новая папка 1 / 220327

Внастоящее время, по данным официальной статистики, в Российской Федерации насчиты- вается 23118 муниципальных образований, из них 18833 – сельские поселения, в которых проживает почти треть россий- ского населения – 27%, или по- рядка 38 млн человек1. При этом

показатели развития сельских территорий в разы ниже анало-

гичных показателей у городских муниципальных образований. В

этой связи перед государством встаёт задача «реанимации» се- ла, однако предлагаемые для

решения этой задачи варианты зачастую диаметрально противо- положны, противоречивы, носят половинчатый характер.

5 сентября 2012 г. в Саратов- ской области под председатель- ством Д. А. Медведева состоя- лось совещание по вопросу со- циального развития села. Одним

из ключевых вопросов повестки стала проблема нехватки финан-

совых средств для реализации сельскими поселениями всего того объёма полномочий, како-

вым их наделил Федеральный закон от 6 октября 2003 г. ¹131- ФЗ «Об общих принципах орга- низации местного самоуправле- ния в Российской Федерации»2 (далее – Федеральный закон ¹131-ФЗ). В качестве одного из

предложений была озвучена идея

Горский Александр Владимиро- вич, студент 4 курса факультета пра- ва Национального исследовательско- го университета «Высшая школа эко- номики» (г. Москва).

1 См.: Формирование местного самоуправления в Российской Феде- рации на 1 января 2012 г.: Бюллетень [Электронный ресурс] // URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/ro sstat/rosstatsite/main/publishing/catalog /statisticJournals/doc_1244553308453 (дата обращения: 17.11.2012).

2 Федеральный закон от

06.10.2003 ¹131-ФЗ «Об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Феде-

рации» (в ред. от 16.10.2012) // СЗ РФ. 2003. ¹40. Ст. 3822.

о необходимости ликвидации местных администраций сель- ских поселений, что позволит восполнить нехватку финансиро- вания на решение проблем сель- ских муниципальных образова- ний. Данная инициатива получи-

ла неоднозначную оценку как представителей власти, так и экспертов, что побуждает нас провести детальный анализ (не только правовой) этого вопроса. Однако, прежде чем перейти к непосредственному рассмотре- нию озвученного предложения, следует более подробно остано- виться на его содержании.

Как видится авторам инициа- тивы, местные администрации

сельских поселений должны быть заменены на институт сельских старост и администраторов, что обусловлено двумя причинами. Во-первых, финансовая затрат- ность содержания сельских ад- министраций. Ежегодно на со- держание исполнительно-распо- рядительного органа среднеста- тистического сельского поселе- ния выделяется порядка полови-

ны из всех средств местного бюджета. Так, например, в Улья-

новской области в год эта сумма составляет 350 млн рублей, что, например, сопоставимо с окон-

чательным решением вопроса водоснабжения всех сёл облас- ти3. На сегодняшний день в среднем штат сельской админи-

страции в регионе составляет 10-12 человек, стабильно полу-

чающих денежное содержание (что в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 23 Федерального закона от 2 февраля 2007 г. ¹25-ФЗ «О му- ниципальной службе в Россий- ской Федерации»4 (далее – Фе-

3См.: Медведев думает сэконо-

мить бюджет ликвидацией сельских администраций [Электронный ре-

сурс] // URL: http://www.polit.ru/news /2012/09/07/mdw/ (дата обращения: 14.11.2012).

4Федеральный закон от

02.02.2007 ¹25-ФЗ «О муниципаль-

ной службе в Российской Федера-

деральный закон ¹25-ФЗ) явля- ется одной из основных гаран- тий, предоставляемых муници- пальному служащему). Но при этом их функционал минимизи- рован, так как большинство пол- номочий администраций сель- ских поселений переданы испол- нительно-распорядительным ор- ганам муниципальных районов5.

Во-вторых, большие затраты на содержание сельских админи-

страций не сказываются на улучшении их деятельности: «ад-

министрации сельских поселений не способны системно решать проблемы своих территорий»6, −

отметил в одном из интервью губернатор Ульяновской области С. И. Морозов.

Предлагаемый взамен сель-

ских администраций институт сельских старост и администра-

торов будет функционировать на общественных началах, так как по замыслу разработчиков сель- ские старосты и их помощники – администраторы – заработной платы получать не будут. Органи-

зация местного самоуправления в сельских муниципальных обра- зованиях возможна по следую- щей схеме: в качестве предста- вительного органа должен высту- пать сход граждан, который из- бирает сельского старосту (яв- ляющегося главой муниципаль-

ного образования и единоличным исполнительно-распорядительным органом одновременно) и не- сколько администраторов, со- ставляющих его аппарат. При этом сельские старосты и адми-

ции» (в ред. от 21.11.2011) // СЗ РФ. 2007. ¹10. Ст. 1152.

5См.: Улитин И. Губернатор пред-

ложил ликвидировать администрации сельских поселений [Электронный ресурс] // URL: http://www.kp.ru/daily /25946/2890075/ (дата обращения: 14.11.2012).

6Делать нечего в селе чиновни- кам? [Электронный ресурс] // URL: http://uliyanovsk.bezformata.ru/listnews /delat-nechego-v-sele-chinovnikam /6402732/ (дата обращения: 14.11.2012).

управленческие процессы. Они представляли собой хозяйствен- но-административные образова- ния, управляемые сельскими сходами, которые состояли из крестьян-домохозяев и старост.

Сход решал основные вопросы жизнедеятельности сельского общества, а также выбирал сель- ских должностных лиц, в том числе и главного из них – сель- ского старосту14.

Менее чем через два года бы-

ла проведена земская реформа (1864 г.), идеологической осно- вой которой стала «обществен- ная» теория местного само- управления: в соответствии с ней

земские учреждения не входили в систему государственных орга- нов. Служба в органах земств

являлась общественным долгом гласных и не оплачивалась. Од- нако в соответствии с Положени- ем о губернских и уездных зем- ских учреждениях от 1 января 1864 г. служащие земской управы (исполнительно-распорядительного органа) получали содержание из земских средств, размер которо-

го определялся земским собра- нием (представительным орга- ном)15.

Поэтому предложение о наде-

лении уже в наше время сельских старост и администраторов пол- номочиями при отсутствии опла- ты их труда с учётом современ- ных реалий, когда доминирую- щей в российском обществе яв-

ляется рыночноориентированная ценностно-нормативная система, представляется утопичным.

В соответствии со ст. 2 Феде- рального закона ¹25-ФЗ муни-

ципальная служба представляет собой профессиональную дея-

тельность граждан, которая осу- ществляется на постоянной ос- нове на должностях муниципаль- ной службы, замещаемых путём

заключения трудового договора (контракта). Среди основных принципов муниципальной служ- бы следует выделить такие, как:

стабильность муниципальной службы; профессионализм и компетентность, правовая и со- циальная защищённость, ответ- ственность муниципальных слу- жащих за неисполнение или не-

надлежащее исполнение своих

14См.: Муниципальное право Рос- сии: Учебник для бакалавров / Под ред. А.Н. Кокотова. М.: Издательство Юрайт, 2013. С. 69.

15Там же. С. 70.

должностных обязанностей (пп. 3, 4, 8, 9 ст. 4 Федерального закона ¹25-ФЗ). Также Федеральный закон ¹25-ФЗ предъявляет к

кандидатам в муниципальные служащие строгие квалификаци- онные требования (в сравнении с требованиями, предъявляемыми к кандидатам на выборную долж- ность главы муниципального об- разования, одновременно яв- ляющегося главой местной ад- министрации) к уровню профес- сионального образования, стажу публичной службы или стажу ра- боты по специальности, профес- сиональным знаниям и навыкам,

необходимым для исполнения должностных обязанностей (ч. 1

и2 ст. 4). Такого же подхода в отношении лица, назначаемого на должность главы местной ад- министрации по контракту, за- ключаемому по итогам конкурса,

придерживается и Федеральный закон ¹131-ФЗ: в соответствии с ч. 4 ст. 37 уставом поселения и

законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной адми- нистрации.

Представляется, что замена

муниципальных должностных лиц

ислужащих сельских поселений на старост и администраторов,

работающих на общественных началах, скорее всего, не будет способствовать профессионали- зации управленческих кадров, так как избрание таких общест-

венных должностных лиц будет обусловлено либо конъюнктур- ными обстоятельствами, либо даже неправовыми средствами. Кроме того, упразднение сель- ской администрации чревато си- туацией, когда в муниципальном

образовании могут отсутствовать стабильно действующие органы местного самоуправления (так как «общественность» института сельских старост и администра- торов не является, по нашему мнению, залогом кадрового ус- пеха данной инициативы).

Ещё одним моментом, вызы- вающим опасения, является сам механизм формирования мест- ной власти в сельских поселени- ях. По сути, предложенная мо- дель практически в таком же ви- де существует и действует. Так, согласно ч. 3 ст. 35 Федерально- го закона ¹131-ФЗ в сельских поселениях, в которых числен- ность обладающих активным из-

бирательным правом жителей составляет не более 100 человек, представительный орган не фор- мируется, а его полномочия осу- ществляются сходом граждан. Но если использование такой моде-

ли в малочисленных сельских муниципальных образованиях выглядит вполне логичным и да- же эффективным решением, в том числе и с учётом анализи-

руемого нами предложения (правда, с некоторыми оговорка- ми), то в поселениях с численно- стью населения в несколько ты- сяч человек, да ещё живущих в разных населённых пунктах16 (а

таких сельских поселений по стране большинство), проведе- ние всеобщего схода граждан, выступающего в роли представи- тельного органа, является делом весьма затруднительным. И с этой позиции существующий ме- ханизм выборов представитель-

ного органа и главы сельского поселения (если это предусмот- рено уставом) является, на наш взгляд, более действенным, не-

смотря на существующие к нему нарекания.

В случае реализации рассмот-

ренной нами инициативы на практике может сложиться си- туация, когда сельские поселе- ния фактически станут террито- риальными единицами муници- пальных районов, что противоре-

чит основной идее Федерального закона ¹131-ФЗ – «двухуровне- вости» организации местного самоуправления. Примечательно,

что из уст представителей власти уже прозвучали призывы к раз- работке новой концепции мест- ного самоуправления в России. Так, заместитель председателя

комитета Совета Федерации ФС РФ по федеративному устройст- ву С.Л. Катанандов отметил, что «закон о местном самоуправле- нии устарел, <…> и пора делать новую концепцию развития мест- ного самоуправления в РФ»17. И

такое предложение появилось всего лишь через четыре года

16Не следует забывать, что в со-

ответствии с Федеральным законом ¹131-ФЗ сельское поселение – это

один или несколько объединённых общей территорией сельских насе- лённых пунктов (п. 1 ч. 1 ст. 2).

17Корченкова Н., Городецкая Н.

Старосты не могут заменить сельские администрации [Электронный ресурс]

//URL: http://www.kommersant.ru /doc/2056191 (дата обращения: 14.11.2012).

после вступления в силу Феде- рального закона ¹131-ФЗ в пол- ном объёме!

Таким образом, по нашей оценке, у федерального руко-

водства отсутствует чёткое представление о том, чем же

занимаются органы местного самоуправления в нашей стра- не. И периодически появляю- щиеся предложения о рефор- мировании отечественной сис-

темы местного самоуправления (носящие не комплексный, а

фрагментарный характер), одно

из которых было нами подробно рассмотрено в настоящей ста- тье, наглядно демонстрируют

отсутствие у федерального цен-

тра решения сложившейся в настоящее время кризисной ситуации в сфере организации местного самоуправления в России.

Оптимальным решением пред- ставляется:

1) закрепление в федераль- ном законодательстве несколь- ких моделей (реально отра- жающих особенности и тради- ции различных местностей на- шего государства) организации муниципальных органов, выбор

одной из которых в качестве структуры органов местного самоуправления в конкретном

муниципальном образовании должен осуществляться непо- средственно местным населе- нием, а также

2) предоставление населению поселений правомочия само-

стоятельного решения вопроса о необходимости создания муни-

ципальных районов для решения вопросов межпоселенческого значения18.

18 Подробнее о предложениях на- ших коллег см.: Проект Конституции России / Отв. ред. М. А. Краснов. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2012.

С. 21, 67, 68.