новая папка 1 / 220311

Введение в проблематику

Российское законодательство предусматривает целый ряд ме- ханизмов отстранения главы му-

ниципального образования от должности. Термин «отстранение от должности» здесь применяет- ся в широком смысле слова,

включая различные варианты «принудительного» прекращения полномочий главы – отзыв, уда- ление и отрешение, а также от- дельные случаи собственно пре- кращения полномочий.

В соответствии с ч. 6 ст. 36 Федерального закона «Об общих

принципах организации местного самоуправления в РФ» от

6.10.2003 ¹131-ФЗ полномочия главы муниципального образова-

ния прекращаются досрочно в случаях:

«1) смерти;

2)отставки по собственному желанию;

2.1) удаления в отставку в со- ответствии со ст. 74.1 настояще- го Федерального закона;

3)отрешения от должности в соответствии со ст. 74 настояще- го Федерального закона;

4)признания судом недееспо- собным или ограниченно дееспо- собным;

5)признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

6)вступления в отношении не- го в законную силу обвинитель- ного приговора суда;

* Хельмут Волльманн – профессор

административного права в отставке университета А. Гумбольдта (Бер- лин), член Европейского клуба экс- пертов местного самоуправления, д.ю.н.

Эмиль Маркварт (Германия) –

гл. консультант консалтингового об- щества OST-EUROGmbH, президент Европейского клуба экспертов мест- ного самоуправления, к.ю.н.

южно-германских землях – Бава- рии и Баден-Вюрттемберге (в

связи с чем получила название южно-германской модели); одна- ко, начиная с 1990 г., в целях расширения и укрепления поли-

тических прав и возможностей влияния на политические про- цессы, с одной стороны, и повы- шения дееспособности исполни- тельных органов местного само- управления, с другой стороны, –

прямые выборы бургомистров были введены во всех федераль- ных землях Германии (начиная с

1990 г.), в Италии (с 1993 г.),

странах Центральной Европы (к примеру, в Польше и др.).

Отзыв бургомистра в рамках

«квази-президентской» модели

Практически повсюду, где су- ществуют прямые выборы бурго- мистра, предусмотрены и проце- дуры его отзыва.

Отзыв по результатам голосования/референдума

Регулирование процедуры от- зыва включает в себя два основ- ных этапа – инициирование про- цедуры отзыва и собственно го- лосование по вопросу об отзыве. Кто вправе инициировать проце- дуру отзыва?

∙В ряде стран Европы и фе- деральных земель Германии от-

зыв может быть инициирован только представительным орга-

ном местного самоуправления квалифицированным большинст- вом голосов; в таких юрисдикци- ях просматривается недостаточ- ность/слабость института прямой (непосредственной) демократии,

поскольку у граждан отсутствует право самостоятельно иницииро- вать отзыв бургомистра – это полномочие закреплено за ин- ститутом представительной де- мократии.

∙В других странах и феде- ральных землях право иницииро-

вать отзыв предоставлено и представительному органу, и жителям непосредственно (непо- средственная демократия) в рамках т.н. «гражданской ини- циативы».

Если инициатива оказалась результативной (в рамках лю-

бой из процедур необходимо получить определенное коли- чество голосов), то за ней сле-

дует собственно голосование (местный референдум) об от- зыве. Совершенно очевидно, что чем ниже необходимое ко- личество голосов («кворум») – как при инициировании, так и в ходе голосования, тем ниже барьеры для достижения цели – отзыва бургомистра, и наобо- рот. Соответствующие «квору- мы» в Германии различны от земли к земле. Ниже приведена таблица, которая позволяет сравнить отдельные федераль- ные земли между собой по это- му и ряду смежных показате- лей.

Таблица

Следует заметить, что в неко- торых федеральных землях жите-

ли довольно часто прибегали к механизму отзыва бургомистров. Наиболее активно он использо- вался в Земле Бранденбург, где с 1995 г. по 2006 г. таким образом были отозваны 16 бургомистров.

Для сравнения можно привес- ти пример Польши, которая вна- чале (в 1990 г.) ввела «квази- парламентскую» модель, преду- сматривающую избрание бурго- мистра либо магистрата пред- ставительным органом. Однако в 2002 г. и в Польше были введены прямые выборы бургомистров.

Одновременно был закреплен механизм отзыва, который может

осуществляться только по итогам голосования (референдума). В период с 2002 по 2006 г.г. в

Польше было проведено в общей сложности около 100 референ- думов об отзыве, 12 из которых привели к отзыву бургомистров.

Отзыв посредством выражения вотума недоверия представительным органом

Данный механизм предусмот- рен в Италии: избранный непо- средственно населением бурго-

мистр может быть понужден к отставке посредством вотума недоверия, выраженного абсо-

лютным большинством депутатов представительного органа. Одна-

ко такой вотум имеет в качестве

7 Источник – H. Wollmann. DirekteDemokratieindenostdeutschenKommunen – RegelungsschubundAnwendung spraxis – вкн.: H.-U. Derlien. Zehn Jahre Verwaltungsaufbau Ost. Eine Evaluation. – Nomos: Baden-Baden, 2001, с. 27-61 (перевод Э. Маркварта).

тить, что ни орган надзора, ни

тем более представительный орган не вправе самостоятельно отстранить («удалить») избранно- го бургомистра.

Вэтой связи, по нашему мне- нию, требует разъяснения меха-

низм отстранения от должности бургомистра, установленный в некоторых федеральных землях –

вчастности, Положением об об- щинах Земли Баден-Вюрттем- берг, на которое ссылаются и официальные российские лица,

пытающиеся разглядеть в нем аналог удалению главы, преду- смотренному российским зако- нодательством.

Всвязи с уже упомянутой ин- терпретацией отдельными рос-

сийскими специалистами норм §128 названного Положения, не соответствующей, на наш взгляд, ее точному содержанию, позво- лим себе сделать ее перевод:

«(1) Если бургомистр не соот- ветствует занимаемой должно- сти, в результате чего в управле- нии общиной наступают настоль- ко существенные негативные по- следствия, что продолжение ис- полнения полномочий бургоми- стром становится несовмести- мым с общественными интере- сами, и при этом иных средств воздействия окажется недоста- точно для урегулирования ситуа- ции, то может быть объявлено о досрочном прекращении полно- мочий бургомистра.

(2) Решение о досрочном пре- кращении полномочий бургоми- стра принимает административ- ный суд по заявлению органа го-

сударственного надзора высшей инстанции. Орган государствен-

ного надзора высшей инстанции руководствуется при этом про- цессуальными нормами раздела 2 части 3 Закона о дисциплинарном производстве Земли Баден- Вюрттемберг. Расходы на выплату компенсаций и издержек бурго- мистру несет община.

(3) В случае досрочного пре- кращения полномочий за бурго-

мистром сохраняются служебный оклад и прочие выплаты, как если бы он продолжал исполнять пол- номочия; исключение составляет возмещение фактических расхо- дов в связи с исполнением...».

Таким образом, необходимо подчеркнуть, что орган государст- венного надзора не вправе дос-

рочно прекратить полномочия бургомистра – это вправе делать исключительно суд. То есть осно- ванием для досрочного прекра- щения полномочий «плохо справ-

ляющегося» с ними бургомистра

может быть только вступившее в законную силу решение суда. Со- вершенно очевидно, что подобная процедура не имеет ничего обще-

го с процедурой удаления глав от должности, предусмотренной российским законодательством. Скорее, уместно провести некую параллель между данным меха-

низмом и механизмом отрешения главы от должности, предусмот- ренной ст. 74 российского Закона ¹131-ФЗ. В данной статье меха-

низм отрешения от должности также предусматривает предва- рительное судебное решение,

которое является основанием для последующих действий высшего должностного лица. Однако и здесь существует весьма значи- мое отличие: в немецких землях

государственный орган должен обратиться в суд и получить соот- ветствующее решение, уполномо-

чивающее его на отстранение главы. Кроме того, чрезвычайно важно иметь в виду и то обстоя- тельство, что за все годы дейст- вия Положения об общинах (т.е. за 55 лет!) в Баден-Вюрттемберге

с применением данной нормы не были досрочно прекращены пол- номочия ни одного (!!!) бургоми- стра. Условия, зафиксированные в цитируемой норме, трактуются исключительно жестко – налицо должны быть длительные, повто- ряющиеся действия или бездей- ствие (1), которые однозначно стали причиной (2) настолько не- гативных последствий, ущер- ба (3), которые столь же одно- значно несовместимы с право- мерным обоснованным публич- ным интересом (4). И для судов, и

для органов государственного надзора, и для ученых – специа- листов в области местного само- управления – совершенно оче- видно, что данная норма по суще- ству неприменима. Аналогичное

регулирование содержится и в Положении об общинах Вольной земли Саксонии. Сходна и прак- тика его применения (точнее – неприменения).

Отстранение от должности (досрочное прекращение полномочий) бургомистра в порядке уголовного и дисциплинарного производства

В завершение необходимо сказать несколько слов об от- странении бургомистра от долж-

ности в порядке дисциплинарно- го и уголовного производства. В европейских странах возмож- ность такого отстранения закре- плена, как правило, в законах о местном самоуправлении (в т.ч. в положениях об общинах, о рай- онах федеральных земель Гер- мании), о муниципальных выбо- рах, о дисциплинарной ответст- венности. Общим для всех евро- пейских стран является то, что

отстранение допускается только судом (1) в рамках дисциплинар- ного или уголовного производст- ва (2) и исключительно за грубые нарушения / преступления (3), на-

ходящиеся в непосредственной связи (4) с негативными послед- ствиями для общины (5), став- шими основанием для возбужде- ния производства. Дисциплинар- ное производство ни в коем слу-

чае не может использоваться для политического преследования, либо для пресечения с содержа- тельной точки зрения дискусси- онных действий или ошибок бур- гомистра. Наиболее типичными

основаниями для возбуждения соответствующего производства являются коррупция (получение или дача взятки в связи с зани- маемым положением), злоупот- ребление служебным положени- ем (должностью), хищение, при-

своение или растрата средств местного бюджета и т.п. Уголов- ное преследование по делам по- добного рода является основа- нием для возбуждения дисцип- линарного производства и от- странения бургомистра от долж- ности, как отмечено выше, ис- ключительно судом. В отдельных,

крайних случаях суды вправе в качестве дополнительного нака- зания предусматривать на опре- деленное время запрет на уча- стие в выборах (временное ли- шение как активного, так и пас- сивного избирательного права), на членство в партии, занятие тех или иных выборных должно- стей. «Автоматически» лишение права занятия выборных должно- стей сроком на 5 лет подлежит применению в отношении лиц, осужденных за уголовные пре-

ступления к наказанию в виде лишения свободы сроком от од- ного года.

Представляется уместным при-

вести два примера из немецкой муниципальной практики послед- них лет, демонстрирующие при- менение описываемой процеду- ры. Так, бургомистр г. Эберс-

вальд (Земля Бранденбург) в 2006 г. был приговорен к 2 годам

лишения свободы условно за растрату средств местного бюд- жета (выразившуюся в невзыска- нии 190 тыс. евро сборов со строительных фирм) и дачу взят- ки. Одновременно органом госу- дарственного надзора было воз- буждено дисциплинарное произ- водство, по итогам которого бур- гомистр был отстранен от долж- ности. В другом – более дав- нем – случае обербургомистр г. Вупперталя (Земля Северный Рейн-Вестфалия) был обвинен в коррупции (получении взятки от

строительной компании в ходе выборной кампании). Орган го- сударственного надзора, не до-

жидаясь вступившего в законную силу приговора, возбудил дисци-

плинарное производство с целью предварительного отстранения обербургомистра от должности. Однако президент администра-

тивного округа еще до принятия решения судом счел невозмож- ным принятие подобной меры, мотивировав это тем, что, по-

скольку обербургомистр избран непосредственно жителями, по-

добная дисциплинарная мера стала бы чрезмерным вмеша- тельством в дела местного само- управления.

Таким образом, резюмируя, еще раз подчеркнем, что евро-

пейские муниципальные системы не предусматривают механизмов прекращения полномочий из- бранных глав муниципальных об- разований, аналогичных механиз- му удаления, предусмотренному ст. 74.1 Закона «Об общих прин- ципах организации местного са- моуправления в РФ». Попытки в

обоснование распространенности механизма, сходного с «удалени- ем», сослаться на законодатель- ство федеральных земель Гер-

мании представляются нам некорректными. В Германии, как и в других правовых государст- вах, прекращение полномочий (отстранение от должности) из- бранного главы допускается ли- бо по результатам отзыва, либо судом в порядке дисциплинар- ного производства. Юридически

допустимое отстранение главы муниципалитета по инициативе органа государственного надзо- ра может осуществляться ис- ключительно на основании су- дебного решения. На практике подобный механизм не приме- няется вообще.