдения за благоустройством и благочинием в уезде при волост- ном правлении предусматривал- ся земский пристав, подчинён- ный земскому судье.54 Важно

53Кожухар К. Я. Земские началь- ники // Вестник права. 1905. ¹5.

С. 124.

54Звонцова А. В. Институт земских начальников в России в эпоху кон- сервативной стабилизации и рефор- маторском процессе в 80-е гг. XIX – начале XX вв. (по материалам Туль- ской губернии): дис. … канд. ист.

наук. Тула, 2006. С. 44-45.

подчеркнуть, что оба проекта предоставляли волостному на- чальнику судебную и админист-

ративную власть и сохраняли сословную обособленность кре- стьян.

Осенью 1881 г. задача выра-

ботки проекта реформ местного управления была возложена на комиссию под председательст- вом члена Государственного со- вета М. С. Каханова, одного из единомышленников М. Т. Лорис- Меликова. В неё вошли сенато- ры, которые по инициативе М. Т. Лорис-Меликова ревизова-

формы в составе комиссии было образовано совещание. «Каха- новская комиссия» главную при- чину неустройства на местах ви- дела в «отсутствии близкой к на- селению власти». Именно поэто-

му в уездах предлагалось ввести «местных начальников» с судеб- ными и административными пол- номочиями, а крестьянская во- лость должна была стать всесо- словной. Несколько волостей

следовало объединить в участок под главенством участкового на- чальника, который должен был осуществлять надзор над кресть- янским самоуправлением. В по- мощники ему назначались воло- стные старшины. Включение в состав участка нескольких волос-

тей объяснялось отсутствием подготовленных людей и финан- совыми трудностями. Объедине- ние судебной и административ- ной власти, по мнению комиссии,

было дешевле и устранило бы важнейшие проблемы местного управления, связанные с много- численностью властных структур, отсутствием руководящей и над-

зирающей над крестьянским управлением власти, беззащит-

ность крестьянства от различных притеснений, постоянные разно- гласия между отдельными орга- нами.55

В работе показано, что проек- ты этой комиссии, предлагавшей

изменение системы местного управления на принципах устра- нения сословности и выборно- сти, не разделялись министром

55 Звонцова А. В. Институт земских начальников в России в эпоху кон- сервативной стабилизации и рефор- маторском процессе в 80-е гг. XIX – начале XX вв. (по материалам Туль- ской губернии): дис. … канд. ист.

наук. Тула, 2006. С. 49.

внутренних дел Д. А. Толстым и не соответствовали общему кур- су правительства. Однако комис- сия продолжала работу. Очевид-

но это было вызвано отсутствием у Д. А. Толстого программы пре- образований и поэтому ему нуж- ны были люди, имевшие опыт составления подобных проектов. Поэтому министр привлёк к ра- боте А. Д. Пазухина, имевшего практический опыт работы и про-

явившего активность в составе кахановской комиссии.56

Исходя из общей концепции развития страны Александра III и Д. А. Толстого, А. Д. Пазухин счи- тал, что преобразования следует проводить с учётом изменений, вызванных реформами 60-70-х годов XIX в., и предлагал на ос- нове сословного принципа пре- вратить земства в органы госу- дарственного управления, что, по его мнению, позволило бы вер-

нуть дворянству все сословные преимущества, особенно в сис- теме управления и суда. Его

предложения имели характер законодательного манифеста и определили правительственный курс 80-90-х годов XIХ в. В ре- зультате назначенный в 1885 г. на должность правителя канце- лярии МВД А. Д. Пазухин возгла-

вил разработку проекта реформы органов местного управления, а кахановская комиссия была рас- пущена.57

Проект реформы крестьянско- го управления или введения ин- ститута земских начальников, разработанный А. Д. Пазухиным, 5 февраля 1887 г. поступил в Государственный совет, а 16 ян- варя 1889 г. он обсуждался на общем собрании Госсовета. Об- суждение закончилось тем, что за предложение Толстого голо- совало 13 членов Госсовета, про- тив 39. Следовательно, проект не прошёл. В силу этого 29 января Александр III наложил на доку- мент свою резолюцию: «Согла- шаясь с мнением 13 членов, же- лаю, чтобы мировые судьи в уез- дах были упразднены для того, чтобы обеспечить нужное коли- чество надежных земских на-

чальников в уезде и облегчить уезду тяжесть платежей. Часть дел мировых судей может перей-

ти к земским начальникам и в волостные суды, а меньшая часть, более важные дела, могли

56РГИА. Ф.1683. Оп.1. Д.35. Л.11.

57РГИА. Ф.1683. Оп.1. Д.35.

Л.15.

бы отойти к окружным судам. Во всяком случае, непременно же- лаю, чтобы эти изменения не помешали окончательному рас-

смотрению проекта до летних вакаций».58

Резлюция означала не только поддержку проекта Толстого – Пазухина. Но «совершенно не- ожиданно, – отмечал Е. М. Феок- тистов, – государь выразил не- пременное желание, чтобы мировые судьи, за исключением городских, были вовсе устране- ны, а обязанности их распре- делены между окружными су- дами и земскими начальника- ми».59 Иными словами, предлага- лось ликвидировать институт ми- ровых судей. Вместе с тем пре- доставление земским начальни- кам судебных функций свиде- тельствовало о нарушении прин-

ципа отделения судебной власти от административной, провоз-

глашенного судебными уставами

1864 г. 12 июля 1889 г. проект закона был утвержден Алексан- дром III.60

Из сказанного следует, что в процессе деятельности государ-

ственной комиссии по вопросу разработки как самого института земских начальников, так и пол- номочий и сферы его примене- ния возникло много разногласий, однако в социально-политичес- кой повседневности конца XIX в. именно волею Александра III был принят закон о введении инсти- тута земских начальников на тер- ритории всей Российской импе- рии.

1.3. Правовой статус, социально-классовый состав и облик земских начальников

Характеризуется правовой статус, состав земских начальни- ков.

Из работы видно, что в соот- ветствии с новым законом в каж-

дый земский участок назначался земский начальник. Списки кан- дидатов на эти должности со-

ставляли временные губернские комитеты и представляли в МВД

58 Зайчковский П. А. Российское самодержавие в конце XIX столетия.

М., 1970. С. 395.

Ф. Лир, М. Э. Клейнмихель. М., 2001.

С. 180.

60 Полное собрание законов Рос- сийской Империи. 1889. Т.9. ¹1196.