Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Владимирский государственный университет им. Столетовых

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

новая папка 1 / 220297

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

26.02.2023

Размер:

236.84 Кб

Скачать

☆

ПРОБДЕМЫ И ЗАКОНЫ

Е. Кисличенко

ДЕФЕКТЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ МАРИЙ-ЭЛ)*

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность

ние

совершенно

обновленного

Проблема

пробелов

и дефек-

типа правоотношений повлекло за

собой

соответствующие

появле-

тов

в праве

законодательстве

ния

норм

материального

про-

вставала

перед

правоведами

во

цессуального права, допускавших

все времена, и каждая историче-

применение по аналогии, как ме-

ская эпоха требовала своего ре-

ханизма разрешения

устране-

шения. Так, еще Аристотель пола-

ния пробелов.

гал,

что

пробелы

праве надо

На первом этапе развития со-

восполнять неизменными закона-

ветской юриспруденции главенст-

ми природы,

естественным пра-

вующую роль несли формулировки

вом.

работах

Ч. Беккариа

«О

права

как

таковые,

исключавшие

преступлениях и

наказаниях»

саму по себе постановку вопроса о

Монтескье «Дух закона» была за-

дефектах.

Критика

действующего

креплена идея абсолютного при-

законодательства в период 30-50-х

оритета

закона

беспробель-

годов не только не поощрялась, а

ность права.

наоборот,

наказывалась.

Хотя в

Понятие дефекта

советской

зарубежных источниках

этот

во-

юридической

литературе практи-

прос

освещался

практически

по-

чески не исследовалось. Но прак-

стоянно. В

тот

момент

западная

тика и жизнь, в ситуации прояв-

юридическая наука

предоставила

ления новых институтов, наиболее

ряд крупных работ,

посвященных

ярко

демонстрируют

несовер-

проблеме пробелов и дефектов в

шенство права и вызывают необ-

праве, из которых можно почерп-

ходимость и потребность в поис-

нуть

технический

инструментарий

ках методов и способов разреше-

и накопленную ими сумму знаний

ния спорных вопросов как в су-

о приемах и средствах исследова-

дебных случаях,

так

просто в

ния дефектов.

жизненной практике. Так, появле-

В отечественной научной ли-

тературе значительное количест-

во работ

посвящено

проблеме

* Публикация подготовлена редак-

пробелов

и дефектов

праве

цией журнала на основе авторефера-

(В. И. Акимов,

П. Е. Недбайло,

та диссертации

Кисличенко Елены

М. Д. Шаргородский,

О. С. Иоф-

Ивановны на соискание ученой сте-

фе,

В. В. Лазарев,

О. Э. Лейст,

пени кандидата юридических наук по

А. Г. Бережнов,

Д. Н. Рябова,

специальности 12.00.02 – конститу-

С. Ф. Кечекьян,

С. А. Степанов,

ционное право; муниципальное пра-

во. Работа выполнена на кафедре

С. А. Авакьян и др.).

конституционного права и прав чело-

настоящее

время

данная

века ФГАОУ ВПО «Казанский (При-

проблема

не

утрачивает

своей

волжский) федеральный универси-

актуальности, так в г. Ульяновске

тет». Научный руководитель: канди-

13-14

октября

2011 г. состоялся

дат юридических наук, доцент Султа-

Третий Общероссийский муници-

нов Евгений Батырович. С диссерта-

пальный правовой Форум по во-

цией можно ознакомиться в научной

просу: «Развитие местного само-

библиотеке им. Н. И. Лобачевского

управления в современной Рос-

Казанского (Приволжского) феде-

рального университета.

Электронная

сии. Проблемы. Пути решения».1

версия автореферата размещена на

официальном сайте Казанского (При-

http://omyr.ru/meropriyatiya/3y-

волжского) федерального универси-

тета http://www.ksu.ru.

forum-2011-g

Многие работы по дефектам законодательства посвящены либо недостаткам содержания законов или только характери- стике законотворческой деятель-

ности органов государственной власти.

Все это свидетельствует об актуальности темы диссертаци- онного исследования.

Цель и задачи исследования

Целью данного исследования является теоретический анализ понятия и видов дефектов зако- нодательства субъектов Россий- ской Федерации в сфере местно- го самоуправления и формули- рование основных направлений,

форм и методов преодоления дефектов законодательного ре- гулирования местного само- управления на примере Респуб- лики Марий Эл.

Для достижения указанной це- ли решаются следующие задачи:

–проанализировать теорети- ко-правовые и методологические

аспекты разграничения дефектов правового регулирования и де- фектов законодательного регу- лирования в субъектах Россий- ской Федерации;

–определить понятие дефек-

та законодательства субъекта Российской Федерации;

–проанализировать причин- но-следственные связи возник- новения и основания классифи- кации дефектов законодательст- ва субъектов Российской Феде- рации в сфере местного само- управления;

–выявить типичные и специ- фические виды дефектов законо- дательства субъектов Россий-

ской Федерации применительно

2	МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО N¹2/2012 ПРОБЛЕМЫ И ЗАКОНЫ

к правовой, территориальной,

Основные результаты

кованием конституционных (ус-

организационной

экономиче-

и выводы

тавных) судов или правоприме-

ской основам местного само-

1. В результате проведенного

нительной практикой. Непреодо-

управления;

лимые дефекты невозможно ис-

– рассмотреть

направления,

исследований

различных

точек

править иными правовыми сред-

формы и

методы

преодоления

зрения правоведов на сущность

ствами

иначе

как

изменением

дефектов

законодательного ре-

дефектов, автором диссертаци-

самого закона.

гулирования

местного

само-

онного

исследования

предлага-

2. Причины дефектности зако-

управления на примере Респуб-

ется

следующее

определение

нодательства субъектов

Россий-

лики Марий Эл;

дефекта законодательства.

ской Федерации в сфере местно-

– сформулировать

авторскую

В широком смысле дефект за-

го

самоуправления

могут

быть

концепцию выявления и преодо-

конодательства есть такое со-

разделены

на

объективные

ления дефектов законодательно-

стояние законов, а как следствие

субъективные. При этом, к объ-

го регулирования местного са-

и других нормативных правовых

ективным причинам следует от-

моуправления в субъектах Рос-

актов, при котором нормативное

носить только те факторы, кото-

сийской Федерации;

правовое регулирование общест-

рые реально не могут быть обу-

– предложить

практические

венных отношений нарушает оп-

словлены

поведением

людей,

рекомендации по совершенство-

тимальный

баланс

интересов

ответственных за правотворчест-

ванию законодательного регули-

человека, общества и государст-

во. К объективным причинам от-

рования местного

самоуправле-

ва, порождаются негативные по-

носятся

чрезвычайные

ситуации

ния на примере Республики Ма-

литические и социально-эконо-

природного характера, социаль-

рий Эл.

мические явления, необоснован-

ные, экономические, историче-

но ущемляются личные и обще-

ские, внешнеполитические фак-

Научная новизна

ственные интересы.

торы.

объективным

причинам

Как показывает анализ, наибо-

дефектов законодательства субъ-

Сформулировано понятие де-

лее

распространенным

такого

ектов

Российской

Федерации

фекта законодательства как ре-

рода

дефектом

регионального

автор

относит

и федеративный

ального препятствия для функ-

законодательства

являются

характер нашего государства.

ционирования определенной об-

ошибки в определении предмета

С 1 января 2009 г. формально

ласти местного самоуправления

законодательного регулирования

закончился

переходный

период,

в субъекте Российской Федера-

или

концептуальная порочность

установленный

для

введения

ции.

законов.

действие всех положений Феде-

В работе обосновано, что де-

В узком смысле, юридически

рального закона ¹131-ФЗ. Вме-

фекты законодательства делятся

более значимом, дефект законо-

сте с тем, в настоящее время

на преодолимые и непреодоли-

дательства есть низкое качество

продолжается

совершенствова-

мые дефекты. Преодолимые де-

законов, в силу которого затруд-

ние федерального законодатель-

фекты законодательства субъек-

няется

формирование

системы

ства в сфере организации мест-

тов Российской Федерации пре-

правового регулирования и воз-

ного самоуправления. Изменения

одолеваются без его изменения

никают

проблемы

реализации

федерального

законодательства

помощью

других

правовых

соответствующих правовых норм.

в сфере местного самоуправле-

Наиболее

распространенными

ния объективно порождают про-

средств. Непреодолимые дефек-

дефектами

регионального

зако-

белы, дефекты и коллизии зако-

ты

исправляются

только

путем

нодательства являются пробелы.

нодательства субъектов

Россий-

изменения самого законодатель-

Пробел в законодательном регу-

ской

Федерации

указанной

ства субъектов Российской Фе-

лировании – состояние правовой

сфере,

что

вызывает

необходи-

дерации в сфере местного само-

неопределенности,

возникающее

мость адекватного перманентно-

управления.

вследствие полного либо частич-

го изменения регионального за-

Исследование является одной

ного

отсутствия

объективно

не-

конодательства.

из первых работ,

где проанали-

обходимого

звена

системе

К субъективным причинам де-

зированы

и сгруппированы де-

юридического

воздействия

на

фектности

регионального

зако-

фекты законодательного регули-

общественные

отношения. Про-

нодательства

следует

отнести

рования

всех

основ местного

бел в законодательстве субъекта

несоблюдение

процедур приня-

самоуправления в субъекте Рос-

Российской

Федерации –

это

тия

законов, умаление

институ-

сийской Федерации.

отсутствие

закона

или конкрет-

тов

непосредственной

демокра-

На примере Республики Марий

ной нормы в законе,

необходи-

тии при разработке и принятии

Эл выявлены типичные причинно-

мой для регламентации общест-

нормативных

правовых

актов,

следственные связи возникнове-

венных отношений, входящих в

низкий

профессионализм

или

ния

дефектов,

сформулирована

сферу законодательного регули-

недобросовестность разработчи-

авторская

концепция

выявления

рования.

ков проектов законов и иных

и преодоления дефектов законо-

Дефекты

законодательства

нормативных

правовых

актов,

дательного регулирования мест-

субъектов Российской

Федера-

злоупотребление

политической

ного самоуправления в субъектах

ции делятся на преодолимые и

целесообразностью

принятия

Российской Федерации.

непреодолимые дефекты. Пре-

того или иного акта, игнорирова-

Обоснован комплекс рекомен-

одолимые дефекты можно на-

ние научных принципов нормо-

даций по устранению аналогич-

звать

недостатками

законода-

творчества.

ных дефектов

законодательного

тельного

регулирования

эти

Дефекты

законодательного

регулирования

местного

само-

недостатки могут быть легитимно

регулирования

правовой основы

управления в субъектах Россий-

восполнены

иным

нормативным

местного

самоуправления

ской Федерации.

правовым регулированием, тол-

субъектах

Российской

Федера-

Е. Кисличенко. Дефекты законодательства субъектов Российской Федерации …

ции образуют три взаимосвязан-

Важным

аспектом

муници-

созданы органы публичной вла-

ные группы.

пального

правотворчества

явля-

сти, законодательством некото-

Первая группа дефектов регу-

ются разработка и создание бан-

рых субъектов Российской Феде-

лирования правовой основы оп-

ка

модельных

муниципальных

рации не признаются админист-

ределяется

федеративным

уст-

правовых актов, прошедших на-

ративно-территориальной еди-

ройством

Российской

Федера-

учную экспертизу, к которому

ницей, что не соответствует зна-

ции, и она достаточно хорошо

могли бы обращаться муници-

чению поселения в территори-

проанализирована в специальных

пальные

образования;

введение

альной

организации

публичной

исследованиях. Следует отме-

института

правовой

экспертизы

власти.

тить, что законодательство субъ-

нормотворческой

деятельности

В целях устранения пробелов

ектов

Российской

Федерации

муниципальных

органов

как

законодательного регулирования

чаще всего просто ретранслиру-

средства

повышения

качества

территориальной основы местно-

ет дефекты федерального зако-

принимаемых

нормативно-

го самоуправления, необходимо

нодательства, достаточно

часто

правовых актов.

в каждом субъекте РФ принять

усиливает и очень редко целена-

Дефектом

правовой основы,

специальный закон, комплексно

правленно корректирует эти де-

как это не покажется парадок-

регулирующий вопросы террито-

фекты.

сальным на первый взгляд, явля-

риальной

организации

местного

Вторая группа дефектов свя-

ется

конституционная

возмож-

самоуправления и вопросы ад-

зана с концептуальными пробле-

ность наделения органов местно-

министративно-территориального

мами конституционного (уставно-

го

самоуправления

отдельными

устройства.

го) регулирования местного са-

государственными

полномочия-

В этом законе определить ти-

моуправления в субъектах Рос-

ми.

пологию

населенных

пунктов,

сийской Федерации. Конститу-

Дефектность

заключается

разграничив,

прежде

всего,

ции (уставы) субъектов Россий-

том, что в конституциях (уставах)

сельские (включая коттеджные) и

ской

Федерации

не

содержат

законодательстве

субъектов

городские населенные пункты.

концепции роли субъекта РФ в

Российской Федерации не уста-

Учитывая значительный объем

законодательном

регулировании

навливаются

пределы

переда-

работы, связанной с исполнени-

местного

самоуправления.

По

ваемых государственных

полно-

ем законодательства о террито-

убеждению автора,

юридическая

мочий. Поэтому, даже правиль-

риальной

организации

местного

формула

Федерального

закона

ная, с конституционной точки

самоуправления и об админист-

¹131-ФЗ, что законодательство

зрения, но чрезмерная реализа-

ративно-территориальном уст-

субъектов РФ в сфере местного

ция полномочий субъектов РФ по

ройстве, и необходимость ее

самоуправления

определяется

наделению

органов

местного

системной организации, целесо-

наличием разрешения в феде-

самоуправления отдельными го-

образно определение в структуре

ральном законодательстве, явля-

сударственными

полномочиями

органов

исполнительной

власти

ется не только серьезным пре-

может существенно дискредити-

субъекта Российской Федерации

пятствием для развития регио-

ровать идею негосударственного

органа

специальной

компетен-

нального законодательства, но и

характера

местного

самоуправ-

ции, осуществляющего государ-

для развития всего местного са-

ления

ственное

управление

в данной

моуправления в Российской Фе-

4. Наиболее серьезным де-

сфере.

дерации.

фектом

законодательного

регу-

5. Законодательное регулиро-

Третья группа дефектов связа-

лирования

территориальной

ор-

вание организационной основы в

на с отсутствием законодатель-

ганизации

местного

самоуправ-

субъектах

Российской

Федера-

ного регулирования муниципаль-

ления

субъектах

Российской

ции содержит все виды дефек-

ного нормотворчества в боль-

Федерации является непрорабо-

тов, но наиболее серьезным из

шинстве

субъектов

Российской

танность

совместимости

вопро-

них, по мнению автора, является

Федерации. Существует настоя-

сов

территориальной

организа-

дефект

несопровождения

норм

тельная потребность в принятии

ции местного самоуправления с

федерального

законодательства

закона Марий Эл о нормативных

регулированием вопросов адми-

соответствующим

законодатель-

правовых актах, который бы

нистративно-территориального

ством субъектов Российской Фе-

включал

нормы

нормативных

деления.

дерации.

правовых актах органов местного

Непроработанность

понятий

В целях устранения

пробелов

самоуправления.

Отсутствие

административно-территориального

законодательного

регулирования

должного

законодательного

ре-

устройства

административно-

формирования, структуры и дея-

гулирования этого вопроса, в том

территориальной единицы прояв-

тельности органов местного са-

числе и на федеральном уровне,

ляется отражением в них только

моуправления в субъектах РФ,

порождает произвольное, и дос-

структурно-институциональной

представляется

целесообразным

таточно часто неправильное, ре-

стороны системы органов пуб-

на уровне конституций (уставов)

гулирование

нормотворческих

личной власти без учета её

субъекта

Российской Федерации

отношений

на

муниципальном

функционального

аспекта. При

закрепить следующие положения:

уровне. Для того чтобы избежать

таком подходе в качестве адми-

1) структура органов местного

дефектов при разработке и при-

нистративно-территориальных

самоуправления

определяется

нятии

муниципальных

правовых

единиц рассматриваются только

уставом муниципального образо-

актов в субъекте Российской Фе-

те территории, в границах кото-

вания в соответствии с феде-

дерации

следует

разработать и

рых созданы и действуют органы

ральным законом. Это исключило

законодательно

закрепить

стра-

государственной власти и (или)

бы излишние

повторения

норм

тегию (программу) и основные

органы

местного самоуправле-

Федерального закона от 6 октяб-

требования

муниципальному

ния. Вследствие этого, напри-

ря 2003 г. ¹131-ФЗ «Об общих

правотворчеству.

мер,

поселения,

которых

не

принципах организации местного

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО N¹2/2012 ПРОБЛЕМЫ И ЗАКОНЫ

самоуправления

в Российской

просов местного значения с ис-

циально-экономические показа-

Федерации», обеспечило бы бо-

точниками их финансирования и

тели

развития

муниципальных

лее четкое конституционное (ус-

материального

обеспечения.

образований и другие негатив-

тавное) регулирование и в то же

результате органы местного са-

ные моменты в деятельности ор-

время отвечало бы требованиям

моуправления

большинства

му-

ганов

местного

самоуправления

указанного Федерального закона

ниципальных образований

не

всегда являются основанием для

об определении структуры орга-

состоянии

обеспечить

нормаль-

мониторинга не только право-

нов

местного

самоуправления

ную жизнедеятельность

населе-

применения, но и законодатель-

уставом муниципального образо-

ния, прогнозировать и планиро-

ства в этой области.

вания;

вать

социально-экономическое

Деятельность

прокуратуры,

установить

наименование

развитие территорий.

судов

иных

правоохранительных

представительного органа муни-

Ещё одним видом дефекта за-

органов, сообщения в средствах

ципального

образования, главы

конодательного

регулирования

массовой

информации

также

муниципального

образования,

экономической

основы

является

достаточно часто выявляют де-

местной администрации (ис-

дефект

абстрактного

формули-

фекты законодательства.

полнительно-распорядительного

рования норм.

Недопущение

возникновения

органа

муниципального

образо-

В работе в частности рассмат-

дефектов на стадии формирова-

вания);

ривается

проблема

законода-

ния законодательства связано с

3) определить порядок фор-

тельного

регулирования

муници-

принципом

демократизма

мирования или назначения орга-

пального

финансового

контроля.

гласности.

нов местного самоуправления и

Надежда законодателя, что опти-

Чем шире социально-полити-

должностных лиц местного само-

мальное решение по организации

ческая база участников законо-

управления.

муниципального

финансового

творческой

деятельности

их

В работе обосновывается це-

контроля будет найдено на прак-

возможностей

при обсуждении

лесообразность принятия регио-

тике, увы, пока не оправдалась.

законопроектов,

тем

больше

нальных законов: «Об общих на-

Диссертант считает необходи-

шансов избежать дефектов идей

чалах организации и деятельно-

мым разработку и принятие фе-

законодательства.

сти

представительных

органов

дерального

закона

об

общих

Принцип

профессионализма

муниципальных образований», «О

принципах организации государ-

разработчиков

позволит

избе-

местной администрации муници-

ственного и муниципального фи-

жать многих дефектов модели и

пального образования», «О муни-

нансового контроля в Российской

содержания

законов.

Дефекты

ципальных регламентах», «О ста-

Федерации,

целью

которого

юридической техники, абстракт-

тусе депутата представительного

должно явиться устранение про-

ного формулирования норм, де-

органа

муниципального

образо-

белов

правового

регулирования

фекты

несопровождения

нормы

вания» и ряда других законов

и совершенствование

правовых

другими

необходимыми

юриди-

субъекта Российской Федерации.

норм

области

финансового

ческими

средствами

много

6. Законодательное регулиро-

контроля в связи с реформиро-

других дефектов законодательст-

вание

экономической

основы

ванием

бюджетного

процесса

ва объясняются низким юриди-

местного

самоуправления в

Российской Федерации.

ческим профессионализмом раз-

субъектах Российской

Федера-

7. Анализ направлений, форм

работчиков.

ции, среди прочих, имеет такой

и методов

выявления

дефектов

Действенным средством выяв-

дефект

как

сознательный отказ

законодательства

обнаружил

их

ления

преодоления

дефектов

от законодательного регулирова-

принципиальное сходство с на-

законодательства является

реа-

ния важных вопросов. В работе

правлениями, формами и мето-

лизация

принципа

научности.

показано, что, несмотря на дек-

дами преодоления дефектов за-

Привлечение

ученых,

создание

ларированную российским зако-

конодательства.

научных организационных струк-

нодательством бюджетную само-

Выявление

дефектов

законо-

тур правотворчества, учет мне-

стоятельность органов

местного

дательства неразрывно связано с

ния научного

сообщества –

ре-

самоуправления, уровень их соб-

принципами законности и глас-

альный и эффективный путь пре-

ственных доходов очень низок.

ности. Систематические, массо-

одоления

дефектов

законода-

Законодатель не устанавлива-

вые нарушения прав и свобод

тельства в сфере местного само-

ет соотношение решаемых во-

граждан,

коррупция,

низкие со-

управления в субъектах РФ.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

1. Понятие, виды и причины возникновения дефектов законодательства субъектов РФ

1.1. Понятие

июридическая природа дефектов права

идефектов

законодательства

Исследование дефектов и пробелов законодательства и

права имеет давнюю историю,				права, которая основана на тези-
восходящую к		трудам	античных	се о божественной, а потому и
мыслителей, впервые обратив-				совершенной природе права, и
ших внимание на то, что закон не				теория пробельности права, при-
может полностью объять превос-				знающая существование пробе-
ходнейшее	и	справедливейшее,		лов в праве и сконцентрирован-
чтобы предписать всем наилуч-				ная не столько на самих пробе-
шее.				лах, сколько на возможностях и
В классическом наследии за-				конкретных способах их преодо-
рубежной и отечественной юри-				ления.
дической	мысли по		проблеме	Автором	проанализированы
пробелов в праве были сформи-				различные мнения правоведов о
рованы два концептуальных под-				соотношении понятий «пробел в
хода: теория		беспробельности		праве и в	законодательстве» и

Е. Кисличенко. Дефекты законодательства субъектов Российской Федерации …

«дефект в праве и в законода- тельстве», сформирована автор-

ская позиция на юридическое понятие – «пробелы и дефекты в законодательстве» и сделан вы- вод о том, что понятия «правовое регулирование» и «законодатель- ное регулирование» совпадаю- щие. Поэтому, по мнению авто- ра, пробел и дефект в праве оз- начает пробел и дефект в зако- нодательном регулировании (за- конодательстве).

По мнению автора, для любой системы права характерно нали- чие дефектов, которые наносят

большой вред правильному функционированию государства. Можно говорить о дефектах (не- достатках, несовершенствах) права, имея в виду дефекты ис- точников права (прежде всего – позитивного права), а можно принимать за дефект права оп-

ределенные правовые явления (коллизии права, пробелы в пра- ве). В определенной мере про- бел уже может считаться дефек- том регулирования, но понятие

дефекта должно быть шире и охватывать также выбор концеп- ций и качество регулирования.

Пробел в праве всегда являет- ся и пробелом в законе, но не всегда пробел в законе есть про- бел в праве. Пробел в законода- тельстве — это отсутствие кон- кретной нормы, необходимой для регламентации отношения, вхо- дящего в сферу законодательно- го регулирования.

Исследовано понятийное со-

держание указанных ключевых терминов. Автором проанализи- рованы определения «дефект» и «пробел», данные различными правоведами (С. И. Вильнянский, А. Фердросс, И. А. Покровский, М. А. Кауфман, В. В. Лазарев, С. А. Авакьян, А. В. Погодин и др.).

Диссертант указывает, что

взгляды правоведов на дефект и пробел в праве (законодательст- ве) можно условно подразделить на два подхода – широкий и уз- кий.

Основным положением, об-

щим для всех представителей узкого подхода к определению пробела в праве (законодатель- стве) является то, что законода- тельное регулирование не охва-

тывает и не должно охватывать собой всего многообразия обще- ственных отношений. Например, по определению П. Е. Недбайло, «пробел в праве это фактический

пробел в законодательстве в

смысле отсутствия конкретной нормы для разрешения опреде- ленных случаев, находящихся в сфере воздействия права».2

Другой	подход к	пониманию
сущности	пробелов	в праве
(В. В. Лазарев,		О. Э. Лейст,

А. Г. Бережнов) связан с более широкой трактовкой сферы об- щественных отношений, попа- дающих в сферу интересов пра- вового воздействия. Исходя из, условно говоря, «широкого» по-

нимания пробела в праве В. В. Лазарев определяет его как «полное или частичное отсутст- вие нормативных установлений, необходимость которых обуслов-

лена развитием общественных отношений и потребностями практического решения дел, ос- новными принципами, политикой, смыслом и содержанием дейст- вующего законодательства, а

также иными проявлениями классовой воли, направленных на регулирование жизненных фак- тов в сфере правового воздейст- вия».3

Отмечается, что основной во- прос, который отражает сущ- ность различий при узком и ши- роком подходах к проблеме де- фекта и пробела в законодатель- стве состоит в установлении кру- га общественных отношений, подлежащих правовому регули- рованию.

Врезультате проведенного исследований различных точек зрения правоведов на сущность дефектов, автором диссертаци- онного исследования предлага-

ется следующее определение дефекта законодательства.

Вшироком смысле дефект за- конодательства есть такое со- стояние законов, а как следствие

идругих нормативных правовых актов, при котором нормативное правовое регулирование общест- венных отношений нарушает оп-

тимальный баланс интересов человека, общества и государст- ва, порождаются негативные по- литические и социально- экономические явления, необос-

нованно ущемляются личные и общественные интересы. Как показывает анализ, наиболее

распространенным такого рода дефектом регионального законо-

2Недбайло, П. Е. Применение со- ветских правовых норм / П. Е. Нед- байло. – М.: Госюриздат, 1960.

С.456.

3Лазарев, В. В. Указ. соч. / В. В. Лазарев. – С. 37.

дательства являются ошибки в определении предмета законо-

дательного регулирования или концептуальная порочность зако- нов.

В узком смысле, юридически более значимом, дефект законо-

дательства есть низкое качество законов, в силу которого затруд-

няется формирование системы правового регулирования и воз-

никают проблемы реализации соответствующих правовых норм.

Наиболее распространенным, в этом понимании дефекта, де- фектом регионального законода- тельства являются пробелы. Пробел в законодательном регу- лировании – состояние правовой неопределенности, возникающее вследствие полного либо частич- ного отсутствия объективно не-

обходимого звена в системе юридического воздействия на общественные отношения.

Пробел в законодательстве субъекта Российской Федера- ции – это отсутствие закона или конкретной нормы в законе, не-

обходимой для регламентации общественных отношений, вхо-

дящих в сферу законодательного регулирования.

1.2. Критерии определения и классификация дефектов законодательства

Большая часть российских ав- торов в качестве причин появле- ния дефектов и пробелов в пра- вовом (законодательном) регу-

лировании указывают следующие причины: а) относительная «кон- сервативность» права по сравне-

нию с более активной динамикой общественных отношений; б) не- совершенство законов и юриди- ческой техники; в) бесконечное разнообразие реальной жизни; г) появление новых отношений, которых не было в момент при-

нятия той или	иной нормы
(А. Б. Венгеров,	В. В. Лазарев,
Л. А. Морозова,	Ж. И. Овсепян,

О. С. Панасюк, Е. И. Спектор и др.).

Автором проанализированы основания классификации, кото-

рые используются правоведами для разделения всей совокупно- сти дефектов и пробелов на оп- ределенные виды (классы, груп- пы, разновидности) и выявлено,

что пробелы классифицируются на «мнимые», «реальные» (Э. Ци- тельман, А. С. Пиголкин) «колли- зионные» пробелы права (зако- нодательства) (В. В. Лазарева), в

6	МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО N¹2/2012 ПРОБЛЕМЫ И ЗАКОНЫ

законе, в постановлении, реше-

ствами

иначе

как

изменением

только

серьезным препятствием

нии и т.д.; по отраслям права; по

самого закона.

для развития регионального за-

времени возникновения (перво-

конодательства, но и для разви-

начальные

последующие)

1.3. Правовая основа

тия всего местного самоуправле-

(С. С. Алексеев,

В. В. Лазарев,

местного самоуправления

ния в Российской Федерации.

И. В. Михайловский),

законода-

Третья группа дефектов связа-

и причины возникновения

тельные

технические

на с законодательным регулиро-

дефектов

(В. И. Акимов

М. М. Агарков);

ванием

муниципального нормо-

законодательства

дефекты

классифицируются

на:

творчества в субъектах Россий-

субъектов Российской

дефекты конституционно-право-

ской Федерации.

вых идей; дефекты, связанные с

Федерации

Автор считает, что процесс

моделью

содержанием

акта

Автором

проанализирована

преодоления дефектов и пробе-

(дефекты

разработки);

дефекты

лов в законодательстве подчиня-

правовая основа местного само-

правоприменения (С. А. Авакьян),

ется достаточно четким, строгим

управления, которая представля-

дефекты,

возникающие

про-

правилам,

выработанным наукой

ет

собой систему

нормативных

цессе

регулирования

статики

и практикой.

правовых актов, обеспечивающих

динамики

практики

(А. В. Пого-

эффективное регулирование во-

дин),

«квалифицированные

де-

2. Дефекты

просов

организации и

деятель-

фекты», т.е. связанные с законо-

законодательного

ности

местного самоуправления

дательной техникой (Л. С. Явич).

в Российской Федерации, прово-

регулирования основ

Автор

считает,

что

причины

дится

анализ

влияния

дефектов

местного самоуправления

дефектности правовых норм мо-

федерального

законодательства

в субъектах РФ

гут быть разделены на объектив-

на

возникновение

дефектов в

ные и субъективные. При этом к

2.1. Дефекты

законодательстве субъектов Рос-

объективным

причинам

следует

сийской Федерации в сфере ме-

законодательного

относить только те факторы, ко-

стного самоуправления, а также

регулирования

торые реально не могут быть

анализирует механизм

устране-

территориальной основы

обусловлены поведением людей,

ответственных за правотворчест-

ния дефектов законодательства.

местного самоуправления

во и правоприменение. К объек-

результате

проведенного

Автором

выявлены

наиболее

анализа

автором отмечено,

что

тивным

причинам

относятся

дефекты законодательного регу-

типичные

недостатки

законода-

чрезвычайные ситуации природ-

лирования правовой основы ме-

тельства

субъектов

Российской

ного характера, социальные,

экономические,

исторические,

стного самоуправления в субъек-

Федерации в части регулирова-

внешнеполитические факторы. К

тах Российской Федерации обра-

ния административно-территори-

субъективным причинам дефект-

зуют три взаимосвязанные груп-

ального деления.

ности

правовых

норм

следует

пы.

Дефектом

концептуальном

отнести несоблюдение процедур

Первая группа дефектов регу-

подходе к определению понятий

принятия

нормативных

актов,

лирования правовой основы оп-

административно-территориаль-

установленных

Конституцией

ределяется

федеративным

уст-

ного устройства, административ-

законодательством,

умаление

ройством

Российской

Федера-

но-территориальной

единицы

институтов

непосредственной

ции, и она достаточно хорошо

является отражение в них только

демократии

при

разработке

проанализирована в специальных

структурно-институциональной

принятии

нормативных

актов,

исследованиях. Следует отме-

стороны системы органов пуб-

эгоистические интересы, недоб-

тить, что законодательство субъ-

личной власти, без учета функ-

росовестность

разработчиков

ектов

Российской

Федерации

ционального аспекта, выражаю-

проектов

нормативных

актов

чаще всего просто ретранслиру-

щегося во влиянии территори-

нормотворческих органов, зло-

ет дефекты федерального зако-

ального фактора на характер,

употребление

политической

це-

нодательства,

достаточно часто

содержание

деятельности орга-

лесообразностью

принятия

того

усиливает и очень редко целена-

нов власти. При таком подходе в

или иного акта, игнорирование

правленно корректирует эти де-

качестве административно-тер-

научных принципов

нормотвор-

фекты.

риториальных

единиц

рассмат-

чества.

Вторая группа дефектов свя-

риваются только те территории,

Автором сделан вывод о том,

зана с концептуальными пробле-

в границах которых созданы и

что дефекты

законодательства

мами конституционного (уставно-

действуют органы государствен-

субъектов

Российской

Федера-

го) регулирования местного са-

ной власти и (или) органы мест-

ции делятся на преодолимые и

моуправления в субъектах Рос-

ного самоуправления. Вследст-

непреодолимые дефекты.

сийской Федерации. Конститу-

вие этого, например, поселения,

Преодолимые дефекты можно

ции (уставы) субъектов Россий-

в которых не созданы органы

назвать недостатками законода-

ской

Федерации

не

содержат

публичной власти, законодатель-

тельного

регулирования и

эти

концепции роли субъекта РФ в

ством некоторых субъектов Рос-

недостатки могут быть легитимно

законодательном регулировании

сийской Федерации не призна-

восполнены

иным

нормативным

местного

самоуправления.

По

ются административно-террито-

правовым регулированием, тол-

убеждению автора,

юридическая

риальной единицей, что абсо-

кованием конституционных (ус-

формула ФЗ ¹131, что законо-

лютно не соответствует значению

тавных) судов или правоприме-

дательство субъектов РФ в сфе-

поселения

территориальной

нительной практикой. Непреодо-

ре

местного

самоуправления

организации публичной власти.

лимые дефекты невозможно ис-

определяется

федеральным

за-

На

основании

выявленных

править иными правовыми сред-

конодательством,

является

не

наиболее типичных недостатков,

Е. Кисличенко. Дефекты законодательства субъектов Российской Федерации …

пробелов и дефектов в законода-

тельстве субъектов Российской Федерации в части регулирова- ния административно-территори- ального деления, в котором обоснована необходимость вне- сения изменений в Закон ¹131 и нормативно-правовые акты субъ- ектов РФ, касающихся регулиро-

вания территориальной основы местного самоуправления.

2.2. Дефекты законодательного регулирования организационной основы местного самоуправления

Автором проанализированы организационные основы мест- ного самоуправления, а именно, совокупность норм, закреплен- ных в Конституции РФ, феде- ральном законодательстве и за- конодательстве субъектов РФ, устанавливающих: систему орга-

нов местного самоуправления (общие принципы ее формиро- вания); общие принципы форми- рования структуры органов мест- ного самоуправления; основы

организации муниципальной службы; особенности организа-

ции самоуправления в разных видах муниципальных образова- ний и на территориях со специ- альным административно-пра- вовым режимом, выявлены де- фекты в законодательстве субъ- ектов РФ в данной сфере и вне- сены предложения по их устра- нению.

Анализ содержания конститу- ций республик в составе Россий- ской Федерации и уставов госу- дарственных образований пока- зал, что субъекты Российской Федерации по-разному осущест- вляют конституционное (уставное)

регулирование структуры органов местного самоуправления. Большая часть из них устанавли-

вает структуру органов местного самоуправления основным зако- ном. Однако такое конституцион- ное (уставное) регулирование структуры органов местного са-

моуправления вряд ли можно признать оправданным, поскольку

основные законы воспроизводят предписания ч. I и абз. первого ч. 2 ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. ¹131-ФЗ «Об общих принципах организа-

ции местного самоуправления в Российской Федерации», что не является необходимым.

Анализ уставов также показал, что они содержат дефекты в за-

конодательстве, определяющем порядок избрания главы муници- пального образования (Устав Амурской области) и порядок

формирования органов местного самоуправления (Устав Орен- бургской области, Устав Усть- Ордынского Бурятского автоном- ного округа).

Выявлены дефекты уставного регулирования полномочий, сро- ка полномочий, подотчетности, подконтрольности и иных вопро-

сов организации и деятельности органов местного самоуправле- ния.

Чтобы не допустить дефектов в законодательстве субъектов,

регулирующем организационную основу местного самоуправле- ния, автором предлагается за- крепление конкретных положе- ний, касающихся структуры орга- нов местного самоуправления, наименования представительно- го органа муниципального обра- зования, главы муниципального образования, местной админист- рации (исполнительно-распоря- дительного органа муниципаль- ного образования; назначения органов местного самоуправле-

ния и должностных лиц местного самоуправления и др.

Автор считает необходимым внести изменения в Федераль- ный закон ¹131-ФЗ и опреде-

лить статус органов местного самоуправления не как юридиче- ских лиц в форме учреждений, а как органов публичной власти, представляющих интересы муни- ципального образования и обла-

дающих правами юридического лица, аналогично статусу госу- дарственных органов, а муници- пальное образование – как об- щественно-политическое объе- динение проживающих на опре-

деленной территории граждан для решения непосредственно или через органы местного са- моуправления вопросов местно- го значения.

2.3. Дефекты законодательного регулирования экономической основы местного самоуправления

Проведен анализ экономиче- ской основы местного само- управления, проанализированы

основные законы субъектов РФ по вопросам природно-ресурс- ного (прежде всего земельного)

обеспечения функционирования муниципальных образований;

экономического, в первую оче- редь имущественного (муници- пальная собственность), обеспе- чения; финансового обеспече- ния, выявлены дефекты законо- дательства субъектов РФ и вне- сены предложения по их устра- нению.

О необходимости достаточно- го материально-финансового обеспечения полномочий орга-

нов местного самоуправления говорилось с самого начала при-

менения Федерального закона ¹131-ФЗ. Однако это важней- шее условие реальности местно-

го самоуправления до сих пор не соблюдено. Большинство муни- ципалитетов, прежде всего посе- ленческих, имеют немалые дол- ги. Лишь немногие муниципаль- ные образования, главным обра- зом в крупных городах, можно считать самодостаточными. Ос- тальные зависят в своих расхо- дах от трансфертов из феде- рального и регионального бюд- жетов, которые далеко не всегда

покрывают даже самые скромные их потребности.

Автором отмечается, что в на-

стоящее время ситуация в сфере имущественных правоотношений при реализации местного само- управления осложнена многочис-

ленными проблемами правового регулирования отношений муни- ципальной собственности.

Основные законы субъектов Российской Федерации, за ис- ключением уставов отдельных об- ластей (Костромской области, Чи- тинской области, Свердловской области, Тамбовской области) не содержат предписаний о наделе- нии органов местного самоуправ- ления правами юридического ли- ца.

По мнению автора исследова- ния, статус органов местного

самоуправления как учреждений создает существенные препятст- вия для организации предостав- ления муниципальных услуг, так как не учитывает целей деятель- ности органов местного само- управления и гражданской пра- воспособности последних, не позволяет эффективно осущест-

влять полномочия по решению вопросов местного значения, в том числе и в части предостав- ления муниципальных услуг.

Выявив дефекты законода- тельного регулирования законо-

дательства о финансовой основе местного самоуправления, авто- ром обосновывается необходи- мость решения вопроса о пере-

8	МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО N¹2/2012 ПРОБЛЕМЫ И ЗАКОНЫ

даче части федеральных и ре-

разработка

которых

наиболее

гиональных

налогов

на

уровень

актуальна и необходима в на-

местного самоуправления.

стоящее время.

2.4. Дефекты

Автором отмечено, что все ос-

новные

законы

субъектов

РФ

законодательства в сфере

предусматривают наделение ор-

наделения отдельными

ганов местного

самоуправления

государственными

отдельными

государственными

полномочиями

полномочиями. Однако в них со-

Автором

проанализированы

держатся

различные

формули-

ровки наделения их этими пол-

законы субъектов РФ в области

номочиями.

Законодательство

передачи органам

местного са-

практически не закрепляет прямо

моуправления

отдельных

госу-

каких-либо

основополагающих

дарственных

полномочий,

выяв-

начал по определению допусти-

лены дефекты в данной области.

мости передачи государственных

В работе проведен анализ ка-

полномочий

органам

местного

чества правовой экспертизы за-

самоуправления.

конов

о наделении

отдельными

В результате субъекты РФ по-

государственными

полномочия-

средством

делегирования пол-

ми и принимаемыми на их осно-

номочий могут полностью пере-

ве нормативно-правовых муни-

ложить осуществление той

или

ципальных

актов

Республике

иной функции на муниципальные

Марий Эл.

образования, что и имеет место

Автором

обоснована

потреб-

на практике, однако целесооб-

ность в проведении мониторинга

разность

переданных

отдельных

законодательства

на

предмет

государственных

полномочий

не

необходимости правового

регу-

всегда очевидна, более того, за-

лирования

органами

местного

частую такие передачи наклады-

самоуправления

тех

или

иных

вают

чрезмерную

нагрузку

на

правоотношений.

деятельность органов

местного

В работе обосновывается не-

самоуправления

фактически

обходимость

анализа

включен-

устанавливают приоритет выпол-

ных в

регистр

муниципальных

нения государственных полномо-

правовых актов, в целях опреде-

чий

перед

решением

вопросов

ления

тех муниципальных

актов,

местного значения.

Анализ норм законодательства по вопросу о перечне государст- венных полномочий, передавае- мых органам местного само- управления, показывает, что в этой сфере отсутствуют четкие, единые, последовательные пра- вовые подходы. Большинство законов субъектов РФ не содер- жат подробной процедуры пере-

дачи отдельных государственных полномочий от органов государ- ственной власти органам местно- го самоуправления, а повторяют

лишь общие принципы наделения подобными полномочиями и кон- статируют конкретный факт пе- редачи.

Автором доказано, что на со- временном этапе развития тре-

буется более детальная правовая проработка самой процедуры передачи отдельных государст-

венных полномочий от органов субъектов Российской Федера-

ции Автором разработан и внедрен

Административный регламент Министерства юстиции Респуб-

лики Марий Эл по исполнению государственной функции по ор-

ганизации и ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов в Республике Марий Эл.

Владимир Путин подписал Федеральный закон «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, ми- тингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».

Федеральный закон принят Государственной Думой 5 июня 2012 года и одобрен Советом Фе- дерации 6 июня 2012 года.

СПРАВКА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОГО УПРАВЛЕНИЯ

Федеральный

закон

«О

тивных

правонарушениях

должностных лиц по санкци-

собраниях, митингах, демон-

внесении изменений в Кодекс

внесены

следующие

измене-

ям статьи 5.38, частей 1 – 4

страциях, шествиях и пикети-

Российской

Федерации

об

ния:

статьи

20.2, статей 20.22,

рованиях» изложены в новой

административных правона-

перечень части 1 статьи 3.2

20.18 – до шестисот тысяч

редакции;

рушениях

Федеральный

«Виды

административных

рублей;

статья

20.2

«Нарушение

закон «О собраниях, митин-

наказаний»

дополнен

новым

глава

дополнена новой

установленного порядка орга-

гах, демонстрациях, шествиях

наказанием в виде обязатель-

статьёй

3.13 «Обязательные

низации

либо

проведения

и пикетированиях» принят в

ных работ;

работы»;

собрания, митинга, демонст-

целях

усиления

администра-

в части 1 статьи 3.3 «Ос-

в части 1 статьи 4.5 «Дав-

рации, шествия или пикетиро-

тивной

ответственности

за

новные

дополнительные

ность привлечения к админи-

вания» изложена в новой

нарушения

законодательства

административные

наказа-

стративной

ответственности»

расширенной редакции в семи

о собраниях, митингах, де-

ния» обязательные

работы

нарушения

законодательства

частях (вместо трёх) с диф-

монстрациях, шествиях и пи-

отнесены к основным видам

о собраниях, митингах, де-

ференциацией

размеров ад-

кетированиях, а также уточ-

административных наказаний;

монстрациях, шествиях и пи-

министративных штрафов и

нения оснований и квалифи-

в части 1 статьи 3.5 «Ад-

кетированиях отнесены к ка-

сроков обязательных работ по

цирующих

признаков

при

министративный

штраф»

тегории дел, по которым сро-

каждому

составу правонару-

привлечении к ответственно-

максимальные размеры адми-

ки исковой давности состав-

шения;

сти за нарушения в данной

нистративного штрафа

для

ляют один год со дня совер-

глава 20 дополнена но-

сфере.

граждан по санкциям статей

шения

административного

вой статьёй 20.22 «Орга-

Статьёй

Федерального

5.38, 20.2, 20.22, 2018, части

правонарушения;

низация

массового одно-

закона в Кодекс Российской

4 статьи 20.25 увеличены до

санкции статьи 5.38 «На-

временного

пребывания

Федерации

об

администра-

трёхсот тысяч рублей,

а для

рушение законодательства о

ð Продолжение на с. 17.

Е. Кисличенко. Дефекты законодательства субъектов Российской Федерации …

Соседние файлы в папке новая папка 1

#
26.02.2023197.71 Кб0220287.pdf
#
26.02.2023365.6 Кб0220288.pdf
#
26.02.2023184.39 Кб0220290.pdf
#
26.02.2023193.94 Кб0220294.pdf
#
26.02.2023310.74 Кб0220296.pdf
#
26.02.2023236.84 Кб0220297.pdf
#
26.02.2023242.66 Кб0220298.pdf
#
26.02.2023172.85 Кб0220299.pdf
#
26.02.2023205.13 Кб0220300.pdf
#
26.02.2023181.58 Кб0220301.pdf
#
26.02.2023195.98 Кб0220302.pdf