новая папка 1 / 220698

По оценке ряда учёных, политиков и общественных деятелей, коррупция в России представляет угрозу национальной безопасности, что обусловливает пристальное внимание к этому социально-политическому явлению со стороны исследователей. На связь исследовательского интереса с масштабом распространения коррупции указывают А. С. Быстрова и М. В. Сильвестрос в статье «Феномен коррупции: некоторые исследовательские подходы»2.

Всплеск интереса к изучению роли и места структур гражданского общества в противодействии коррупции наблюдался в начале двухтысячных годов. Из публикаций этого периода заслужи-

Доклад на секции "Преодоление коррупции как фактор устойчивого социально-экономического развития" Седьмой международной школы-практикума молодых уче- ных-юристов на тему "Правовые инновации в противодействии коррупции", проведенной по инициативе Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в рамках Евразийского антикоррупционного форуму 30-31 мая 2012 года в Москве.

1 Елена Вандышева, старший преподаватель кафедры прикладной политологии НИУ ВШЭ – СанктПетербург, эксперт приемной АСК- Санкт-Петербург Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интер- нешнл-Р».

2Быстрова А. С., Сильвестрос

М.В. Феномен коррупции: некоторые исследовательские подходы // Журнал социологии и социальной антропологии. 2000. Том III. №1. С. 87.

вают внимания тематические сборники Санкт-Петербургского гуманитарно-политологического центра «Стратегия»3, содержащие результаты системного и комплексного анализа коррупции и способов противодействия ей силами гражданского общества.

Следующую волну исследовательского интереса породило принятие в 2008 году пакета антикоррупционных нормативных правовых актов (ФЗ «О противодействии коррупции»4, ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»5. Национального плана6 и

3 Коррупция и борьба с ней: роль гражданского общества / Под ред. М. Б. Горного. СПб.: Норма, 2000; Гражданские инициативы и предотвращение коррупции / Под ред. А. Ю.Сунгурова. СПб.: Норма, 2000; Гражданское общество против коррупции / Под ред. М. Б. Горного. СПб.: Норма, 2002; Предотвращение коррупции в бюджетном процессе / Под ред. Д. О. Торхова. СПб.: Норма, 2002; Предупреждение коррупции: что может общество / Под ред. М. Б. Горного. СПб.: Норма, 2003; Публичная политика как инструмент против коррупции в России /Под ред. М. Б. Горного. СПб.: Норма, 2004.

4 Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 2008. №52. Ст. 6228.

5 Федеральный закон от 17 июля

2009 г. №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ. 2009. №29. Ст. 3609. (далее также ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе»)

Национальной стратегии противодействия коррупции и др.).

В течение трёх последних лет отмечается рост числа публикаций, авторы которых рассматривают институты гражданского общества в качестве необходимого (но не самого сильного) звена в системе противодействия коррупции. Роль гражданского общества в работах юристов оценивается, как правило, в рамках нормативисткого понимания: даются комментарии к действующему законодательству и предлагаются рекомендации по его совершенствованию (статьи И. В. Тепляшина, И. М. Колосовой, О. А. Иванюк). В качестве общего недостатка этих работ можно отметить неопределенность самого понятия «гражданское общество». Юристы как будто намеренно избегают его раскрывать, возможно, из-за отсутствия легального определения. Но в силу терминологической неопределенности сложно понять, какие именно институты авторы включают в число институтов гражданского общества.

Так, в статье И. В. Тепляшина «Роль гражданского общества в противодействии коррупции: об-

6 Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. №Пр-1568 // Российская газета. 2008. №164. 5 августа. Изложен в новой редакции в указе Президента РФ от 14 января 2011 года №38. Национальный план противодействия коррупции на 2012-2013 годы утвержден указом Президента РФ от 13 марта 2012 года №297 // СЗ РФ. 2012. №12. Ст. 1391.

щетеоретические аспекты»7 не даётся однозначного ответа на вопрос: отождествляет ли автор участие гражданского общества с участием граждан (с. 521), в работе неоднократно говорится о вовлечении населения (с. 526). Кроме того, И. В. Тепляшин поддерживает достаточно спорный тезис о том, что успешнее всего борются с коррупцией небольшие страны с малочисленным, этнически и культурно однородным населением, имеющие развитые институты демократии и гражданского общества (страница 521 указанной статьи). Автор не приводит доказательств в обоснование своей позиции и не принимает во внимание опыт тех стран, где успешность борьбы с коррупцией достигалась авторитарными методами, например, Сингапура и Тайланда.

Однако в научной литературе формируется иной – политикоправовой подход. Его сторонниками выступают Ю. А. Нисневич, В. В. Астанин, чьи работы отличаются системностью и добросовестным анализом не только и не столько положений действующего законодательства, сколько практики правоприменения и мер антикоррупционной политики. Интересны разработки Ю. А. Нисневича по проблемам определения места и роли институтов гражданского общества в формировании антикоррупционной политики, в частности, по вопросам использования такого механизма, как гражданский контроль. К примеру, в его публикации «Гражданская позиция и активность как движущая сила гражданского контроля (российский и зарубежный опыт)»8 анализируются конкретные антикоррупционные ин-

7 Тепляшин И. В. Роль гражданского общества в противодействии коррупции: общетеоретические аспекты // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. 2009. Вып. 9. С. 516-528.

8 Нисневич Ю. А. Гражданская позиция и активность как движущая сила гражданского контроля (российский и зарубежный опыт) //Россия: тенденции и перспективы развития. Ежегодник. М.: ИНИОН РАН, 2011. №6. Часть 2. C. 161-165.

струменты (общественное наблюдение за выборами, общественная антикоррупционная экспертиза, гражданский контроль деятельности депутатов, деятельность по предупреждению конфликта интересов). Автор указанной публикации обозначает направления совершенствования и развития общественного контроля, приводит примеры успешных зарубежных акций гражданского контроля. Исследователям стоит больше усилий направлять на выявление лучших практик участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции и анализ их применимости для России.

Деятельность институтов гражданского общества начинает рассматриваться как элемент антикоррупционной политики. Качественный политологический анализ содержится в статье О. В. Поповой «Борьба с коррупцией в Российской Федерации как инновационный проект гражданского общества?»9. Большая часть тезисов этой статьи поддержана и усилена в работе О. С. Новиковой «Место роль институтов гражданского общества в формировании антикоррупционной политики»10. Комплексная оценка роли гражданского общества в противодействии коррупции даётся А. Е. Чуклиновым11. Региональные аспекты взаимодействия го-

9 Попова О. В. Борьба с коррупцией в Российской Федерации как инновационный проект гражданского общества? // ПОЛИТЭКС: Политическая экспертиза. – 2006. – №4. – С. 40-56.

10Новикова О. С. Место и роль институтов гражданского общества

вформировании антикоррупционной политики // Вестник Белгородского университета. Электронный вариант: http://sartraccc.ru/i.php?oper=read_fil e&filename=Pub/novikova(16-10- 08).htm (дата обращения: 16.04.2012).

11Чуклинов А. Е. Коррупция как элемент социально-политической жизни // Материалы международной научной конференции: «Коррупция – коррозия общества и государства». – Екатеринбург, 2000 //

URL: http://crime.vl.ru/docs/konfs/ekat_1.ht m (дата обращения: 15.04.2012).

сударственных органов со структурами гражданского общества детально рассмотрены в публикации Д. С. Цветкова12, которую выгодно отличает исследование фактологического материала, собранного во Владимирской области. Изучение региональной специфики, на наш взгляд, чрезвычайно перспективно. В этом ключе, правда, с позиций политической криминологии, работает авторский коллектив под руководством П. А. Кабанова, регулярно проводящий и представляющий результаты криминологического мониторинга взаимодействия региональныхорганов власти и институтов гражданского общества при формировании антикоррупционных органов13.

Вместе с тем число работ с анализом отдельных антикоррупционных инструментов в арсенале гражданского общества, не так велико. Исключением из правил является институт антикоррупционной экспертизы. Однако и в этой сфере пока не происходит перехода количественных изменений в качественные: проблемы антикоррупционной экспертизы как средства противодействия коррупции на сегодня разработаны не достаточно.

Интерес исследователей сводится к следующему:

1) Общие вопросы проведения антикоррупционной экспертизы (публикации С. А. Бессчасного, Р. О. Долотова, Д. Ю. Жданухина, А. В. Нестерова, О. Н. Родионовой, В. П. Уманской, Т. Я. Харбиевой и др.);

12 Цветков С. А. Взаимодействие институтов гражданского общества и системы образования в борьбе с коррупцией (региональный аспект) // Сайт РАНХиГС при Президенте РФ. URL: www.ane.ru/files/docs/conference/chi na_forum/tsvetkov_rus.doc (дата обращения: 15.04.2012).

13 Кабанов П. А. Мониторинг взаимодействия органов власти субъектов РФ с институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции при формировании антикоррупционных органов // Личный блог П.А. Кабанова.

URL: http://crimpravo.ru/blog/1128.html (дата обращения: 16.04.2012).

2)Методика антикоррупционной экпертизы (статьи К. Н. Барцица, В. Л. Кудрявцева, С. Н. Шевердяева);

3)Изучение региональной

Р.Р. Ямалетдинова и др.);

4)Политические аспекты экспертизы (работы Ю. Д. Пальчиковой, Н. П. Поличка, А. Филатовой, В. Н. Южакова);

5)Экспертиза по отраслям законодательства, отдельные виды антикоррупционной экспертизы (Н. А. Лопашенко, С. В. Матковский, А. Н. Сухаренко и иные).

При этом результаты исследований оформляются в основном в статьях, монографии – большая редкость. В частности, можно отметить работу «Диагностика кор-

рупциогенности законодательства»14, опубликованную в 2004 году, а также труды В. В. Астанина, посвященные большей частью анализу криминологических аспектов. Ученые констатируют низкую востребованность института антикоррупционной экспертизы законодательства, но, к большому сожалению, не предпринимают попыток объяснить сложившуюся ситуацию и дать рекомендации по её улучшению.

Предметом детального анализа должны стать отдельные формы и механизмы противодействия коррупции силами гражданского общества, такие как антикоррупционный мониторинг, антикоррупционная пропаганда, антикоррупционное гражданское образование, общественные консультативные советы; следует уделять внимание региональным процессам, с точки зрения включенности некоммерческих организаций и инициативных групп в реализацию антикоррупционной политики. Примерами таких исследований могут служить исследование правовой модели обеспечения открытости власти в Ка-

лининградской области, проведенное С. Н. Шевердяевым15;

14Головщинский К. И. Диагностика коррупциогенности законодательства / Под ред. М. А. Краснова, Г. А. Сатарова. М.: ИНДЕМ, 2004. 64 с.

15Шевердяев С. Н. Правовая модель обеспечения открытости

изучение деятельности Совета при Губернаторе Свердловской области по противодействию коррупции как субъекта антикоррупционной политики, осуществленное С. А. Алимпиевым16. Выходят в свет (к сожалению, очень редко) статьи о значении антикоррупционного гражданского образования и антикоррупционной пропаганды17.

Не удалось обнаружить научных работ, направленных на изучение эффективности участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции, разработку критериев эффективности. В определенной степени этот пробел компенсируется аналитической работой, проводимой

врамках подготовки докладов общественных палат (см. проект доклада Общественной палаты РФ об эффективности антикоррупционных мероприятий и участии гражданского общества в реализации антикоррупционной политики; материалы Слушаний Общественной палаты Самарской области «Об эффективности антикоррупционных мероприятий и участии гражданского общества

вреализации антикоррупционной политики» 14.09.2011 / Под ред. В. В. Полянского).

Вбольшей степени изучены уголовно-правовые, криминологические и экономические аспекты противодействия коррупции, при формально-юридическом

власти. Разработка, принятие и двухлетняя практика реализации калининградского закона о доступе к информации. М.: Де Ново, 2004. 96 с.

16Алимпиев С. А. Совет при Губернаторе Свердловской области по противодействию коррупции как субъект антикоррупционной политики Свердловской области: правовое положение, структура и комптенция // Проблемы и вопросы уголовного права, уголовного процесса и криминалистики. Вестник ЮрГУ. 2010. №5. С. 37-39.

17Бикеев И. И., Кабанов П. А. Антикоррупционное образование в России: состояние и перспективы // Вестник Волгоградского института бизнеса. 2010. №3. С. 178-199; Горшенков Г. Н. Антикоррупционная пропаганда: понятие и содержание // Актуальные проблемы экономики и права. 2010. С. 39-46.

подходе институтам гражданского общества в этом процессе отводится достаточно скромное место. Авторы зачастую ограничиваются констатацией того факта, что эти институты должны быть субъектами противодействия коррупции (с опорой на положения действующего законодательства). После краткого обзора степени научной разработанности темы обратимся к вопросу о том, как в действующем законодательстве регламентировано участие институтов гражданского общества в противодействии коррупции.

Согласно федеральному закону «О противодействии коррупции» сотрудничество государства с институтами гражданского общества является одним из основных принципов противодействия коррупции. В числе основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции названо создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества.

Очевидно, что эти шаги сделаны во исполнение Россией обязательств, вытекающих из Конвенции ООН против коррупции18, в положениях которой постоянно подчеркивается необходимость взаимодействия между органами власти и гражданским обществом в решении проблем, вызванных коррупцией. Причем в международных документах идёт речь именно о партнерском взаимодействии.

В статье 13 Конвенции названы следующие меры содействия вовлечению представителей гражданского общества в противодействие коррупции:

а) усиление прозрачности и содействие вовлечению населения в процессы принятия решений;

18 Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. №26. Ст. 2780.

дуется размещать заключения независимых экспертов на том же ресурсе сети Интернет, где публикуется проект нормативного правового акта.

В силу отмеченных недостатков правового регулирования и ряда иных обстоятельств эффективность и востребованность антикоррупционной экспертизы не высока. По данным Комитета по вопросам законности, правопорядка и безопасности, Администрацией Губернатора СанктПетербурга аккредитованы 11 независимых экспертов (5 юридических и 6 физических лиц20). Статистика по числу проведенных независимых антикоррупционных экспертиз отсутствует. По информации, предоставленной сотрудниками двух комитетов Правительства Санкт-Петер- бурга, за всё время, пока на сайтах этих комитетов размещались проекты административных регламентов, ни одного заключения по результатам антикоррупционной экспертизы не поступило. При этом на сайте Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли размещена информация о ходе реализации антикоррупционной политики за III квартал 2011 г., согласно которой организовано и проведено 36 независимых антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов21. Для сравнения в период с 1 января по

20 URL: http://www.zakon.gov.spb.ru/hot_line/ net_korrupcii/experts (дата обращения: 17.11.2011).

21 Информая о ходе реализации антикоррупционной политики в Комитете экономического развития, промышленной политики и торговли за III квартал 2011 года // URL: http://www.cedipt.spb.ru/about/nocorr uption/materials/25434/ (дата обращения: 18.11.2011).

30 сентября 2011 года в Министерство юстиции РФ поступило

59 заключений независимых экспертов22.

В силу предписания, содержащегося в пункте 3 постановления Правительства Санкт-Петер- бурга от 09.12.2010 №1679 «О Плане противодействия коррупции в Санкт-Петербурге на 2011 год», исполнительными органами власти Санкт-Петербурга утверждены программы противодействия коррупции. Программы Комитетов Правительства практически слово в слово повторяют положения друг друга. В каждой такой программе имеется раздел «Привлечение граждан и институтов гражданского общества к реализации антикоррупционной политики в Санкт-Петербурге, антикоррупционная пропаганда и информационной обеспечение реализации антикоррупционной политики». Взаимодействие власти

иобщества в этих документах понимается весьма своеобразно

исводится к:

1)Рассмотрению в соответствии с действующим законодательством обращений граждан и организаций, содержащих сведения о коррупции по вопросам, находящихся в компетенции исполнительного органа власти;

2)Информированию населения Санкт-Петербурга через официальный сайт о ходе реализации антикоррупционной политики в исполнительном органе государственной власти.

План противодействия коррупции в Санкт-Петербурге на 2012-2013 годы более детализи-

22 Сведения о деятельности Министерства юстиции РФ и его территориальных органов по противодействию коррупции за январьсентябрь 2011 года // URL: http://www.minjust.ru/ru/activity/statist ic/ (дата обращения: 14.11.2011).

рован и конкретизирован. Поддерживая в целом воплощенную в указанном подзаконном акте идею разработки специальных мер, направленных на формирование в обществе негативного отношения к коррупции, нельзя согласиться с выбранным способом реализации этой идеи. Утвержден Административный регламент Комитета по образованию по исполнению государственной функции по обеспечению организации и проведения мероприятий по антикоррупционному образованию в подведомственных образовательных учреждениях. В этом регламенте называется одно конкретное учреждение, на которое возлагается разработка методческих материалов антикоррупционной направленности – СанктПетербургская академия постдипломного педагогического образования.

С целью содействия вовлечению институтов гражданского общества в реализацию антикоррупционной политики на региональном уровне рабочей группой в составе автора настоящего сообщения и исполнительного директора Санкт-Петербургской общественной организации гума- нитарно-политологического центра «Стратегия» М. Б. Горного был разработан проект закона Санкт-Петербурга «О взаимодействии органов государственной власти Санкт-Петербурга с общественными объединениями и иными негосударственными некоммерческими организациями при формировании и реализации антикоррупционной политики». Содержание указанного законопроекта предполагается обсудить в рамках Евразийского антикоррупционного форума.

www.transparency.org.ru/drugie -issledovaniia/eksperty-obsudili- rossiiskoe-antikorruptcionnoe- zakonodatelstvo