новая папка 1 / 637759

Министерство образования и науки Российской Федерации Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования «Северный (Арктический) федеральный университет имени М.В. Ломоносова»

Арктический центр стратегических исследований

Этнонациональные процессы в Арктике: тенденции,проблемы и перспективы

Монография

Под общей редакцией Н.К. Харлампьевой

Архангельск

САФУ

2017

1

УДК 323.21/325.11 ББК 63.5

Э 91

Рекомендовано к изданию научно-техническим советом Северного (Арктического) федерального университета имени М.В. Ломоносова

Авторы:

В.В. Балашенко (гл. 5), А.С. Барашкова (гл. 5), Н.В. Гальцева (гл. 13), П.С. Голомидова (гл. 16), В.П. Журавель (гл. 15, 16), К.С. Зайков (введение, гл. 15, 16),

М.Ю. Задорин (гл. 9, 11, 12), О.П. Коломиец (гл. 13), Е.С. Котлова (гл. 15), В.Г. Логинов (гл. 5), Т.С. Лыткина (гл. 5), А.М. Максимов (гл. 10), О.В. Минчук (гл. 7, 8), В.В. Михайлова (гл. 14), И.А. Панарина (гл. 5), Т.В. Парникова (гл. 14), А.А. Сабуров (гл. 16), Ф.Х. Соколова (гл. 2, 3, 4, 6), С.А. Сукнева (гл. 5), А.М. Тамицкий (введение, гл. 10), Т.И. Трошина (гл. 1), О.С. Фавстрицкая (гл. 13), В.В. Фаузер (гл. 3, 4, 5),

Н.К. Харлампьева (введение, заключение)

Под общей редакцией Н.К. Харлампьевой

Рецензенты:

доктор экономических наук, профессор А.Н. Пилясов доктор филологических наук, профессор Н.А. Добронравин

Этнонациональные процессы в Арктике: тенденции, проблемы и пер-

Э91 спективы:монография/И.Ф.Верещагин,К.С.Зайков,А.М.Тамицкий,Т.И.Трошина, Ф.Х. Соколова, Н.К. Харлампьева и др.; под общ. ред. Н.К. Харлампьевой; Сев. (Арктич.) федер. ун-т им. М.В. Ломоносова. – Архангельск: САФУ, 2017. – 325 с.

ISBN 978-5-261-01243-6

В монографии представлена эволюция этносоциальных и этнополитических процессов в уникальном социокультурном пространстве Арктики. Авторами применен междисциплинарный подход для анализа комплекса эмпирико-аналити- ческих исследований, включающий общенаучный метод системного анализа от представителей экономических, исторических, социологических и юридических наук, что позволило осуществить мониторинг современной политической ситуации в отдельно взятом регионе – российской Арктике. Особенности политикоправовых решений, касающиеся укрепления особых прав коренных малочисленных народов Севера и в целом населения российской Арктики, представлены как составная часть цивилизационной модели многонационального государства.

Книга предназначена для широкого круга читателей – научных сотрудников, представителей органов власти, преподавателей и студентов высших учебных заведений.

УДК 323.21/325.11 ББК 63.5

Издание осуществлено при поддержке Российского научного фонда (проект № 15-18-00104 «Российская Арктика: от концептуализации к эффективной модели государственной этнонациональной политики в условиях стабильного развития

Оглавление

народов в составе населения мы сталкиваемся с принципиально иной конфигурацией параметров этнополитической ситуации и, следовательно, с иными приоритетами в сфере регулирования межэтнических отношений и этнокультурных процессов, что предполагает обращение к иным подходам, нежели аккультурация.

Глава 11. Этнонациональная политика в Ненецком автономном округе: правовой анализ

Ненецкий автономный округ (далее – НАО) был образован 15 июля 1929 года385 исогласност.65КонституцииРФвходитвсоставРоссийскойФедерации, является ее полноправным субъектом, а также входит в состав Архангельской области386 и Северо-Западного федерального округа387.

Согласно ст. 66 Конституции отношения автономных округов, входящих в состав области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти области.

По оценке Федеральной службы государственной статистики, представленной на сайте Департамента региональной политики НАО, численность населения НАО на 01 января 2015 года составляет 43 373 человек, 75 из 193 национальностей России проживают на территории округа388.

По данным Всероссийской переписи населения 2010 года национальный состав НАО распределился следующим образом: русские – 26648,0 (66,1 %),

ненцы – 7504,0 (18,6 %), коми – 3623,0 (9,0 %), украинцы – 987,0 (2,4 %), белорусы – 283,0 (0,7 %), татары – 209 (0,5 %), азербайджанцы – 157,0 (0,4 %), другие национальности – 888 (2,3 %).

По информации Департамента региональной политики НАО, в округе зарегистрировано:

1)18 семейно-родовых, 1 территориально-соседская община коренных малочисленных народов Севера, 1 национальная диаспора (дагестанская);

2)2 национальных региональных общественных движения (Союз оленеводов НАО и Региональное общественное движение «Ассоциация ненецкого народа «Ясавэй» НАО);

385Постановление ВЦИК от 15.07.1929 «О составе округов и районов Северного края

иих центрах» // СУ РСФСР. 1929. № 61. Ст. 606.

386Устав Архангельской области // Волна. № 13. 2001.

387Указ Президента РФ от 13.05.2000 № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 20. Ст. 2112.

388Национальный состав Ненецкого автономного округа. URL: http://smi.adm-nao. ru/otnosheniya-v-nao/nacionalnyj-mir-neneckogo-avtonomnogo-okruga/ (дата обращения: 28.09.2016).

219

3)5 местных религиозных организаций христианского толка (старообрядцы и православные);

4)1региональнаяобщественнаяорганизация«Арктическийказачийкруг»389. Общественно-политическая обстановка в НАО в сфере межнациональных

отношений на протяжении последних лет характеризуется как стабильная и контролируемая, предпосылок к возникновению очагов социальной напряженности на национально-этнической основе не выявлено.

Для достижения целей органами государственной власти региона проводится плановая работа во взаимодействии с общественностью.

Среди приоритетных направлений государственной национальной политики в регионе – обеспечение равноправия граждан, проживающих на территории НАО, межнационального мира и согласия, гармонизация межнациональных отношений, создание социально-экономических условий для эффективной реализации государственной национальной политики, создание условий для социальной и культурной адаптации мигрантов в округе390.

Нормативное правовое обеспечение этнической политики НАО основано на реализации положений следующей правовой документации:

1)Устав НАО391;

2)Закон НАО № 20-оз392 (социально-ориентированные организации);

3)Закон НАО № 4-оз (ненецкий язык)393.

Также принят ряд подзаконных актов:

1)Постановление Администрации НАО № 401-п394, утверждающее государственную программу поддержки ненцев как коренного народа;

2)Постановление Администрации НАО № 32-п395 о предоставлении грантов из окружного бюджета для социально-ориентированных организаций;

389Реестр зарегистрированных некоммерческих организаций. Департамент региональной политики Ненецкого автономного округа. URL: http://smi.adm-nao.ru/nko-nao/ reestr-nekommercheskih-organizacij/reestr-zaregistrirovannyh-nekommercheskih-organizacij/ (дата обращения: 28.09.2016).

390Утверждена Стратегия государственной национальной политики в НАО до 2025 года. URL: http://adm-nao.ru/press/government/9220/ (дата обращения: 28.09.2016).

391Устав НАО. URL: http://docs.cntd.ru/document/748300094 (дата обращения: 28.09.2016).

392Закон НАО от 19.04.2011 № 20-оз «О государственной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций». URL: http://docs.cntd.ru/document/895293841 (дата обращения: 28.09.2016).

393Закон НАО от 06.03.2013 № 4-оз «О ненецком языке на территории Ненецкого автономного округа». URL: http://docs.cntd.ru/document/453126131 (дата обращения: 28.09.2016).

394Постановление Администрации НАО от 11.11.2013 № 401-п «О государственной программе Ненецкого автономного округа «Сохранение и развитие коренных малочисленных народов Севера в Ненецком автономном округе». URL: http://docs.cntd.ru/document/494309536 (дата обращения: 28.09.2016).

395Постановление Администрации Ненецкого автономного округа от 15.10.2014

№32-п «Об утверждении положения о порядке предоставления субсидий (грантов) из окружного бюджета на реализацию социальных проектов социально ориентированных некоммерческих организаций». URL: http://docs.cntd.ru/document/411701419 (дата обращения: 28.09.2016).

220

3)Постановление Администрации НАО № 390-п396, утверждающее государственную программу в области межнациональных отношений;

4)Постановление Администрации НАО № 1025 «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера в Ненецком автономном округе»397;

5)Постановление губернатора НАО № 85-пг о мониторинге межнациональных отношений398;

6)Распоряжение губернатора НАО № 178-рг о реализации федеральной стратегии в области национальной политики на период до 2025 года в 2014−2016 годах399 и др.

Устав раскрывает общие принципы этнической политики округа, акцентируя свое внимание на защиту интересов ненцев. Абз. 1 и 2 преамбулы устанавливает, что «Устав – нормативный акт прямого действия, выражающий волю и интересы ненецкого и других народов, проживающих на территории округа».

Вст. 14 Устава определено, что «Органы государственной власти и управления округа признают и гарантируют права ненецкого народа на сохранение и развитие уклада жизни, культуры, языка, среды обитания, ведения традиционных отраслей хозяйствования в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации, федеральным и окружным законодательством, создают для этого экономические и правовые условия, осуществляют политику протекционизма». Тут важно отметить, что с точки зрения существующей международно-правовой практики «протекционизм» является не совсем политически корректным термином, так как подразумевает некоторую «цивилизационную отсталость» коренных малочисленных народов. Это является скрытой дискриминацией. В настоящее время преобладает научно-правовая

396Постановление Администрации Ненецкого автономного округа от 15.10.2014

№390-п «Об утверждении государственной программы Ненецкого автономного округа «Реализация региональной политики Ненецкого автономного округа в сфере международных, межрегиональных и межнациональных отношений, развития гражданского общества и информации». URL: http://docs.cntd.ru/document/411711111 (дата обращения: 28.09.2016).

397Постановление Администрации НАО от 29.12.2001 № 1025 «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера в Ненецком автономном округе». URL: http://docs.cntd.ru/document/802001260 (дата обращения: 28.09.2016).

398Постановление губернатора Ненецкого автономного округа от 14.10.2015 № 85пг «О мониторинге состояния межнациональных и межконфессиональных отношений и оперативном реагировании на конфликтные ситуации в сфере межнациональных и межконфессиональных отношений на территории Ненецкого автономного округа». URL: http://docs.cntd.ru/document/429024037 (дата обращения: 28.09.2016).

399Распоряжение губернатора Ненецкого автономного округа от 23.06.2014 № 178-рг «О Плане мероприятий на 2014–2016 годы по реализации в Ненецком автономном округе Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года». URL: http://adm-nao.ru/media/uploads/userfiles/2015/8F.pdf (дата обращения: 28.09.2016).

221

доктрина «права на самоопределения» и «права на развитие», а коренные на - роды воспринимаются как носители альтернативной традиционной культуры, исповедующие принципы «устойчивого развития» в целях сохранения биологического разнообразия своей среды обитания, применяя не истощительные методы хозяйствования и промыслов в целях передачи своей этничности, знаний и умений будущим поколениям. Хотя, с другой стороны, А.В. Ахметова, ссылаясь на В.А. Кряжкова, считает, что только через протекционизм можно добиться их реального равенства с другими народами и, тем самым, обеспечить социальную справедливость [17, c. 24]. П.В. Гоголев идет еще дальше и выступает в поддержку патернализма, определяя его как «основанную на национальной традиции и воле народа суверенного государства в целом госу- дарственно-властной, ответственной политики в отношении отдельных категорий населения и этнических групп в целях обеспечения права на развитие, реализации принципа социального равенства, сохранения и развития дополнительных мер защиты прав на основе деятельного участия заинтересованных категорий в управлении делами государства и общества» [18, c. 33].

В ст. 15 Устава говорится о том, что ненецкий и другие коренные малочисленные народы Севера участвуют в осуществлении власти на уровне округа и на местах не только путем представительства, но и в иных формах непосредственной демократии в соответствии с окружными законами.

Что же касается квотирования мест для лиц из числа КМНС в законодательные органы государственной власти региона, то согласно позиции Верховного суда РФ, отраженной в Определении от 10 августа 2005 года по делу № 63-Г05-8, существовавшая до 2005 г. норма о квотировании противоречит базовым принципам Конституции РФ. Суд пояснил, что ранее существовавшая норма ст. 13 Федерального закона от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» противоречит более поздним положениям Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»400. Основная причина отмены квот – это подписание и ратификация Россией Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ, которая предусматривает запрет на любые аффирмативные действия в отношении участия граждан в деятельности органов власти: государственных и муниципальных [11, c. 164−165]. Таким образом, в настоящее время система квотирования признана неконституционной.

Наиболее важной нормой можно считать закрепленное в ст. 16 Устава положение, что вопросы социально-экономического развития ненцев органы государственной власти и округа решают с ассоциацией ненецкого народа «Ясавэй». В свою очередь «Ясавэй» входит в координационный совет Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока

400 Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ (ред. от 02 ноября 2013 года) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Документ первоначально опубликован в Российской газете, 2002. 15 июня. См.: Электронная версия документа в системе «КонсультантПлюс».

222

Российской Федерации401. «Ясавэй» также обладает правом законодательной инициативы согласно ст. 29 Устава.

Ст. 17 предполагает создание территорий традиционного природопользования в соответствии с нормативными правовыми актами НАО для сохранения самобытной культуры ненцев. Во исполнение ст. 17 в НАО было принято вышеупомянутое Постановление Администрации НАО от № 1025, а затем и окружной закон. В качестве примера окружной территории традиционного природопользования (ТТПП) можно назвать «Рассвет Севера», которая была создана в границах существующего землеотвода колхоза «Рассвет Севера», и земли которой относятся к числу земель сельскохозяйственного значения402. Еще одним примером территории традиционного природопользования регионального значения в НАО может служить ТТПП «Колгуев»403. Важно отметить, что создание территорий традиционного природопользования федерального значения до сих пор находится на стадии стагнации [19, c. 53], они создаются только на уровне регионов.

Ст. 18 закрепляет безусловный приоритет интересов и социально-эко- номического развития ненцев и других малочисленных народов Севера при добыче ресурсов из недр и расходовании сопутствующих платежей за пользование недрами. Более того, согласно абз. 2 ст. 57 Устава предоставление и изъятие земель, других природных ресурсов, находящихся в собственности округа в местах исторически традиционного проживания ненецкого и других малочисленных народов Севера, для целей, не связанных с их хозяйственной деятельностью, осуществляется по согласованию с органами местного самоуправления соответствующей территории либо на основании местного референдума.

Закон НАО № 20-оз в ч. 5 ст. 7 устанавливает, что органы государственной власти НАО могут оказывать поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям при условии осуществления ими деятельности в сфере защиты прав и законных интересов малочисленных народов Севера.

Закон НАО № 4-оз в ч. 1 и 2 ст. 1 устанавливает, что ненецкий язык является важнейшим элементом этнической культуры, неотъемлемой частью быта, культуры, традиционного образа жизни ненцев.

Ст. 7 определяет, что Администрация НАО утверждает, реализует и финансирует государственные программы и ведомственные целевые программы по поддержке ненецкого языка.

Важнейшей из всех программ по гармонизации межэтнических отношений является упоминаемая выше государственная программа «Реализация региональной политики Ненецкого автономного округа в сфере международ-

401 Координационный совет Ассоциации. URL: http://www.raipon.info/about/

koordsovet.php (дата обращения: 28.09.2016).

402 Постановление Администрации НАО от 21.01.2002 № 25 «Об образовании территории традиционного природопользования «Рассвет Севера».

URL: http://docs.cntd.ru/document/802001261 (дата обращения: 28.09.2016).

403 Постановление Администрации НАО от 21.01.2002 № 27 «Об образовании территории традиционного природопользования «Колгуев». URL: http://docs.cntd.ru/document/802001266 (дата обращения: 28.09.2016).

223

ных, межрегиональных и межнациональных отношений, развития гражданского общества и информации».404

Ответственный исполнитель государственной программы – Департамент региональной политики НАО. Соисполнители программы:

1)Департамент здравоохранения, труда и социальной защиты населения

НАО;

2)Департамент финансов, экономики и имущества НАО.

Участники государственной программы:

1)ГБУ НАО «Ненецкая телерадиовещательная компания»;

2)ГБУ НАО «Редакция общественно-политической газеты НАО «Няръяна вындер» («Красный тундровик»)»;

3)КУ НАО «Аппарат по обеспечению деятельности Уполномоченных и Общественной палаты НАО».

Ответственный комитет в структуре департамента – Комитет по делам КМНС и национальной политике.

Подведомственные отделы:

1)отдел по делам коренных малочисленных народов Севера;

2)отдел по вопросам межнациональных отношений.

Ранее вместо Комитета по делам КМНС и национальной политики Департамента региональной политики НАО существовало Управление по делам коренных малочисленных народов Севера и традиционным видам деятельности НАО (см.: Постановление Администрации НАО от 01.07.2009 № 111-п)405. С 01 января 2015 года указанное Управление вошло в состав Департамента региональной политики НАО и реорганизовано в Комитет по делам КМНС и национальной политики406.

На текущий момент общий объем финансирования государственной программы в области межнациональных отношений (Постановление Администрации НАО № 390-п): 681 183,5 тыс. руб., в том числе:

1)средства окружного бюджета − 666 702,6 тыс. руб.,

2)средства федерального бюджета – 7 081,0 тыс. руб.,

3)иные источники – 7 399,9 тыс. руб.

В том числе по годам:

а) 2015 год: 224 730,5 тыс. руб., в том числе: окружной бюджет – 216 449,5 тыс. руб., федеральный бюджет – 7 081,0 тыс. руб., иные источники – 1 200,0 тыс. руб.;

404Постановление Администрации Ненецкого автономного округа № 390 -п «Об утверждении государственной программы Ненецкого автономного округа «Реализация региональной политики Ненецкого автономного округа в сфере международных, межрегиональных и межнациональных отношений, развития гражданского общества и информации». URL: http://docs.cntd.ru/document/411711111 (дата обращения: 28.09.2016).

405Управление по делам коренных малочисленных народов Севера и традиционным видам деятельности Ненецкого автономного округа. Общая информация. URL: http:// sever.adm-nao.ru/obshaya-informaciya/ (дата обращения: 04.01.2017).

406Управление по делам КМНС войдет в Департамент региональной политики. URL: http://nvinder.ru/news/5778-upravlenie-po-delam-kmns-neneckogo-ao-voydet-v-departament- regionalnoy-politiki (дата обращения: 28.09.2016).

224

б) 2016 год: 204 685,8 тыс. руб., в том числе: окружной бюджет – 198 485,9 тыс. руб., иные источники – 6 199,9 тыс. руб.; в) 2017 год: 251 767,2 тыс. руб., в том числе: окружной бюджет – 251 767,2 тыс. руб.

Вобласти миграционной политики приняты следующие нормативные правовые акты:

1) Постановление Губернатора НАО № 27-пг о Координационном Совете по вопросам миграционной политики407;

2) Постановление Администрации НАО № 367-п об утверждении государственной программы по содействию добровольному переселению соотечественников408.

Основными проблемами миграционной политики НАО на 2016 год являются следующие:

1) отсутствие развитой инфраструктуры (дороги, жилищно-коммуналь- ная инфраструктура);

2) монопрофильная структура экономики региона; 3) население округа практически не занято в производственном секторе;

4) в сельских поселениях округа отсутствуют рабочие места в производстве; 5)занятостьобеспечиваетсямуниципальнымигосударственнымсектором. Общий объем финансирования государственной программы по поддерж-

ке соотечественников: 5 253,0 тыс. руб., в том числе: окружной бюджет – 5 253,0 тыс. руб., в том числе по годам:

-2016 г. – 1 442,0 тыс. руб.;

-2017 г. – 1 184,5 тыс. руб.;

-2018 г. – 947,6 тыс. руб.;

-2019 г. – 947,6 тыс. руб.;

-2020 г. – 731,3 тыс. руб.

Впредставленном на официальном сайте Администрации НАО Сводном отчете по реализации и оценке эффективности государственных программ НАО на 2015 год409 отмечено, что программа по поддержке переселения соотечественников и их дальнейшего трудоустройства реализована с удовлетворительным уровнем эффективности. Основная причина такой ситуации – это неисполнение показателя «Доля участников Программы, занятых трудовой

407Постановление Губернатора НАО от 18.04.2014 № 27-пг «О создании Координа - ционного Совета по вопросам миграционной политики в Ненецком автономном округе». URL: http://docs.cntd.ru/document/411707719 (дата обращения: 28.09.2016).

408Постановление Администрации НАО № 367-п «Об утверждении государственной программы Ненецкого автономного округа «Оказание содействия добровольному переселению в Ненецкий автономный округ соотечественников, проживающих за рубежом, на 2016–2020 годы». URL: http://docs.cntd.ru/document/432866912 (дата обращения: 28.09.2016).

409Распоряжение Администрации НАО от 20.04.2016 № 55-р «Об одобрении сводного отчета о ходе реализации и оценки эффективности государственных программ Не - нецкого автономного округа в 2015 году». URL: http://dfei.adm-nao.ru/media/20.04.2016_1. pdf (дата обращения: 28.09.2016).

225