новая папка 1 / 220333

ция местного самоуправления в

зрения ее формальной состав-

8. Модель местного

Москве.)

ляющей, так и с точки зрения

самоуправления в городах

Причем передать во времен-

реальной практической реализа-

федерального значения

ное исполнение предлагалось те

ции. В течение 2007-2010 годов

Как уже отмечалось выше по-

полномочия, для исполнения ко-

ежегодно

принимались

феде-

торых

привлекаются

хозяйст-

ральные законы, пересматри-

сле прямых выборов мэра Моск-

вующие субъекты, а именно до-

вавшие разграничение полномо-

вы, возглавляющего исполни-

рожная

деятельность,

выдача

чий между субъектами государ-

тельную власть, были упраздне-

разрешений

на

строительство,

ственной власти РФ, субъектами

ны Мосгорисполком,

исполкомы

благоустройство

территорий,

РФ и органами МСУ32.

районных Советов народных де-

сбор и утилизация бытовых и

Среди законов, непосредст-

путатов. Были созданы 10 адми-

промышленных отходов, а от-

венно влияющих на модель ме-

нистративных округов и 122 му-

нюдь не образование и здраво-

стного самоуправления, приня-

ниципальных округа параллельно

охранение.

Таким

образом,

тых в последнее время, следует

существовавшему

районному

предлагалось значительную часть

отметить два.

административно-территориальному

полномочий

органов

местного

Федеральным

законом

от

делению Москвы35. Исполнитель-

самоуправления

столиц субъек-

07.05.2009 ¹90-ФЗ введена

ную

власть

стали

осуществлять

тов Федерации (в которых со-

процедура так называемого уда-

правительство Москвы, префекты

средоточена

значительная

часть

ления глав муниципальных обра-

административных округов и су-

финансово-экономических

ре-

зований в отставку33. Хотя дан-

префекты

муниципальных

окру-

сурсов

субъектов

Федерации)

ный закон принимался как усили-

гов. В октябре 1991 года были

передать исполнительной власти

вающий

ответственность

испол-

упразднены Моссовет, Зелено-

субъекта Федерации или, иначе

нительных

органов муниципаль-

градский горсовет, районные,

говоря,

передать

управление

ных образований перед предста-

поселковые

и

сельские Советы

крупными

городами

губернато-

вительными, участие в этой про-

на территории Москвы36. Мэр

рам.

цедуре, а также предоставление

Москвы должен был представить

После того как этот законо-

права

губернатором

выдвигать

Президенту Российской Федера-

проект по вполне понятным при-

инициативу об удалении глав в

ции проект Положения о системе

чинам был отклонен на этапе

отставку, выдает реальную цель

органов управления г. Москвой

предварительного рассмотрения,

поставить глав в зависимость от

на переходный период. Указан-

была внесена другая его редак-

исполнительной власти.

ное Положение было утверждено

ция, предлагавшая еще более

Федеральным

законом

от

Указом Президента РФ от 24 ок-

серьезную

трансформацию

мо-

29.11.2010 ¹315-ФЗ введено

тября 1993 г. ¹1738. В этом По-

дели

местного

самоуправления.

положение, допускающее испол-

ложении

местное

самоуправле-

Второй вариант предусматривал

нение полномочий местной ад-

ние вообще не упоминается.

распространение системы мест-

министрации поселения, являю-

В последующем местное са-

ного самоуправления, принятой в

щегося

административным

цен-

моуправление

в

нормативных

Москве и Санкт-Петербурге, на

тром

муниципального

района,

актах г. Москвы стало упоми-

столицы административных цен-

исполнительным

органом муни-

наться в Уставе г. Москвы от 28

тров субъектов Российской Фе-

ципального района, если такая

июня 1995 года и Законе г. Мо-

дерации.

структура

будет

предусмотрена

сквы от 11.09.1996 ¹28-91 «О

То есть, предполагалось уп-

уставами

обоих

муниципальных

районной Управе в городе Моск-

разднение

общегородских

орга-

образований34.

ве».

нов

местного

самоуправления,

Уставом г. Москвы была при-

введение органов местного са-

нята

концепция

двойственной

моуправления административно-

32 В указанных законах отдельные

природы органов власти г. Моск-

территориальных

единиц

(так

полномочия органов местного само-

вы, которые считались одновре-

называемых

внутригородских

управления

передавались

органам

менно и органами государствен-

территорий).

И

в

таком случае,

государственной

власти

субъектов

ной власти и органами местного

так же как в настоящее время в

Федерации,

некоторые полномочия,

самоуправления, что явно не со-

изъятые

в

ходе

разграничения

пол-

Москве и Санкт-Петербурге, за-

ответствует положениям Консти-

номочий, возвращались. При этом,

конами

субъектов

Федерации

туции РФ37.

однако, не решались вопросы финан-

определялись бы урезанные пол-

сового обеспечения их исполнения.

номочия органов местного само-

33

Федеральный

закон

от

35 Распоряжение Мэра Москвы от

управления, а реально городом

07.05.2009 ¹90-ФЗ «О внесении

10.07.1991 ¹47-РМ «Об образовании

управлял бы

губернатор.

Этот

изменений в Федеральный закон «Об

административных округов в г. Моск-

законопроект

получил

широкий

общих принципах организации мест-

ве»,

распоряжение Мэра Москвы от

ного самоуправления в

Российской

05.07.1991

¹41-РМ

«О

проведении

общественный

резонанс,

был

Федерации».

«Собрание

законода-

работы по

формированию муници-

предметом

рассмотрения

Кон-

тельства

РФ»,

11.05.2009,

¹19,

пальных округов в г. Москве».

гресса

региональных

и

местных

ст. 2280, «Российская газета», ¹84,

36 Указ Президента РФ от 7 октяб-

властей Европы и, в конце кон-

13.05.2009.

ря 1993 г. ¹1594.

цов, был снят с рассмотрения

34

Федеральный

закон

от

37 Представительным органом го-

Государственной Думы.

29.11.2010 ¹315-ФЗ «О внесении

родского самоуправления, предста-

Вместе с тем, после 1 января

изменений в Федеральный закон «Об

вительным и законодательным орга-

2006 года последовали частичная

общих принципах организации мест-

ном государственной власти города

ного самоуправления в

Российской

Москвы является выборный орган –

ревизия положений Федерально-

Федерации».

«Российская

газета»,

Московская

городская

Дума

(да-

го закона ¹131-ФЗ и соответст-

¹274, 03.12.2010,

«Собрание

зако-

лее – Дума). Исполнительным орга-

вующие изменения модели мест-

нодательства РФ», 06.12.2010, ¹49,

ном

городского

самоуправления и

ного самоуправления как с точки

ст. 6411.

исполнительным органом государст-

И. Фасеев. Трансформации модели местного самоуправления в Российской Федерации

69

Положения

Действующая

Характеристика

конституционной модели

законодательная модель

и комментарий

4

Граждане Российской Фе-

Главой местной администрации яв-

В соответствии со ст. 34 ФЗ

дерации имеют право из-

ляется глава муниципального обра-

¹131 местная администрация

бирать и быть избранными

зования либо лицо, назначаемое на

является обязательным органом

в органы местного само-

должность главы местной админист-

местного самоуправления. В слу-

управления (ст. 32 Консти-

рации по контракту, заключаемому по

чае руководства местной адми-

туции).

результатам конкурса на замещение

нистрацией лицом, назначенным

Местное самоуправление

указанной должности на срок полно-

представительным органом мест-

осуществляется граждана-

мочий, определяемый уставом муни-

ного самоуправления по контрак-

ми путем … выборов …

ципального образования ст. 37 ФЗ

ту, нарушается право граждан

(статья 130 Конституции).

¹131.

быть избранными в орган местно-

го самоуправления. Если считать

назначение главы местной адми-

нистрации представительным

органом по контракту оправдан-

ным с управленческой точки зре-

ния, в этом случае следует счи-

тать местную администрацию

исполнительно-

распорядительным органом

представительного органа мест-

ного самоуправления, а не само-

стоятельным органом местного

самоуправления.

5

Граждане Российской Фе-

Частью 3 статьи 23 ФЗ ¹131 и Фе-

Эти положения федеральных за-

дерации имеют право из-

деральным законом от 12 июня

конов нарушают права беспар-

бирать и быть избранными

2002 г. ¹67-ФЗ «Об основных гаран-

тийных граждан быть избранными

в органы местного само-

тиях избирательных прав и права на

в органы местного самоуправле-

управления (ст. 32 Консти-

участие в референдуме граждан Рос-

ния, вводят неравенство прав

туции).

сийской Федерации» допускается

граждан по принадлежности к

Местное самоуправление

избрание депутатов представитель-

общественным объединениям.

осуществляется граждана-

ных органов муниципальных образо-

ми путем … выборов …

вания исключительно по спискам

(статья 130 Конституции).

кандидатов, выдвигаемых политиче-

Государство гарантирует

скими партиями.

равенство прав и свобод

человека и гражданина не-

зависимо … убеждений,

принадлежности к общест-

венным объединениям …

(статья 19 Конституции).

6

Медицинская помощь в го-

С 1 января 2012 года оказание пер-

Внятных обоснований этого ре-

сударственных и муници-

вичной медицинской помощи (поли-

шения нет. Если цель – повысить

пальных учреждениях

клиники, стационары. ФАПы) переда-

качество и эффективность меди-

здравоохранения

но в ведение субъектов Федерации

цинских услуг, то для этого пере-

оказывается гражданам

Федеральным законом от 29.11.2010

дача этих полномочий с одного

бесплатно за счет средств

¹313-ФЗ «О внесении изменений в

уровня публичный власти на дру-

соответствующего

отдельные законодательные акты

гой не требуется.

бюджета, страховых

Российской Федерации в связи с

При этом передача полномочий, а

взносов, других поступ-

принятием Федерального закона «Об

также муниципальной собствен-

лений (ст. 41 Конституции).

обязательном медицинском страхо-

ности, осуществлено в принуди-

вании в Российской Федерации».

тельном порядке.

7

Гарантируются общедос-

Организация предоставления

Разделения функции учредителя

тупность и бесплатность

общедоступного и бесплатного

и собственника образовательного

дошкольного, основного

начального общего, основного

учреждения между органами ме-

общего и среднего профес-

общего, среднего (полного) общего

стного самоуправления и субъек-

сионального образования в

образования по основным

тами Федерации (в части по фи-

государственных или муни-

общеобразовательным программам,

нансовому обеспечению образо-

ципальных образовательных

за исключением полномочий по

вательного процесса – зарплата

учреждениях и на предпри-

финансовому обеспечению обра-

учителей и обеспечение учебны-

ятиях (ст. 43 Конституции).

зовательного процесса, отнесенных к

ми пособиями) затрудняет приня-

полномочиям органов государствен-

тие решений по развитию обра-

ной власти субъектов Российской Фе-

зовательных учреждений и проти-

дерации; организация предоставления

воречит законам управления, на-

дополнительного образования и об-

рушает права собственника му-

72

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО N¹4/2012 ИЗ ИСТОРИИ РОССИИ

Положения

Действующая

Характеристика

конституционной модели

законодательная модель

и комментарий

ми путем … других форм

дан, но не установлены гарантии

прямого волеизъявления …

их осуществления по инициативе

(ст. 130 Конституции).

населения, а также не установле-

ны гарантии учета мнения насе-

ления, выраженного в формах

прямого волеизъявления. Поэто-

му эти формы не имеют разви-

тия.

12

Местное самоуправление

Местное самоуправление осуществ-

Одним из несомненно позитив-

осуществляется в город-

ляется на всей территории Россий-

ных результатов ФЗ ¹131 было

ских, сельских поселениях и

ской Федерации в городских, сель-

восстановление местного само-

на других территориях с

ских поселениях, муниципальных

управления в городских и сель-

учетом исторических и иных

районах, городских округах и на

ских поселениях на всей терри-

местных традиций (ст. 131

внутригородских территориях горо-

тории РФ. Однако уже на первых

Конституции).

дов федерального значения (ст. 10

этапах реализации ФЗ ¹131 в

ФЗ ¹131).

2005-2006 годах началось нару-

шение его положения в части на-

деления статусом городского ок-

руга территорий муниципальных

районов с «разрешения» высших

органов и должностных лиц госу-

дарственной власти (Свердлов-

ская область, Сахалинская об-

ласть, Красноярский край, Кали-

нинградская область). В настоя-

щее время этот процесс продол-

жили в Нижегородской области,

Тульской области и др.

13

Структура органов местного

Положения ФЗ 131 ограничивают

Положения ФЗ 131 ограничивают

самоуправления определя-

самостоятельность определения

самостоятельность определения

ется населением самостоя-

структуры органов местного само-

структуры органов местного са-

тельно (ст. 131 Конститу-

управления, в том числе населением

моуправления.

ции).

на местном референдуме.

Достаточно было бы установить

гарантии прав граждан на осуще-

ствление местного самоуправле-

ния, установив обязательность

наличия представительного орга-

на (без представительной демо-

кратии МСУ вообще невозможно),

обязательность руководства ис-

полнительными органами и ины-

ми органами местного само-

управления выборным должност-

ным лицом или выборным колле-

гиальным органом.

14

Изменение границ террито-

В статьях 12 и 13 ФЗ ¹131 установ-

Эти положения противоречат

рий, в которых осуществля-

лено, что в ряде случаев при измене-

ст. 131 Конституции и влекут на-

ется местное самоуправле-

нии территорий местного самоуправ-

рушение прав граждан на осуще-

ние, допускается с учетом

ления мнение населения выражается

ствление местного самоуправле-

мнения населения соответ-

представительным органом. Также

ния.

ствующих территорий

учет мнения населения трактуется не

(ст. 131 Конституции).

как принятие решения в соответствии

с мнением населения, выраженным

на местном референдуме, а как обя-

зательное рассмотрение мнения на-

селения, но при этом не влекущее

правовых последствий.

15

Органы местного само-

Бюджетно-налоговое законода-

управления самостоятельно

тельство не обеспечивает само-

… формируют, утверждают

стоятельное формирование ме-

и исполняют местный бюд-

стных бюджетов в силу того, что

жет … (ст. 132 Конститу-

подавляющая часть доходов ме-

ции).

стных бюджетов формируется не

74

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО N¹4/2012 ИЗ ИСТОРИИ РОССИИ