новая папка 1 / 220294

Состояние и перспективы реорганизации царского административного аппарата (конец февраля – начало марта 1917 г.)

Несмотря на противодействие со стороны губернской и уездной администрации в провинции среди рабочих, служащих и сол-

дат активно распространялись телеграммы и другая информа-

ция о начавшейся в Петрограде революции. Основная деятель-

ность губернаторского корпуса в конце февраля – начале марта 1917 г. заключалась в проведе- нии совещаний с «цензовыми» представителями земств и го- родских дум и в выпуске воззва-

ний к населению с призывами поддерживать «порядок» и про- должать «работу на оборону». Одновременно часть представи- телей губернской и уездной вла-

сти заявляли о своем признании власти Временного комитета Го- сударственной Думы (ВКГД), а затем – Временного правитель- ства, и запрашивали «надлежа- щих распоряжений», другая часть заняла выжидательную позицию.

Непоследовательная политика царской администрации не по-

зволила удержать под контролем политическую ситуацию на мес-

тах и способствовала усилению революционного движения. На

местах происходила активная борьба за власть, в которой со- четались и стихийно проявляе-

Публикация подготовлена редак-

цией журнала на основе автореферата диссертации Игоря Анатольевича Тро-

пова на соискание ученой степени доктора исторических наук по специ- альности 07.00.02 – Отечественная история. Диссертация выполнена на

кафедре русской истории ФГБОУ ВПО Российский государственный педаго- гический университет им. А. И. Гер- цена. Защита состоится 17 мая 2012 года. Источник автореферата: http://vak2.ed.gov.ru/catalogue/index

мый гнев толпы против вчераш- них угнетателей, и жесткая реак-

ция гражданского населения и солдат на конкретные действия отдельных представителей вла- сти (например, губернаторов и полицейских), и, наконец, вполне

сознательное стремление народа к замене старых социально-

экономических и политических порядков новыми. Следует учи- тывать также, что губернаторы

утратили свою традиционную опору в лице войсковых частей, которые сначала в Петрограде, а затем в других центрах перехо- дили на сторону революции. Не

было возможности опереться и на административно-полицей- ский аппарат, который в ходе

нараставшей в стране революции подвергся настоящему разгрому.

Состояние правительственной администрации на местах харак- теризуется как организационно- политический кризис. В сочета- нии с революционными настрое- ниями народа, данная ситуация не позволяла удержаться во вла- сти даже самым лояльным цар- ским чиновникам. Это нашло

свое подтверждение в начале марта 1917 г. в ходе массовых арестов высших чинов губерн- ской и уездной администрации, а

также некоторых начальников гарнизонов революционными группами рабочих и солдат.

Правительственные комиссары: объем властных полномочий и особенности деятельности

Начало формированию инсти-

тута комиссаров было положено ВКГД 28 февраля 1917 г. Времен-

ное правительство сохранило должности комиссаров, однако данный институт претерпел суще- ственные изменения на протяже- нии 1917 г. Делегируя своих ко-

миссаров на места и давая им особые полномочия, ВКГД был

готов одновременно опереться в целях «установления порядка» также и на представителей цар- ской администрации. Временное правительство, объявив о повсе- местном смещении губернаторов,

стремилось опереться в своей деятельности именно на комисса- ров, рассматривая их как главное звено в системе местного адми- нистративного управления.

На положении и деятельности комиссаров негативно сказыва- лись следующие обстоятельства: существование на местах комис- саров, различными способами

назначенных и имевших разное подчинение (ВКГД, Временное правительство, думско-прави- тельственные полномочия); борь- ба местного населения и общест- венных исполнительных комите-

тов против принципа назначения в пользу принципа избрания ко- миссаров; крайне медленная раз- работка Временным правительст- вом нормативно-правовых основ деятельности губернских (област- ных) и уездных комиссаров, что было связано как с существовав-

шими в обществе разногласиями по вопросу о функциях и порядке назначения на комиссарские должности, так и с тем, что Вре-

менное правительство пошло по пути одновременной разработки целого пакета документов, регу-

лирующих вопросы организации губернского, уездного и волост-

ного управления и общественного самоуправления; наконец, на по- ложении и деятельности прави-

тельственных комиссаров самым негативным образом сказывались массовость и острота нарастав- шего на протяжении 1917 г. соци- ального движения, для противо- действия которому у местной ад- министрации не было ни доста- точных людских и материально- технических сил, ни необходимого авторитета в обществе.

К началу осени 1917 г., не- смотря на большой объем власт-

ных полномочий, полученных от

Временного правительства и формально закрепленных в По- ложении от 19 сентября, губерн- ские (областные) и уездные ко- миссары все больше оказыва- лись в политической изоляции.

Недоверие к ним проявляли не только левые оппозиционные силы, но и представители буржу- азно-помещичьего лагеря, убеж- давшиеся в том, что правитель- ственные комиссары не способ- ны поддерживать «законность и порядок» на местах, защищая их от революционной анархии.

Общественные исполнительные комитеты: формирование, состав, функции

Общественные исполнитель- ные комитеты (ОИК) представля- ли собой общественно-полити- ческие органы, строившиеся на

широкой коалиционной основе и имевшие надпартийный состав.

Комитеты формировались не столько стихийно, сколько орга- низованно. Главную роль в их формировании сыграли город- ские думы и земства. Они же

предоставляли в распоряжение ОИК помещения, мебель и, ко- нечно, финансовые средства.

ОИК претендовали на власть, хотя многим губернским, уезд- ным и части волостных комите-

тов была присуща умеренность в деятельности. Это было связано с незавершенностью их форми- рования, наличием в губерниях и уездах влиятельного буржуазно- либерального ядра (гласные- цензовики, купцы, фабриканты, мещане и проч.), а также с отсут- ствием административно-полити- ческого опыта.

Временное правительство, не

доверяя формирование власти ОИК и отказывая им в финанси- ровании, резко сужало свою со- циальную базу на местах и одно-

временно создавало ситуацию конфликта между назначенными комиссарами и общественными исполнительными комитетами. Последние, осознав, что прави-

тельство стремится к сужению их полномочий, преодолевали свою

изначальную умеренность и шли на конфронтацию с Временным правительством по вопросам о способах назначения на долж- ность комиссаров и об их полно- мочиях.

Комитеты действовали в тес-

ном сотрудничестве с советами

рабочих, солдатских и крестьян- ских депутатов, по мере образо- вания последних, что полностью

соответствовало коалиционному характеру исполкомов и распро- странившимся в обществе идеа- лам свободы и народоправства.

Начиная с апреля 1917 г. акти- визировались процессы перевы- боров и пополнения ОИК различ-

ных уровней представителями демократических организаций. На губернском и уездном уров-

нях трансформация исполкомов шла по пути включения в их со- став всё новых и новых органи- заций и групп. Волостные коми- теты развивались несколько ина- че, от общесословных органов к

преимущественно крестьянским по своему составу и направлен- ности деятельности.

К концу лета – началу осени 1917 г. деятельность обществен-

ных исполнительных комитетов становилась всё более противо- речивой: с одной стороны, они

претендовали на расширение своих властных полномочий, не останавливаясь перед нарушени- ем действовавшего законода- тельства, а с другой, они всё бо- лее превращались в демократи- ческую по форме, но бюрократи- ческую по сути структуру, не

имевшую к тому же ни четких официальных полномочий, ни определенного правового стату- са, ни сколько-нибудь устойчиво- го финансирования. Такой орган оказывался крайне неповоротли- вым, внутренне конфликтным. В сочетании с усилившейся поля- ризацией общественно-полити-

ческих сил это стало одной из причин падения авторитета ОИК и снижения эффективности их деятельности. Формальным ос-

нованием для их упразднения Временным правительством ста-

новились выборы в земства и городские думы, на которые пра-

вительство и делало изначально ставку в борьбе за укрепление своей власти.

Реорганизация городского и земского самоуправления

В период с конца февраля до конца мая – начала июня 1917 г. происходила практически повсе-

местная демократизация органов губернского, уездного и город- ского самоуправления путем вы- теснения «цензовиков» и включе-

ния в состав данных органов представителей средних город-

ских слоев, рабочих и крестьян. На этом же этапе проходила ин- тенсивная разработка Времен- ным правительством законода- тельных актов, регламентиро- вавших структуру, функции и по-

рядок формирования земств и городских дум.

На втором этапе (с конца мая – начала июня до октября 1917 г.) происходила реализация

вступивших в действие новых норм муниципального права. Од-

нако ряд серьезных проблем не позволил этой системе начать функционировать эффективно и в полной мере. Среди них – «вы- мывание» наиболее опытных гласных из числа «цензовиков», нехватка финансовых средств, неоправданно затянувшаяся раз- работка правительством осново- полагающих документов о город- ском и земском самоуправлении, усиление политического проти- востояния в обществе.

Третий этап охватывает собой октябрь – декабрь 1917 г. Это

было время углубления кризиса в деятельности земств и городских дум, что выразилось в стреми-

тельной утрате интереса средних и низших городских слоев, а так- же солдат и крестьян к деятель- ности данных органов, а на воло- стном уровне – в стремлении переизбрать их или вовсе отка-

заться от функционирования земских органов. По сути, реше-

ние большевиков о ликвидации дум и земств, хотя и было отчас- ти связано с политической борь- бой в российском обществе, во

многом лишь подводило черту под кризисным состоянием де- мократических институтов мест- ного самоуправления, обозна- чившимся к осени 1917 г.

В поисках решения насущных проблем: земельные и продовольственные комитеты

Данные органы, созданные весной 1917 г. для реализации мер правительства по постепен- ному и мирному решению взаи- мосвязанных земельного и про- довольственного вопросов, в полной мере своих задач не вы- полнили. Свою роль в этом сыг- рала определенная непоследова- тельность в деятельности Вре- менного правительства, нечет-

кость в распределении функций продовольственных и земельных органов, общее ухудшение эко-

с Наркоматом по местному само- управлению, руководимым левым эсером В. Е. Трутовским, с конца декабря 1917 г. наметился отход от политики компромисса. Во- зобладала политическая линия, целью которой была немедлен-

ная и полная ликвидация органов городского и земского само- управления и обеспечение пол- новластия советов. Земские функции переходили к различ- ным отделам советов рабочих, солдатских и крестьянских депу- татов.

Структура и полномочия советских органов

В конце 1917 – первой поло- вине 1918 гг. под воздействием общественной инициативы (воз-

вращавшихся в родные деревни солдат, рабочих, а иногда под

влиянием интересов сельской «верхушки»), а также при содей-

ствии представителей различных партийных, советских и военных структур (членов ревкомов, крас- ногвардейцев, посылаемых из центра агитаторов и проч.), про- исходили процессы роста чис-

ленности советов и вытеснения из них представителей неболь- шевистских организаций. Однако оба эти процесса – «советиза- ции» России и «большевизации» советов – не развивались посту- пательно. Напротив, в условиях

нараставшей гражданской войны и обострения экономического положения в стране, они могут быть охарактеризованы как вол- нообразные. Советские органы то создавались, то распадались, то вновь формировались.

С января 1918 г. активно про- исходила выработка законода- тельных норм и инструкций, при- званных сформировать единооб-

разную конструкцию советской власти в стране, более четко

регламентировать деятельность советских органов. Советы неиз-

менно характеризовались как полномочные органы власти, но

одновременно узаконивалась особая роль исполкомов и отде-

лов управления исполкомов в системе местного управления, а также изъятие из ведения сове- тов различных структур, которые

переподчинялись центральным ведомствам. Так, согласно дек- рету ВЦИК и СНК от 27 мая 1918 г., устанавливавшему про-

довольственную диктатуру в стране, местные продовольст-

венные органы были подчинены

непосредственно Наркомпроду,

который получал широкие права по контролю над деятельностью советов, вплоть до отмены их

решений и преследования их в судебном порядке.

Тенденции к унификации, цен-

трализации и к падению роли представительных советских ор-

ганов были вызваны не только чрезвычайными условиями граж- данской войны. Эти явления ста- ли следствием слабой организа-

ционной структуры советской системы в целом, и низкой эф-

фективности ее деятельности весной – летом 1918 г., что край-

не затрудняло для руководства РСФСР реализацию важнейших социально-экономических и во- енно-политических мероприятий в стране.

Широко распространенными явлениями оставались сепара- тизм, выборочное исполнение декретов высшей государствен- ной власти и распоряжений цен- тральных органов, отсутствие налаженного делопроизводства, калейдоскопичная смена руково- дящих советских кадров, много- численные злоупотребления вла- стью со стороны советских ра- ботников, пестрый социальный состав советов, часть из которых

включала в свой состав не только зажиточные слои деревни («кула- ков»), но и так называемых «бывших» (жандармов, предпри- нимателей, священников и др.). Под давлением интересов и на- строений крестьян, одни советы саботировали идущие «сверху» директивы, другие открыто заяв- ляли о неприемлемости прово- димого большевиками курса,

особенно в сфере снабжения населения продовольствием, и даже принимали активное уча-

стие в рабочих и крестьянских восстаниях против «комиссаро- державия». Те советы, которые

не отражали господствовавших среди местного населения на- строений, либо существовали замкнуто, не пользуясь авторите- том и не имея влияния на массы, либо становились объектом кри- тики, вооруженного нападения и разгона со стороны повстанче- ских отрядов.

Альтернативные органы власти и управления

(конец 1917–1920 гг.)

Под «альтернативными» под- разумеваются органы (револю- ционные комитеты (ревкомы),

комитеты бедноты (комбеды) и местные организации РКП(б)), осуществлявшие властные пол- номочия на определенной терри- тории, подконтрольной больше- викам (или той территории, на

которой шла активная борьба за установление такого контроля), но не предусмотренные Консти- туцией РСФСР.

Открытое противодействие советских органов директивам СНК и ЦК РКП(б), а также неспо- собность местных советов спра-

виться с нараставшим народным движением при ограниченности возможностей политического центра использовать как право- вые, так и репрессивные меха- низмы, усиливало стремление

руководства страны выстраивать альтернативные советам власт- ные структуры, призванные вос- полнять неэффективность совет- ских органов.

Эти чрезвычайные органы вла- сти, часто рассматриваемые как проводники большевистской дик- татуры в городе и в деревне, в

действительности такой роли не сыграли. Прежде всего, они

сформировались далеко не во всех местностях, к тому же их

социальный состав нередко был далек от классовых принципов «диктатуры пролетариата». Это хорошо видно на примере ком- бедов, объединявших времена- ми, как это ни парадоксально, все слои сельского общества. Можно считать, что на какое-то время ревкомы и комбеды ста-

новились фактически органами власти на местах. Но это про- должалось недолго. Несмотря на то, что в ряде случаев чрезвы- чайным органам удавалось по- давлять мятежи, с оружием в руках принуждать крестьян к сда- че хлеба и т. п., в большинстве своем, их деятельность имела негативные последствия. Чрез-

вычайные органы не только не укрепляли большевистский ре- жим, но, напротив, разрушали его и без того слабые организа- ционные основы (например, пу-

тем произвольно накладываемых «контрибуций», разгона «кулац- ких» советов, вмешательства ревкомов в работу предприятий, профсоюзов и пр.), а также спо-

собствовали росту в обществе антибольшевистских настроений

ивыступлений. Дестабилизирующая деятель-

ность большинства чрезвычайных органов, значительно более сла-

бая по сравнению с советами

Обстановка в РСФСР и состояние

местных органов власти в начале 20-х гг.

Среди председателей волост- ных и сельских советов преобла-

дали зажиточные крестьяне в возрасте от 30 до 50 лет, пре- имущественно беспартийные, с низким уровнем образования. На

уездном и губернском уровнях доля рабочих, членов партии и

количества образованных людей в советах была значительно вы- ше. Так, на губернских съездах советов и в губисполкомах на- считывалось от 2/3 коммунистов

ибольше.

Вначале 20-х гг. наблюдалось

сокращение численности РКП(б) – к весне 1922 г. более, чем на 200 тыс. чел., или на 27,3% по сравнению с весной 1921 г. Кроме того, к середине 1921 г. произошло резкое со- кращение удельного веса рабо- чих в рядах РКП(б) по сравнению с 1917 г. (с 60,2% до 40%). В

трудовых коллективах многих предприятий в регионах страны доля коммунистов была едва за- метной (около 2%). Качествен-

ный анализ состава партийных работников показал, что в 1921– 1922 гг. в партийном аппарате

состояли коммунисты в возрасте преимущественно до 30 лет, вступившие в партию в 1918– 1921 гг., обладавшие низшим уровнем образования.

Партийные организации и со- веты работали слабо, с много- численными нарушениями, их

авторитет в глазах населения в начале 20-х гг. был невысоким. Функционирование местных со- ветских и партийных органов ос-

ложнялось наличием пробелов в организационной и информаци-

онной связи с вышестоящими инстанциями.

Позиция высшей государст-

венной власти в отношении оценки состояния власти на мес- тах носила противоречивый ха- рактер. С одной стороны, при- знавалось некоторое структурно-

функциональное несовершенство местной власти, намечались ша- ги по ее перестройке. Это, в ча- стности, нашло выражение в февральских (1921 г.) постанов-

лениях ВЦИК о восстановлении (или создании) городских сове- тов в уездных городах, о созыве

съездов советов в установленные сроки и пр. С другой стороны, В. И. Лениным официально при-

знавалась нежелательность и невозможность структурной пе- рестройки системы местных ор- ганов власти в РСФСР в «пере- ходный период» от войны к миру, от политики «военного комму- низма» к нэпу. Эта двойственная позиция высшей государствен-

ной власти являлась отражением противоречий политического со-

стояния общества в начале 20-х гг. и, в целом, свидетельст- вовала об известной неопреде-

ленности внутриполитического курса дальнейшего «государст- венного строительства».

Предпринимаемые «центром»

меры оперативного воздействия на расширявшийся идейный и организационный кризис мест- ной власти путем чисток и пере- бросок кадров вызывали недо- вольство на местах, среди ответ- ственных работников, заинтере-

сованных в обеспечении более четкой и планомерной управлен- ческой деятельности.

Политика РКП(б)

по организационному укреплению и «оживлению»

советов в 1922–1925 гг. и ее итоги

Оказавшись в начальный пе- риод нэпа перед реальной угро- зой потери власти, руководство РКП(б) и Советского государства предприняло меры по более чет-

кому правовому обеспечению деятельности местных советов. Законодательные акты 1922 и 1924 гг., сохраняя высокую сте- пень преемственности с законо-

дательством предшествовавшего периода, были нацелены на то, чтобы, во-первых, воссоздать

нарушенную в ходе гражданской войны систему советов, как со- подчиненных органов государст- венной власти, во-вторых, укруп- нить сельсоветы и волисполко- мы, в-третьих, стабилизировать

состав депутатского корпуса и исполнительных органов путем увеличения сроков полномочий и, в-четвертых, уменьшить зави-

симость волостных и сельских советов от «сельских обществ», переведя советы на госбюджет- ное финансирование. Законода- тельство в области «советского строительства» было противоре- чивым: при достаточно четкой

регламентации губернского и уездного уровня советского управления, структура и функции низовых (волостных и сельских)

органов оказывались юридически наименее подробно и четко за- фиксированными, совершенно

отсутствовало закрепление прав советов.

Провозглашенная осенью 1924 г. политика «Лицом к де- ревне!» была неоднозначно вос- принята членами РКП(б) и бес- партийными на местах. Партор-

ганизации зачастую не понимали смысла уступок и заигрывания с крестьянством, не имели опыта и желания вести трудную и непри-

вычную для многих политическую работу, связанную с учетом ин- тересов различных групп избира- телей. Быстро выяснилось, что «оживление» советов не прино-

сит ощутимых результатов для коммунистов, численность кото- рых в советах к 1925 г. даже за-

метно сократилась по сравнению с 1924 г. в 2–2,5 раза. Кроме того, политика «оживления» со-

ветов привела к известному «оживлению» и самого населе- ния: увеличилось количество за- явлений с просьбами от «лишен- цев» о восстановлении в избира- тельных правах, усилились про-

тесты против навязываемых «сверху» кандидатов и т. п.

Советы, партийные организации и сельские сходы в системе местного управления во второй половине 1920-х гг.

Усиление в ходе «оживления»

советов политической активности населения, нарастание недо-

вольства со стороны местных партийцев привели к серьезной корректировке внутриполитиче- ского курса. С лета 1926 г. под

предлогом борьбы против роста «буржуазных элементов» вновь было увеличено число граждан, лишенных избирательных прав.

Во второй половине 1920-х гг.

на уровне губерний и уездов (краев, областей, районов) про-

исходило становление советско- партийной системы, основанной на взаимодополняющем принци- пе сочетания функций двух ука- занных структур. Ее формирова-

ние во многом было связано с появлением в 1925 г. списка но- менклатуры выборных должно- стей, который не только ликви- дировал закрепленные в Консти-

туции принципы формирования органов власти в СССР, но и способствовал созданию универ-

сального инструмента учета и распределения ответственных работников различного уровня управления, что, в свою очередь, благоприятствовало организаци- онно-кадровому сближению пар- тийных и советских органов.

В эти же годы руководство

СССР, учитывая экономические потребности страны, а также опасаясь местнических тенден- ций и формирования неподкон- трольных региональных элит, ускорило «районирование» тер- ритории РСФСР. В результате не только изменилось администра- тивно-территориальное устрой- ство (вместо 56 губерний к 1929 г. образовалось 13 краев и областей), но и упростились пар-

тийная и советская структуры управления. Их формирование завершилось «генеральной чист- кой» партии в 1929 г. и массовы- ми перемещениями ответствен- ных работников. Целью данной кампании было обеспечение аб-

солютной лояльности местных партийных и советских руководи- телей, а также разрушение, либо недопущение клановости регио- нальной партийно-советской элиты.

В отличие от регионального уровня, структура низового «эта- жа» управления была более сложной. Во второй половине 20-х гг. на местах сформирова- лась специфическая модель ор- ганизации власти, базировав- шаяся на распределении полно- мочий между сельскими схода- ми, советами и партячейками. При доминирующей роли сходов,

в целом взаимоотношения этих структур строились на принципах взаимодополняющего распреде- ления функций: партийные орга-

ны ведали общеполитическими вопросами и агитационно- пропагандистскими мероприя- тиями, советские – обеспечивали привлечение населения к реали- зации партийно-государственной политики, а сельские сходы «за- ведовали» практически всеми во- просами повседневной хозяйст- венной, социальной и культурно- бытовой жизни. Данная система

местных органов власти имела под собой как формально- правовые, так и традиционные основы, опиралась в своем функ- ционировании на взаимную заин-

тересованность составлявших ее структур, т. е. в целом отличалась сбалансированностью.

Эволюция системы местных органов государственной власти в России в 1917–1929 гг. имела сложный и противоречивый ха- рактер. Отправной точкой про- цесса кардинальной трансфор-

мации данной системы стали события Февральской революции 1917 г., приведшие к довольно быстрой ликвидации админист- ративного аппарата царской Рос- сии – от губернских центров до волостей и сел. Судьба этого аппарата была окончательно ре- шена в ходе широко развернув- шегося на местах в конце февра- ля – начале марта 1917 г. народ- ного движения за создание но- вой власти, построенной на вы- борных началах.

Официальными представите-

лями Временного правительства на местах в начале марта 1917 г.

были объявлены председатели губернских и уездных управ, ста-

новившиеся правительственными

комиссарами. Их служебная дея- тельность с самого начала раз-

ворачивалась в крайне сложной политической обстановке. Среди факторов, обусловивших низкую эффективность их деятельности, следует выделить слабое руко-

водство ими и медлительность со стороны Временного прави- тельства в разработке норматив- но-правовых актов; реорганиза- ции, связанные со стремлением местного населения и общест-

венных организаций заменить назначаемых «сверху» комисса- ров выборными лицами, отсутст-

вие в распоряжении комиссаров достаточных финансовых, воен- ных и иных ресурсов для управ- ленческой деятельности в усло- виях нараставшего экономиче- ского кризиса и роста социаль- но-политической напряженности в обществе.

Помимо комиссаров Времен- ного правительства, на местах

действовали общественные ис- полнительные комитеты (ОИК), воплощавшие собой идею «на- родного фронта», демократиче- ски сформированные и претен- довавшие на осуществление вла- сти на местах до созыва Учреди- тельного собрания. В ОИК широ-

ко были представлены гласные земств и (или) городских дум, и представители различных обще- ственных организаций, в том числе, советов. Причины сбли- жения «цензовых» и «советских» структур были различными. Ус-

пешное функционирование земств и городских дум, решение

ими сложного комплекса задач (продовольственное обеспечение населения, поддержание внут- реннего порядка и др.) могло

быть обеспечено лишь при опоре на советы, представлявшие ши- рокие слои трудящегося населе- ния. Для самих советов сотруд-

ничество с городскими думами и

земствами позволяло решить ряд организационных и финансовых вопросов, а также осуществлять контроль над «буржуазной» вла- стью.

Внутри новой системы власти в период до октября 1917 г. обо- значился ряд противоречий: ме- жду демократическими и цензо- во-демократическими органами, объединенными в «народный фронт», с одной стороны, и пра- вительственной властью – с дру- гой, а также между различными структурами внутри цензово- демократической коалиции.

Весной–летом 1917 г. ОИК по- степенно утрачивали свои пози- ции, в связи со стремлением Временного правительства пре- доставить им лишь «силу обще- ственного мнения» и роль про- водников правительственной по- литики, а также в связи с отсут- ствием законодательного обес- печения их деятельности и про- исходившим в обществе размы- ванием центристского лагеря. Это обусловило нарастание дис- функциональности ОИК. Исклю- чение составляли лишь волост- ные комитеты, формально обя- занные действовать под контро- лем уездного комиссара, но фак- тически являвшиеся выразителя-

ми интересов и устремлений крестьян в их борьбе за решение земельного вопроса. Одновре- менно с ослаблением общест- венных исполнительных комите- тов происходило усиление в ме- стном управлении роли земско-

городских органов и советов при одновременно наметившемся размежевании этих структур.

К осени 1917 г. в функциони-

ровании системы местной власти со всей силой проявился взаи- моблокирующий характер взаи- модействий отдельных состав- лявших ее частей. Это означает,

что повседневная деятельность и, тем более, развитие деятель- ности отдельной властной струк- туры, входило в непримиримые

противоречия с деятельностью других структур, вызывая их про- тиводействие. Дезинтеграция, несогласованность и взаимобло-

кирующий характер действий местной власти при наличии ши- рокого недовольства ею со сто- роны населения означали кри- зисное состояние данной систе- мы.

Переходный период с осени 1917 до весны 1918 гг. ознаме-

новался существованием земско- советской системы управления, однако принципиальные разли- чия в структуре, формировании, функциональной направленности, политической ориентации зем- ско-городских и советских орга- нов, а также борьба между аппа-

ратами НКВД и Комиссариата по местному самоуправлению при- вели к полной ликвидации орга- нов земского и городского само- управления на территориях, кон- тролируемых большевиками.

Для периода гражданской войны и «военного коммунизма»

была характерной практически полная и повсеместная дезинте-

грация системы местных органов власти, до некоторой степени

компенсируемая сохранением в деревне общинных традиций и, с другой стороны, ставкой боль- шевиков на использование вне- конституционных, чрезвычайных

органов и репрессивных методов управления. Вместо укрепления режима, чрезвычайные органы лишь разрушали его слабые ор- ганизационные основы, стимули-

ровали рост антибольшевистских настроений и вооруженных вы- ступлений. Такой характер дея-

тельности местных чрезвычайных органов привел политическое руководство страны к необходи- мости их постепенного упразд- нения.

Несомненно, большевикам в 1918–1920 гг. удалось преодо- леть кризис взаимоблокирующе-

го состояния системы местной власти, однако достигнуто это

было за счет разрушения основ этой системы. Создать же на ее месте новую систему, базой ко- торой стали бы советы, удалось лишь формально. Советы и аль-

тернативные им органы власти (ревкомы, комбеды и партийные органы) находились в состоянии

структурной несогласованности и «параллелизма» управленческой деятельности, усиленной чрезвы-

чайными условиями гражданской войны, интервенции и «военного коммунизма». По мере ликвида- ции основных очагов граждан- ской войны система местных ор-

ганов власти вновь оказалась «заблокированной», поскольку наиболее значимые ее меро- приятия (разверстки, мобилиза- ции и пр.) наталкивались на са-

ботаж ее отдельных внутренних структур, прежде всего, части советских органов, и на откры-

тое, в том числе, вооруженное, сопротивление со стороны наи-

более активных групп местных жителей, прежде всего, крестьян.

В 1921–1925 гг. политическое

руководство страны предприняло масштабную попытку создания устойчивых и эффективно дейст- вовавших советов, выполнявших значительную часть администра- тивно-хозяйственных функций при идейно-политическом кон- троле со стороны РКП(б). Курс на «оживление» советской работы разворачивался сразу в несколь- ких взаимосвязанных направле- ниях: изменялись нормативно-

правовые основы деятельности системы советского управления, происходил поиск путей органи-

зационного укрепления местных советов (сперва на началах ук- рупнения волисполкомов и сель- советов, а затем их разукрупне- ния), уточнялись полномочия со- ветских органов, менялось их финансово-экономическое поло- жение (введение волостного бюджета), расширялись органи- зационные возможности для во-

влечения трудового населения (рабочих и крестьян, как мужчин, так и женщин) в советскую рабо- ту на местах (создание секций,

организация выездных заседаний волисполкомов и т. д.), снижался

административный нажим в ходе избирательных кампаний.

«Оживление» советов не при- вело к повышению эффективно- сти их функционирования. Это

было связано с совокупностью факторов. Законодательные ини- циативы власти оказались проти- воречивыми: с одной стороны, согласно положениям 1922 и 1924 гг. функции низовых – сель- ских и волостных – советов были значительно расширены, но с другой – структура советов оста- валась практически неизменной; не были закреплены права сове- тов. Правовые основы устройства

местных советских органов были недостаточными с точки зрения реализации возложенных на них управленческих функций. Бес-

партийные граждане оставались во многом пассивными в ходе выборов, не испытывали интере-

са к повседневной деятельности советов. Доля коммунистов в ме- стных советах оставалась невысо- кой; при этом, всё же, увеличи- лось число заявлений с просьба- ми от «лишенцев» о восстановле- нии в избирательных правах, на-

селение зачастую «проваливало» списки навязываемых «сверху» кандидатов. Советскую работу на местах не удавалось «оживить» во многом и потому, что вопреки официальным заявлениям, сове- там отводилась роль низовой ин- станции, выполнявшей решения высших партийно-государствен- ных структур. Такие советы не пользовались пониманием и ува- жением со стороны крестьян. Негативные последствия для ак- тивизации сельских структур го- сударственного управления име- ло также их сближение, согласно Положению 1924 г., со «сходка- ми» местного населения, т. е., фактически, с традиционным сельским сходом. Благодаря та-

кому решению сельсоветы еще больше утрачивали свою само- стоятельность в качестве управ- ленческих структур, становясь

зачастую лишь исполнителями воли сельских сходов.

Предпринятые во второй по- ловине 20-х гг. попытки руково-

дства СССР улучшить состояние и функционирование местных органов базировались, во- первых, на количественном уве- личении и качественном улучше- нии рядов ВКП(б), во-вторых, на

усилении партийного контроля над избирательным процессом,

над составом и деятельностью советских органов, в-третьих, на выведении советов из-под влия- ния «крестьянского общества» и, наконец, в четвертых, на привле-

чении беспартийных к советской работе.

Закрепление во второй поло- вине 20-х гг. номенклатурного

принципа учета и распределения кадров ответственных работни- ков, расширение практики «вы- движенчества» и проведение по- литики «районирования» терри- тории РСФСР позволили обеспе- чить продвижение на ответствен-

ные должности в политической и хозяйственной сферах работни- ков, лояльных сталинскому большинству в Политбюро ЦК,

усилить контроль Политбюро над процессом формирования и дея- тельности краевых, областных и окружных партийных органов, а последних – над органами совет- ского управления. Вместе с тем, условия функционирования низо- вого (сельского и волостного, затем – районного) уровня во

второй половине 1920-х гг. прак- тически не изменились. Совет- скую работу по-прежнему осуще- ствляли, преимущественно,

председатель сельсовета или секретарь, существовавшие на мизерное жалование, часто тяго- тившиеся своими обязанностя- ми, не умевшие наладить дело- производство и буквально «то- нувшие» в море поступавших «сверху» инструкций и директив.

Партийные органы на местах также оставались численно не- большими и организационно не- устойчивыми. Хотя в ряде случа-

ев деревенские коммунисты вели активную работу по проведению различных (напр., продналого- вых) кампаний, в целом их авто-

ритет среди крестьян оставался невысоким. Ситуация усугубля- лась в тех случаях, когда «ответ- ственные работники» допускали различные должностные престу-

пления или совершали иные «предосудительные» поступки (грубость, пьянство и пр.). Ос-

новные вопросы деревенского «мира» продолжали решать кре- стьянские сходы, выступавшие как традиционные и неформаль- ные структуры местного само- управления.

Законодатель осознавал необ-

ходимость усиления партийных и советских структур в противовес традиционалистским, особенно в

связи с развертыванием в конце 1920-х гг. политики индустриали- зации и коллективизации. Однако принятые в 1927–1928 гг. законы, формально нацеленные на уси-

ление советского контроля над деятельностью сельских сходов,

были восприняты на местах как акты, узаконивавшие традицион- ные органы крестьянского само- управления.

В конце 20-х гг. на местах

сложилась весьма своеобразная модель организации власти,

едиными элементами которой выступали советы, ячейки (коми- теты) ВКП(б) и сельские сходы.

Последние выступали в качестве основных центров организации местной жизни, компенсировав- ших недостатки и слабости пар- тийного и советского управле- ния. В то же самое время акти- визировавшие свою деятель-

ность сельские сходы нуждались в определенной политической, организационной поддержке и,

наконец, в «канцелярском» оформлении принятых ими ре- шений. Это благоприятствовало

оформлению построенной на принципах взаимодополнения системы местных органов вла- сти, сочетавшей в себе классово- политические и общинные (граж- данские) институты.

Система местной власти, ос- нованная на взаимодополняю-

щем характере взаимодействия входивших в нее структурных элементов при доминирующей роли сельских сходов, позволяет говорить об отсутствии выражен- ного «диктата партии». Более того, консолидированная на базе традиционных ценностей, норм и

структур система местного управления оказывалась серьез-

ной помехой на пути ультралевой политики сталинского руково- дства, провозглашенной в нояб- ре 1929 г. и предусматривавшей, среди прочего, новый социаль- ный раскол деревни.

Таким образом, исследование показало, что главной объектив-

ной причиной происходивших в 1917–1929 гг. изменений в сис- теме местных органов государ- ственной власти была потреб- ность преодолеть взаимоблоки- рующий характер взаимодейст-

вий различных элементов данной системы, обеспечить ее эффек- тивное функционирование в це-

лях наиболее полной реализации стоявших перед государством и обществом задач. На эволюцию

местных органов власти влияли также и субъективные факторы –

специфика внутриполитической ситуации в стране в различные исторические периоды, направ-

ленность и масштаб народного движения в разных регионах страны, уровень правового обес- печения функционирования ме-

стных органов государственной власти, характер взаимоотноше-

ний между местными органами власти и населением, централь- ной и местной властью.

Системе местных органов го- сударственной власти в 1917– 1920-х гг. были присущи черты переходности, обусловленные сочетанием задаваемых госу-

дарством форм и методов ее функционирования и возрас- тавшим влиянием традицион- ных структур местного само- управления.