новая папка 1 / 220298

Актуальность

Практика деятельности орга-

нов местного самоуправления в субъектах Российской Федера- ции свидетельствует о значи-

тельном росте взаимоотношений между органами государствен-

ной власти и органами местного

самоуправления.

Реальное положение дел дав- но отвергло идею о полной са- мостоятельности местного само- управления. Увеличение присут- ствия государства в делах мест-

ного самоуправления в основном идет по пути усиления централи- зации, увеличения субординаци- онных отношений. Особенно на-

глядно это происходит за счет увеличения числа отдельных го- сударственных полномочий, ко- торыми наделяются органы ме- стного самоуправления.

На уровне политического ру- ководства страны, в теории и

практике организации местного самоуправления все больше осознается необходимость поис-

* Публикация подготовлена редак- цией журнала на основе авторефера-

та диссертации Зариповой Светланы Равилевны на соискание ученой сте-

пени кандидата юридических наук по специальности 12.00.02 – конститу- ционное право; муниципальное пра- во. Работа выполнена на кафедре конституционного права и прав чело- века ФГАОУ ВПО «Казанский (При- волжский) федеральный универси- тет». Научный руководитель: канди- дат юридических наук, доцент Султа- нов Евгений Батырович. С диссерта-

цией можно ознакомиться в научной библиотеке им. Н. И. Лобачевского Казанского (Приволжского) феде- рального университета. Электронная

версия автореферата размещена на официальном сайте Казанского (При- волжского) федерального универси-

тета http://www.ksu.ru.

ка других, более эффективных направлений развития отноше- ний между органами государст- венной власти и органами мест- ного самоуправления.

По мнению многих ученых и практиков, наиболее эффектив-

ным направлением является расширение отношений взаимо- действия между органами госу-

дарственной власти и органами местного самоуправления.

Широкое использование форм и методов взаимодействия в раз-

личных областях обеспечения жизнедеятельности муниципаль-

ных образований сдерживается отсутствием необходимого норма- тивного правового регулирования.

Возможность такого регулиро-

вания органами государственной власти субъектов Российской Федерации базируется на поло-

жениях Конституции Российской Федерации и федерального за- конодательства о местном само- управлении.

Субъекты РФ обладают огром- ным, пока ещё не реализованным,

нормотворческим потенциалом по нормативному правовому регули-

рованию взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Всё это определяет необходи- мость изучения состояния и пер-

спектив развития нормативного правового регулирования взаи- модействия органов государст- венной власти и местного само- управления в субъектах Россий- ской Федерации, обусловливает

актуальность и практическую значимость темы диссертацион- ного исследования.

Цель и задачи

На основе выявленных зако- номерностей, разработать кон-

цепцию нормативного правового регулирования взаимодействия органов государственной власти

иорганов местного самоуправ-

ления в субъектах Российской Федерации.

Поставленная цель определяет

основные задачи исследования:

–рассмотреть соотношение понятий «взаимоотношение» и «взаимодействие» органов госу-

дарственной власти субъекта Российской Федерации и орга- нов местного самоуправления;

–определить основные сфе- ры, области и направления взаи- модействия органов государст- венной власти субъекта Россий- ской Федерации и органов мест- ного самоуправления;

–проанализировать норма-

тивное правовое регулирование форм и методов взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации

иорганов местного самоуправ- ления;

–выявить общие закономер- ности и тенденции конституцион- ного (уставного), законодатель- ного, подзаконного, муниципаль- ного нормативно-правового ре-

гулирования взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации

иорганов местного самоуправ- ления;

–проанализировать особен- ности и проблемы регионально- го нормативного правового ре-

гулирования взаимодействия органов государственной вла- сти субъекта Российской Феде- рации и органов местного са- моуправления в экономической,

социальной и политической сферах жизнедеятельности об- щества и государства;

(соподчиненный, вертикально властный) неравноправный ха- рактер.

Например, наделение отдель- ными государственными полно- мочиями носит явно односторон- ний властный характер.

Взаимодействие органов госу-

дарственной власти и органов местного самоуправления – это другая, значительно меньшая

часть их возможных отношений (взаимоотношений).

4. Взаимодействие органов государственной власти и орга- нов местного самоуправления – это отношения равноправных, но разностатусных субъектов.

С юридической точки зрения взаимодействие может быть обя- зательным, императивно преду-

смотренным в законе или другом нормативном правовом акте, или добровольным, основанным на

свободном волеизъявлении субъектов взаимодействия.

Юридическим основанием для добровольного взаимодействия чаще всего выступают договоры и соглашения.

Добровольное взаимодейст-

вие также возможно на основе разрешающих или стимулирую- щих норм законов и других нор- мативных правовых актов. Одна- ко добровольное взаимодейст- вие на основе закона принципи- ально отличается от юридиче- ской обязанности взаимодейст- вовать, если она прямо установ- лена законом.

Взаимодействие почти всегда предполагает единую цель, а результат достигается путем со- гласованных действий.

Императивная обязанность взаимодействовать, установлен- ная в законе, предполагает не-

возможность изменения цели и порядка взаимодействия для ор-

ганов государственной власти и органов местного самоуправле- ния.

При добровольном взаимо- действии, даже на основе норм закона, органы государственной власти и органы местного само- управления самостоятельно оп-

ределяют цель и порядок своего взаимодействия.

5. Нормативное правовое ре-

гулирование взаимодействия органов государственной вла- сти и органов местного само- управления в субъектах Рос- сийской Федерации, по мнению автора, концептуально должно

основываться на следующих положениях.

Поэтому, отношения между органами государственной вла- сти и органами местного само- управления, делятся на две не- равные группы.

Первая группа взаимоотноше- ний – это неравноправные отно- шения или отношения суборди- нации, где местное самоуправ- ление, в том числе и органы ме- стного самоуправления, являют-

ся объектом государственного воздействия. Иногда эти отно- шения называют вертикальными, в том смысле, что властное воз-

действие направленно от органов государственной власти к орга- нам местного самоуправления.

Вторая группа отношений, а она значительно меньше по объ- ему и разнообразию – это равно- правные отношения. Для обозна-

чения этой группы отношений достаточно часто используется понятие горизонтальных, а иногда

икоординационных отношений.

Сточки зрения автора, видами вертикально-властных, суборди-

национных отношений являются следующие отношения:

1) установление общих право- вых, территориальных, организа- ционных и экономических прин- ципов организации местного са- моуправления в Российской Фе- дерации;

2)законодательное и иное нормативное правовое регулиро- вание правовых, территориаль- ных, организационных и эконо- мических основ местного само- управления, которое осуществ-

ляют органы государственной власти;

3)осуществление исполни- тельно-распорядительных пол- номочий органов государствен- ной власти в отношении муници-

пальных образований и органов местного самоуправления;

4)наделение органов местно-

го самоуправления отдельными государственными полномочия- ми;

5)контроль и надзор за дея-

тельностью органов местного самоуправления и должностных лиц;

6)установление оснований и порядка привлечения к ответст- венности органов местного са-

моуправления и должностных лиц местного самоуправления;

7)временное осуществление органами государственной вла- сти отдельных полномочий орга- нов местного самоуправления.

Отношения взаимодействия, по мнению автора, имеют прин-

ределению форм взаимодейст-

вия органов государственной власти и органов местного само- управления.

Наиболее часто в качестве форм взаимодействия называют- ся такие направления как право- вое регулирование местного са- моуправления, финансирование, наделение отдельными государ- ственными полномочиями, кон- троль т.п.

Не менее спорными являются высказываемые в научной лите- ратуре мнения, что к формам взаимодействия, кроме перечис- ленных выше, следует отнести

также обращения органов и должностных лиц местного само- управления в органы государст- венной власти и к государствен- ным должностным лицам, уча-

стие органов государственной власти и государственных долж-

ностных лиц в формировании органов местного самоуправле-

ния и назначении должностных лиц местного самоуправления, временное осуществление пол- номочий местного самоуправле-

ния органами государственной власти, отмена судами незакон-

ных действий и решений органов и должностных лиц местного са- моуправления.

В работе на основе традици- онного деления форм управлен- ческой деятельности на право- вые и неправовые формы, пред-

лагается классифицировать формы взаимодействия органов государственной власти и орга-

нов местного самоуправления по этому основанию.

Кправовым формам, в первую очередь, относятся нормативные правовые акты органов государ- ственной власти Российской Фе- дерации и субъектов РФ, в кото- рых устанавливаются нормы обя-

зательного или добровольного взаимодействия органов госу-

дарственной власти и органов местного самоуправления.

Особое место среди этих форм занимают федеральные и региональные государственные программы.

Кправовым формам также от- носятся нормативные муници- пальные правовые акты, если они

конкретизируют требования по взаимодействию, установленные нормативными правовыми акта- ми органов государственной вла- сти.

Кправовым формам относятся договоры и соглашения о взаи- модействии между органами го-

сударственной власти и органа- ми местного самоуправления.

По мнению автора, к правовым

формам следует отнести все правовые акты внутреннего ха- рактера, которые принимаются органами государственной вла- сти и органами местного само- управления для реализации тре-

бований нормативных правовых актов и договоров (соглашений) о взаимодействии органов госу-

дарственной власти и органов местного самоуправления.

Анализ современного состоя-

ния организации взаимодействия органов государственной власти

иорганов местного самоуправ- ления свидетельствует, что большинство форм взаимодейст-

вия относится к неправовым формам. В работе обстоятельно проанализированы такие органи- зационные формы как действия,

мероприятия и организационные структуры.

Вчастности, рассмотрены та-

кие организационные действия как проведение совещаний, за- седаний и иных обсуждений.

Как организационные меро- приятия рассматриваются уча- стие государственных и должно- стных лиц в заседаниях предста- вительных органов местного са- моуправления.

Корганизационным структу- рам относятся временные и по- стоянно действующие координа- ционные, совещательные и иные совместные органы по взаимо- действию органов государствен-

ной власти и органов местного самоуправления.

Среди организационных форм взаимодействия широкое рас- пространение получило инфор- мационное взаимодействие.

Методы взаимодействия, по мнению автора, также делятся на

внешние методы взаимодействия

ина внутренние методы взаимо- действия органов государствен- ной власти и местного само- управления.

Наиболее характерным внеш-

ним методом взаимодействия является планирование и осуще- ствление совместных мероприя- тий органов исполнительной вла- сти и органов местного само- управления.

По мнению автора наиболее перспективным методом взаимо- действия органов государствен-

ной власти и органов местного самоуправления являются раз-

личного рода согласительные процедуры.

В работе проанализированы методы работы с информацией, методы нормотворческой и пра- вореализационной деятельности,

методы подготовки и проведения организационных действий и ме- роприятий.

2. Виды нормативного правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах РФ

2.1. Конституционные (уставные) основы

изаконодательное

регулирование взаимодействия органов государственной власти

иорганов местного самоуправления в субъектах РФ

Большинство конституций (ус- тавов) и специальных законов о местном самоуправлении субъ-

ектов Российской Федерации воспроизводят положения Кон- ституции РФ о самостоятельно- сти местного самоуправления и, к сожалению, не закрепляют

принцип взаимодействия органов государственной власти и орга-

нов местного самоуправления по обеспечению общих задач обес- печения жизнедеятельности по-

селений и других муниципальных образований.

Конституции (уставы) субъек-

тов РФ в основном закрепляют субординационные отношения органов государственной власти и органов местного самоуправ- ления. Это – порядок и условия наделения органов местного са- моуправления отдельными госу- дарственными полномочиями, вопросы государственного кон- троля и надзора за деятельно- стью местного самоуправления,

порядок и условия привлечения органов местного самоуправле- ния к конституционной ответст- венности.

Часть вопросов относится к таким полномочиям как участие населения и органов местного самоуправления в решении во- просов, связанных с территори-

альным устройством и участию органов местного самоуправле- ния в законодательном процессе.

Лишь небольшая группа субъ-

ектов Российской Федерации в той или иной степени предпри-

нимает попытку конституционно-

го регулирования отдельных элементов взаимодействия. Так, в частности, закрепляется воз- можность координации деятель-

ности органов государственной власти и органов местного само- управления.

Вработе отмечается, что наи-

большего внимания заслуживают положения тех редких конститу- ций (уставов) где закрепляются нормы обязывающие органы го-

сударственной власти субъектов РФ создавать благоприятные условия для развития местного самоуправления и оказывать со- действие органам местного са- моуправления.

Также крайне перспективными являются конституционные (ус- тавные) положения о сферах со-

вместной деятельности органов государственной власти субъек-

тов Российской Федерации и органов местного самоуправле- ния.

Вработе отмечается интерес- ный факт, что взаимодействие

органов государственной власти субъекта Российской Федерации

иорганов местного самоуправ-

ления может осуществляться на основе положений федерального законодательства.

Так, например, органы госу-

дарственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления по согласованию между ними могут осуществлять взаимодействие в

инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капи- тальных вложений, в соответст-

вии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным зако- ном ¹39-ФЗ «Об инвестицион-

ной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»1 и другими федеральными закона- ми.

Несмотря на наличие отдель- ных конституционных (уставных)

положений о взаимодействии в работе делается вывод, что нет

ни одного субъекта Российской Федерации, где конституционное

(уставное) и законодательное

1 Федеральный закон РФ от 1 марта 1999 года ¹9 «Об инвестици-

онной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в фор- ме капитальных вложений» (в ред. от 12.12.2011) // опубликован на офи- циальном интернет-портале правовой информации: http://www.pravo.gov.ru14.12.2011.

регулирование взаимодействия носило бы системный, полный и достаточно детальный характер.

2.2. Подзаконное нормативное правовое регулирование взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления

всубъектах РФ

Вработе подзаконные норма- тивные правовые акты рассмат- риваются, в основном, на приме- ре Республики Татарстан.

Специальными подзаконными актами, регулирующими взаимо- действие, являются Регламент взаимодействия органов испол-

нительной власти Республики Татарстан и органов местного самоуправления, который утвер- жден указом Президента РТ от 8 августа 2006 г. ¹ УП-2902 и Рег- ламент информационного взаи- модействия исполнительных ор-

ганов государственной власти Республики Татарстан с органа-

ми местного самоуправления муниципальных образований Республики Татарстан, который утвержден Постановлением Ка- бинета Министров РТ от 24 но-

ября 2006 г. ¹ 5673.

Регламент взаимодействия ор-

ганов исполнительной власти Республики Татарстан и органов местного самоуправления уста- навливает принципы взаимодей-

ствия органов исполнительной власти с органами местного са- моуправления. Анализ этих

принципов свидетельствует о

2Указ Президента Республики Та- тарстан от 8 августа 2006 года ¹УП- 290 «Регламент взаимодействия ор- ганов исполнительной власти Рес- публики Татарстан и органов местно- го самоуправления» // «Сборник по- становлений и распоряжений Каби- нета Министров Республики Татар- стан и нормативных актов республи- канских органов исполнительной вла-

сти», ¹30, 16.08.2006, ст.0783.

3Постановление Кабинета Мини- стров Республики Татарстан от 24 ноября 2006 года ¹567 «Регламент

информационного взаимодействия исполнительных органов государст- венной Республики Татарстан с орга- нами местного самоуправления му- ниципальных образований Республи- ки Татарстан» // «Сборник постанов- лений и распоряжений Кабинета Ми-

нистров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти», ¹46, 06.12.2006, ст.1224.

том, что взаимодействие пони- мается как равноправное сотруд- ничество. В частности, регламент закрепляет:

–принцип содействия орга- нов исполнительной власти раз-

витию местного самоуправления на территории Республики Та- тарстан;

–принцип самостоятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправле- ния по вопросам их компетенции;

–принцип невмешательства в компетенцию друг друга;

–принцип неподконтрольно- сти органов местного само- управления органам исполни- тельной власти, за исключением случаев, установленных феде-

ральными законами и законами Республики Татарстан.

Регламент достаточно подроб-

но закрепляет полномочия Пре-

зидента Республики Татарстан и других органов государственной власти Республики Татарстан по организации взаимодействия с органами местного самоуправ- ления.

В этом акте закрепляются ос- новные направления взаимодей- ствия.

Косновным направлениям

взаимодействия относятся: 1) оказание органами государст- венной власти, в пределах своей компетенции, необходимого со-

действия при осуществлении органами местного самоуправ- ления своих полномочий; 2) учет мнения органов местного само- управления при принятии реше-

ний органами государственной власти; 3) организация участия органов местного самоуправле-

ния в реализации федеральных и республиканских программ, пла- нов и отдельных мероприятий, направленных на социально- экономическое развитие муни- ципальных образований и Рес- публики Татарстан; 4) проведе-

ние органами исполнительной власти и органами местного са-

моуправления согласованной кадровой политики при назначе-

нии на должности руководителей территориальных органов испол-

нительной власти Республики Татарстан, действующих на тер- ритории соответствующих муни- ципальных образований, и руко- водителей отраслевых (функцио- нальных) органов исполнитель-

ных комитетов муниципальных районов и городских округов Республики Татарстан; 5) обес-

печение соответствия принятых муниципальных правовых актов Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативно- правовым актам Российской Фе- дерации, Конституции Республи- ки Татарстан, законам и иным нормативно-правовым актам Республики Татарстан, подготов- ка предложений по совершенст- вованию законодательства Рос- сийской Федерации и Республи- ки Татарстан, муниципальных правовых актов; 6) принятие со-

ответствующих мер органами государственной власти по об- ращениям органов местного са- моуправления.

В работе отмечается, что не все указанные направления яв- ляются направлениями или осно- ванием для взаимодействия.

Анализ подзаконных норма-

тивных правовых актов органов государственной власти субъек- тов приводит к следующим вы- водам.

1. Подзаконные акты, в отсут- ствие надлежащего конституци- онного (уставного) и законода- тельного регулирования, берут на себя эту функцию и устанав- ливают принципы, направления, полномочия, основные формы и

методы взаимодействия органов государственной власти и орга- нов местного самоуправления.

2. В регламентах необходимо

значительно увеличить долю процессуальных и процедурных норм, которые должны создать

надлежащую правовую основу взаимодействия органов госу-

дарственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федера- ции.

2.3. Виды муниципальных правовых актов, регулирующих взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти

Большинство уставов муници- пальных образований, в той или иной степени, упоминают о взаимодействии или сотрудниче-

стве с органами государственной власти при решении вопросов местного значения и выполнении отдельных государственных пол- номочий. Вместе с тем и на му-

ниципальном уровне сказывается отсутствие концептуального единства в понимании принципи- альных отличий субординацион-

венной власти и органов местно- го самоуправления.

По большинству вопросов местного значения, относя- щихся к социальной сфере, имеется законодательное регу- лирование, которое содержит нормы о взаимодействии орга-

нов государственной власти и органов местного самоуправ- ления.

Законодательное регулирова- ние порядка реализации отдель-

ных государственных полномочий в социальной сфере, крайне ред-

ко упоминает о взаимодействии органов государственной власти с органами местного самоуправ- ления.

Также как в экономической сфере, законодательное регу-

лирование в социальной сфере включает в процесс взаимодей-

ствия органов государственной власти и органов местного са-

моуправления структуры гражданского общества.

Особенно детально такое мно-

гостороннее взаимодействие закрепляется в региональных программах развития отдельных областей социальной сферы в субъектах Российской Федера- ции.

3.3. Законодательное регулирование взаимодействия органов государственной власти

иорганов местного самоуправления в политической сфере

исфере безопасности

Вработе проанализировано законодательное регулирование взаимодействия органов госу-

дарственной власти субъектов Российской Федерации и орга-

нов местного самоуправления при проведении выборов различ- ного уровня, референдумов и опросов, при реализации право-

творческой инициативы и при

осуществлении других форм му-

ниципальной демократии Отмечается, что законода-

тельное регулирование взаимо- действия органов государствен-

ной власти и органов местного самоуправления в политической сфере и сфере безопасности носит более императивный ха- рактер в сравнении с законода- тельным регулированием в эко- номической и социальной сфе- рах.

На примере контроля в облас-

ти экологической безопасности проанализированы тенденции нормативного правового регули-

рования взаимодействия органов государственной власти и орга- нов местного самоуправления.

В работе сделан вывод о нега-

тивной тенденции сокращения правовых основ участия органов местного самоуправления по обеспечению экологической без- опасности муниципальных обра- зований.