Земельное право учебный год 2022-23 / Краснова. Земельное право. Элементарный курс. Учебное издание
.htmКраснова И #bn {display:block;} #bt {display:block;}
Краснова И.О. Земельное право: элементарный курс. Учебное издание.
Изд. 2-е, перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003.
ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ БВС РФ Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации БНА Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР ВВС (РСФСР, РФ) Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации ГК Гражданский кодекс Российской Федерации ЗК Земельный кодекс Российской Федерации КоАП Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях САПП РФ Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации СЗ РФ Собрание законодательства Российской Федерации СП (СССР, РСФСР) Собрание постановлений Правительства (СССР, РСФСР) УК Уголовный кодекс Российской Федерации УПК Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации
ПРЕДИСЛОВИЕ Земельные отношения в жизни современного российского общества занимают особо заметное место. За короткий срок благодаря земельной реформе миллионы граждан стали собственниками земельных участков, иногда не до конца ощутив все юридические последствия такой метаморфозы. Осторожными, но уверенными шагами идет формирование рынка земли. Некогда неискушенные в рыночных отношениях граждане набирают опыт в совершении сложных по юридической технике и бюрократическим процедурам земельно-правовых сделок. Настоящие революционные события происходят в земельном законодательстве. Именно земельное законодательство в начале 90-х гг. стало первым объектом реформирования в системе других отраслей природоресурсного законодательства. Его дальнейшее развитие продолжает оставаться предметом особого внимания законодателей и поныне. Если в Советском Союзе, превосходившем по территории Россию примерно в два раза, земельные отношения регулировались единственным общесоюзным законом – Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, то сегодня только федеральных законов, посвященных исключительно землям, уже принято порядка пяти, не считая множества иных, частично регулирующих земельные отношения. В системе государственных органов исполнительной власти появился мощный блок ведомств, которым переданы полномочия по управлению земельными отношениями. Их работа протекает в сложных условиях ставших регулярными административных преобразований.
Не менее сложно развиваются события и в правовой науке. Идут жаркие научные споры относительно места земельного права в отечественной правовой системе. В некогда едином коллективе экологов выделились специалисты по земельному праву, настаивающие на признании особо значимого и потому самостоятельного места возродившейся в новом качестве отрасли. Перед современной наукой стоит еще немало дискуссионных проблем, связанных с вопросами определения сферы правового регулирования земельного права, развития правовых механизмов наиболее эффективной государственной земельной политики, выбора подходов и решений относительно дальнейших путей формирования земельного законодательства.
Перемены в земельном законодательстве, теории и практике земельного права не прошли незаметно для системы высшего юридического образования. Учитывая потребность в формировании специальных знаний в данной области, в программу обучения юридических высших учебных заведений с начала 90-х гг. включен обязательный курс «Земельное право». В процессе изучения курса студентам надлежит приобрести широкие знания о земельном законодательстве, теоретических взглядах ученых, научиться анализировать нормативные правовые акты, находить в них достоинства и недостатки, подготовиться к работе в государственных органах власти, получить практические навыки решения земельных вопросов и защиты земельных прав граждан и организаций.
Настоящий учебник подготовлен с учетом этих задач. Структурно учебный материал распределен по главам, отражающим все основные вопросы правового регулирования земельных отношений. В первых главах освещены основные вопросы теории земельного права, включая определение понятия данной отрасли, соотношения земельного права с другими отраслями права, понятия земельных правоотношений, источников земельного права. В последующих главах изложен материал по институтам земельного права – права собственности, права землепользования, права государственного управления, правовой охраны земель и юридической ответственности за земельные правонарушения. В отдельных главах раскрывается правовой режим каждой категории земель.
Учитывая, что учебник подготовлен по рубрике издательской деятельности «Элементарный курс», вопросы курса изложены максимально компактно, лаконично, порой без деталей и подробностей. Учебник служит необходимым фундаментом, позволяющим выйти на базовые позиции в изучении земельного права. В нем даны основные ориентиры и характеристика принципиальных положений земельного законодательства. На основе материала учебника заинтересованный студент и читатель смогут, самостоятельно работая с нормативными и научными источниками, расширить свои познания в земельном праве и развить необходимые практические навыки.
Автор выражает глубокую признательность своим учителям, которые щедро дарили свои знания, открыв двери в интересный и полный неизведанного мир права.
Глава 1. ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО ПРАВА § 1. Значение и состояние земель Земля – один из компонентов окружающей среды, важнейший природный ресурс, на протяжении всей истории используемый людьми для удовлетворения разнообразных потребностей – ведения сельского хозяйства, размещения жилых и производственных объектов, получения доступа к другим природным объектам (недрам, лесам и т.д.).
В современный период в условиях научно-технического прогресса земля не потеряла ни одного из своих назначений. Наука и производство, достигнув успехов в освоении природы, все же не нашли замены земле. Более того, за последние годы пришло понимание ценности земель как незаменимого элемента единого мира природы, участвующего в поддержании необходимого для выживания человека экологического баланса.
Одновременно в современных условиях возникли опасения относительно сохранения устойчивой способности земель отвечать общественным потребностям. Существует предположение, что в дальнейшем общество не только не утратит потребности в использовании земель, но и в своем развитии создаст угрозу возникновения дефицита земельных ресурсов.
Основными возможными причинами кризиса являются:
рост народонаселения в условиях ограниченного пространства, вызывающий постоянное сокращение площади земель на душу населения;
урбанизация и связанные с этим количественное увеличение и качественное усложнение человеческих потребностей;
рост производительных сил, приводящий к усилению нагрузки на земельные ресурсы, их деградации и сокращению полезных площадей.
Существует ли опасность возникновения дефицита земель для России?
По площади земель Россия выступает явным лидером, обладая самым обширным в мире земельным фондом в 1709,8 млн га1. Земли используются для разнообразных целей. Более половины всех земель приходится на лесные площади, которые составляют 1046,3 млн га, или 62% земель РФ, и лишь 8,9%, или 190,3 млн га используется под пашню. Такая разница объясняется главным образом природно-климатическими условиями страны, ее географическим положением. В силу этих же причин неравномерно осваиваются земли. Основная нагрузка приходится на земли европейской части России, где сконцентрировано промышленное производство, развивается сельское хозяйство и наиболее интенсивно расселяются люди.
Население России сегодня составляет примерно 144,8 млн человек2. С момента распада СССР характерным для демографических процессов страны стало явление депопуляции. По сравнению с 1991 г. население сократилось более чем на 5 млн человек, и снижение численности продолжается. По данным ООН, если нынешняя тенденция сохранится, то население России уменьшится в ближайшие 50 лет на 20–30 млн человек. Ослабит ли это проблему дефицита земель? Обратимся к дополнительным цифрам.
Примерно 58% территории страны, или 10 млн кв. км, находится в зоне вечной мерзлоты, где землепользование значительно затруднено или связано с существенными затратами. Громадная территория России не всегда выглядит как показатель богатого потенциала. По своей конфигурации она вытянута длинной полосой, что значительно снижает рентабельность экономического развития и землепользования. В России имеются прекрасные почвы, главным образом на юго-западе, но после распада СССР их осталось мало. Основная же часть наших земель расположена в районах рискованного земледелия3.
1 См.: Государственный национальный доклад «О состоянии и использовании земель Российской Федерации, 1999 год». М., 2000. С. 7.
2 См.: Госкомстат России. Россия в цифрах. 2001. С. 68.
3 Существует теория, согласно которой земельный и экономический потенциалы страны оцениваются не по абсолютной, а по эффективной территории. Под эффективной территорией понимается та часть, которая лежит вне экстремальных пространств, к которым относятся районы со средней температурой воздуха -2°, расположенные выше 2000 м над уровнем моря. По мнению академика Н.Н. Моисеева, по этим критериям «Россия перестает казаться евразийским гигантом... Россия по размеру эффективной территории стоит всего лишь на пятом месте (на первом месте Бразилия), она в полтора раза меньше США и всего лишь в два раза больше Казахстана» (см.: Моисеев Н.Н. Агония России: есть ли у нее будущее. Попытка системного анализа проблемы выбора // Зеленый мир. 1996. № 12).
Из общего числа населения России почти 106 млн человек проживает в городах. В результате возросшей миграции людей растет разрыв в плотности населения сельской и городской местностей. Для первой характерными становятся упадок общественной и экономической жизни, связанные с этим потери сельскохозяйственных угодий, которые не используются, зарастают сорняками, теряют плодородие. В городах и особенно крупных центрах, наоборот, ощущается нехватка пространственного базиса, которая восполняется за счет расширения городов, поглощения сельской местности городскими застройками. Известная в мире проблема неконтролируемого «расползания» городов, приводящая к уничтожению земель, пригодных для сельскохозяйственного и иных видов пользования, становится актуальной и в России.
Полезные площади земель России сокращаются и под воздействием процессов их деградации. В целом динамика качественного состояния земель характеризуется усилением эрозийных процессов, снижением количества питательных веществ, сокращением запасов гумуса, засолением почв.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что в России, как и во всем мире, земли служат неизменным источником удовлетворения жизненно важных потребностей. С развитием общества земля не только не потеряет своей значимости, но и будет приковывать к себе еще большее внимание, ибо причины и факторы, создающие условия деградации земель, сокращения пригодных для жизнедеятельности площадей, не исчезают и даже усиливаются. Отсюда возникает необходимость обеспечить такой порядок, при котором хозяйственное использование земель, удовлетворение иных общественных интересов (к примеру, интересов собственности) не будут приводить к потере полезных свойств земель, их деградации, сокращению площадей и, как следствие, вызывать опасные социальные и экономические последствия и угрозу устойчивому развитию общества.
В решении такой задачи решающая роль принадлежит праву как регулятору всех общественных отношений. С помощью правовых средств воздействия поддерживается такой режим деятельности общества, который гарантирует удовлетворение разнообразных потребностей людей, связанных с землями, имея в виду сохранение земель как основы дальнейшего развития общества.
§ 2. Понятие земельного права. Предмет, система, структура Если следовать нормативной концепции, земельное право можно определить как систему юридических норм (и соответственно правовых нормативных актов – законов, указов, постановлений, решений, распоряжений, правил, положений и др.), предназначенных для регулирования земельных отношений. Земельное право – самостоятельное направление правового регулирования, которое сформировалось в связи с выделением интересов по справедливому распределению земель между субъектами права, рациональному использованию и охране земель в процессе общественного развития в самостоятельную категорию. Своей целью земельное право ставит конструирование такой модели поведения людей, при которой будет поддерживаться эффективное использование земель для удовлетворения экономических и неэкономических потребностей с учетом сохранения земель как части единой экосистемы Земли и условия дальнейшего развития общества.
Для определения круга и содержания общественных отношений, регулируемых в рамках земельного права, своего рода правовых границ земельного права, сферы его действия следует более подробно остановиться на системе и внутренней структуре земельного права.
Система и структура – архитектурно-конструктивные основы, земельного права. Система относится к предметной характеристике земельного права и, по сути, отражает систему регулируемых этим правом общественных отношений.
Земельные отношения – предмет земельного права. Они представляют собой юридически значимые связи, взаимозависимое между субъектами права, возникающие в процессе их взаимодействия и касающиеся использования земель, приобретения прав земельные участки, распоряжения землями, охраны земель, государственного управления в области использования и охраны земель. Другими словами, везде, где отношения между субъектами права складываются по поводу земель, земельных участков, независимо от того, какими нормативными актами регулируются эти отношения, следует говорить о возникновении земельных отношений.
Структура отражает вертикальное построение права. Каждая отрасль (подотрасль) права, будучи элементом в системе национального права, обладает внутренней структурой. Земельному праву присуща сложная внутренняя структура. Основной структурной единицей земельного права является правовая норма, или принятое в установленном порядке и обязательное для соблюдения правило поведения соответствующих субъектов по отношению к земле. Совокупности правовых норм объединяются и образуют правовые институты по признаку однородности регулируемых общественных отношений. Однородны, к примеру, отношения землепользования. Соответственно нормы права, устанавливающие виды землепользования, субъектов и объектов землепользования, права и обязанности землепользователей, основания возникновения, изменения и прекращения прав землепользования, образуют институт права землепользования.
Выделение институтов земельного права – процесс динамичный. Изменения в земельной политике, появление новых видов юридических прав на землю, реформы государственного управления создают условия для появления новых институтов, исчезновения старых. Динамичность структуры земельного права можно наблюдать в настоящее время, когда исчез институт исключительной государственной собственности, появились институт частной собственности, институт аренды.
По распространенному правилу в теории права институты земельного права объединяются в общую и особенную части. Институты общей части содержат нормы, имеющие общее для всей отрасли значение. К таковым можно отнести институт собственности на землю, институт землепользования, институт государственного управления, институт правовой охраны земель, институт юридической ответственности. Критерием выделения институтов особенной части признается принадлежность земельного участка к той или иной категории земель. Соответственно к ним относятся институты земель сельскохозяйственного назначения, поселений, земель промышленности и иного специального назначения, земель особо охраняемых территорий и объектов, водного и лесного фондов, земель запаса. Каждый из этих институтов объединяет нормы, устанавливающие правовой режим соответствующей категории земель.
Несмотря на такую определенность, институты земельного права не обладают единством и полной автономией, границы между ними подвижны, а нередко и условны. Примером может служить соотношение между институтом правовой охраны земель, институтом землепользования, институтом собственности. Охрана земель обеспечивается не только мерами рекультивации, мелиорацими, иными восстановительными и профилактическими мерами, но и недопущением загрязнения земель в процессе землепользования, в том числе путем нормирования применения удобрений, рациональной организации территории, обеспечением задач по охране земель в процессе совершения сделок с землей, приватизации земель, реализации правомочий собственности. Установить жесткую границу между институтами землепользования, собственности и правовой охраны земель фактически невозможно, и проводимая граница будет лишь условной.
§ 3. Соотношение земельного права с другими отраслями российского права Вопрос о месте земельного права в системе российского национального права остается дискуссионным. В настоящее время существуют несколько точек зрения, по этому вопросу. Распространена позиция, в соответствии с которой земельное право признается самостоятельной отраслью, стоящей в одном ряду с гражданским, административным, государственным, трудовым, экологическим и другими отраслями1. Согласно другой точке зрения, земельное право входит в систему экологического права2. По мнению В.А. Дозорцева, земельное право как самостоятельная структурная единица не существует, а нормы, касающиеся земли, распределены между гражданским, административным, конституционным, экологическим, уголовным и другими отраслями права3.
Для того чтобы разобраться в достоинствах и недостатках каждой из перечисленных точек зрения и сделать свой выбор,
1 К примеру, по мнению авторов учебника «Земельное право России» (под ред. В.В. Петрова. М., 1998. С. 8), земельное право составляет «отдельную отрасль национальной правовой системы». Авторы учебника «Земельное право» (под ред. С.А. Боголюбова. М., 1998. С. 5) также считают, что «земельное право занимает самостоятельное место в общей системе права». Профессор Б.В. Ерофеев (учебник «Земельное право». М., 1998. С. 36–43) отграничивает земельное право от других отраслей права, тем самым определяя его место как самостоятельное.
2 Авторы учебника «Экологическое право России» (М., 1997. С. 41) считают, что объектами экологических отношений выступают природные среды и ресурсы,. включая землю. Экологическое право определяется как комплексная отрасль составной частью которой является земельное право.
3 В.А. Дозорцев утверждает, что поскольку «земельные отношения распали на регулируемые гражданским и административным правом, то основания признания земельного права самостоятельной отраслью перестали существовать теперь земля попала в сферу действия гражданского права, являясь объектом экономического оборота» (Дозорцев В.А. Проблемы совершенствования гражданок го права Российской Федерации при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. № 1. С. 26).
следует обратиться к таким понятиям, как «отрасль права», «предмет права» и «система права».
Система российского национального права слагается из структурных элементов, включающих отрасли, институты и нормы права. Основным критерием, по которому принято выделять отрасль права, является наличие самостоятельного предмета правового регулирования, не совпадающего с предметом правового регулирования других отраслей.
Предметом любой отрасли права выступает обособленная группа общественных волевых отношений, выделяемых в зависимости от наличия особого объекта общественных отношений либо по признаку) особого субъектного состава, либо определения особой сферы жизнедеятельности общества и др. Соответственно могут быть выделены гражданские, административные, трудовые отношения. В рамках этой схемы могут быть обособлены и земельные отношения, так как здесь имеется свой самостоятельный объект – земля.
Если остановиться на этом, то можно считать доказанным, что земельное право – независимая отрасль права, стоящая в одном ряду с другими отраслями права. Вместе с тем земля в правовом смысле категория не однородная. Она – часть единой окружающей природной среды, выступающей в единстве и взаимосвязи со всеми другими элементами природы, часть материальной среды, стоящей вне общества. Одновременно земля объявлена недвижимым имуществом наряду со зданиями и сооружениями, воздушными и морскими судами, другими объектами материального мира, вошедшими в структуру общества. Такая неоднородность земли позволяет разделить земельные отношения, по крайней мере, на две части – экологические и гражданские. Отсюда есть основания утверждать, что земельных отношений как самостоятельной группы отношений не существует, а все их многообразие можно поделить между экологическим и гражданским правом или же, еще более детально, закрепить за административным правом исполнительно-распорядительную деятельность государственных органов по поводу земли, за финансовым правом – все денежные аспекты земельных отношений и т.д.
Наконец, если более внимательно подойти к определению назначения и роли земли как объекта земельных отношений, ее новых и естественно-научных характеристик, то можно подвергнуть сомнению адекватность предыдущих позиций. Прежде всего, земля часть единого мира природы. Это явление объективно.
По своей предметной характеристике земельное право тем самым может быть отграничено от конституционного, административного, гражданского, финансового и других отраслей права. Вместе с тем на этом вопрос о соотношении земельного права с другими отраслями права не исчерпан. В соответствии с общераспространенной теоретической точкой зрения границы между отраслями права достаточно относительны и динамичны. Развитие системы права характеризуется взаимодействием норм права одной отрасли с другими, в результате которого одни и те же нормы признаются элементами двух и более отраслей права. По такому пути формируются и развиваются комплексные отрасли права. Соответственно, признавая правовую многозначность земель, целесообразность использования различных методов правового воздействия на субъектов земельных отношений, земельное право развивается как комплексная отрасль, включающая в свою систему наряду с нормами, обладающими собственной спецификой, также нормы основных отраслей права – конституционного, административного, гражданского и др. Таким образом, нормы конституционного права, устанавливающие виды собственности на землю, или гражданского права, регулирующие имущественные отношения по поводу земли вместе с нормами, определяющими правовой режим категорий земель в соответствии с теорией комплексных отраслей права, образуют в своем единстве и взаимодействии систему земельного права, оставаясь одновременно в системе конституционного, гражданского и иных отраслей права.
Можно рассуждать и иным образом. Если исходить из понимания того, что основным критерием выделения отраслей права является наличие самостоятельного объекта общественных отношений, то все нормы права, регулирующие отношения по поводу земли, образуют отрасль только земельного права, и никакого иного, и поэтому имеют свои жесткие границы, не сливаясь с другими отраслями права. А само земельное право не является комплексной отраслью, а занимает независимое (в рамках экологического права), только ей принадлежащее место в системе права. Соответственно нормы права, регулирующие отношения по приобретению земельных участков и реализации прав собственности либо пользования, регистрации прав, равно как и отношения по охране земель, образуют систему земельного права. Эти нормы могут быть выражены консолидированно, в рамках, к «примеру, кодифицированных нормативных актов, таких, как Земельный кодекс РФ, либо могут быть рассредоточены по различным комплексным нормативным правовым актам – Гражданский кодекс, РФ, Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»1, Закон РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации»2 и т.д. Нормы земельного права, выраженные в таких комплексных нормативных актах, не входят в систему других отраслей права, так как одна и та же отрасль не может иметь одновременно несколько объектов регулируемых ею общественных отношений. Если же мы признаем это, то выделение любых отраслей права станет невозможным.
Исходя из изложенного, земельное право можно определить как подотрасль экологического права, представляющую собой совокупность установленных и санкционированных государством правовых норм, регулирующих земельные отношения. Земельное право развивается во взаимодействии с другими подотраслями экологического права – горным, лесным, водным, атмосферным, фаунистическим и флористическим, которые вместе образуют систему экологического права.
§ 4. История развития земельного права России Земельное право современной России, образовавшейся как политическое единство и как суверенное государство в 1991 г., имеет короткую историю. Однако его теперешнее состояние является продолжением длительной исторической эволюции права как дореволюционной России, так и особенно права, развившегося после установления советской власти в 1917 г.
Земля для России всегда была одним из основных источников благосостояния страны. Обширные просторы, обилие черноземов издавна способствовали развитию самых разных отраслей экономики, и в первую очередь сельского хозяйства. Земельное право России длительное время развивается преимущественно вокруг отношений собственности на землю.
Главными историческими вехами, с которыми связывается развитие земельного права дореволюционной России, стали две земельные реформы. В 1861 г. крестьяне были освобождены от крепостной зависимости и пополнили круг субъектов землепользования. В соответствии с изданными нормативными актами был реформирован весь круг отношений, связанных с жизнью крестьян,
1 СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3400.
2 ВВС РФ. 1993. № 17. Ст. 594 (с изм. и доп.).
включая имущественные, трудовые, семейные, административные. Земельные отношения крестьян строились на принципах установления двух видов собственности на землю – общественной собственности сельского общества и частной собственности крестьян. Однако действовало правило, в соответствии с которым земли в общественную и частную собственность могли быть получены лишь после выплаты выкупных платежей помещику. Эти платежи были отменены царским правительством 1 января 1907 г.
Распространенная оценка этого периода истории земельных отношений складывается не в пользу общинного землевладения. В научной литературе того времени высказывалось мнение о том, что при общинных земельных порядках отсутствует личный интерес трудиться «напряженно», «со знанием дела», «эффективно», а при общинно-поземельных отношениях казна обречена на скудность доходов от земледелия. Наряду с этим существовало и твердое убеждение в том, что община является гарантом государственной устойчивости, основой славянской цивилизации, отличной от европейской. Среди помещиков и правительственных кругов доминировало мнение, что общину, состоящую из людей, приросших к земле, нужно сохранять.
Отношение не в пользу последних изменилось в начале XX столетия, когда начал активно развиваться процесс индивидуализации крестьянского хозяйства, подготовивший почву для проведения Столыпинской реформы 1906–1910 гг. Принятыми в этот период нормативными актами был ликвидирован общинный порядок землевладения и установлена личная собственность крестьян на земельные участки. Практически переход к частной собственности не был осуществлен в полной мере. Наряду с постепенным выделением земель в частную собственность весь период Столыпинских реформ вплоть до 1917 г. сохранялась и общественная собственность крестьян. Оценка этого периода также не однозначна. С одной стороны, приводятся цифры, свидетельствующие о подъеме сельского хозяйства. С другой – этот исторический период связывается с возникновением серьезнейшего кризиса в экономике, повлекшего широкое распространение голода.
Развитие земельных отношений в сельском хозяйстве, основанных на сочетании частной и общественной собственности, было прервано в 1917 г., когда известные революционные события привели к установлению советской власти и образованию Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (РСФСР). Именно с этого года земельное право вступило в новую, продолжительную и относительно стабильную фазу своего развития, в течение которой сформировались устойчивые, несомненно обусловленные государственной политикой страны общественные земельные отношения. Насколько они были прогрессивны и эффективны – вопрос отдельный, но ясно одно, что их влияние на весь современный уклад жизни, мировоззрение людей, экономическое развитие страны остается существенным.
Первым нормативным актом, внесшим революционные преобразования в земельные отношения, стал Декрет «О земле», принятый Всероссийским центральным исполнительным комитетом (ВЦИК) 26 октября 1917 г. В соответствии с Декретом отменялась помещичья собственность на землю, а земли передавались «в распоряжение волостных земельных комитетов уездных Советов крестьянских депутатов, впредь до Учредительного Собрания». Одновременно предусматривалось, что земли рядовых крестьян не конфискуются. Частью Декрета стал Крестьянский наказ о земле, по которому право частной собственности на землю отменялось навсегда, земли отчуждались безвозмездно. Помещичьи, удельные, монастырские и другие земли обращались во всенародное достояние и передавались в безвозмездное пользование всех трудящихся. Запрещались продажа, аренда, залог и другие способы отчуждения земли. Все граждане, желающие обрабатывать землю своим трудом, получали землю на праве пользования. Провозглашался принцип уравнительного распределения земли по установленной норме. Наряду с индивидуальным землепользованием крестьян допускались и общественные формы землепользования (общинная, артельная и др.).
Вслед за Декретом «О земле» принимаются нормативные акты, регулирующие отношения государственного управления земельными отношениями, охраны земель, землеустройства, платы за землю. В частности, в 1917 г. создается сложная система земельных комитетов, в ведение которых поступают все земли, учреждается единый государственный земельный фонд, отменяется право частной собственности на землю и другую недвижимость в городах, а за их использование предусматривается взимание платы.
Важное место среди нормативных актов того времени занимает Декрет ВЦИК от 19 февраля 1918 г. «О социализации земли» – своего рода комплексный документ, охвативший широкий круг земельных отношений. Декрет отменил «всякую собственность на землю», тем самым подтвердив особое место земель среди объектов общественных отношений. Соответственно запрещались любые сделки, и земля передавалась различным категориям субъектов только в пользование.
Делается первый шаг к классификации земель по категориям. В частности, выделяются земли, предоставляемые для культурно-просветительных целей, для занятия сельским хозяйством, с целью застройки, для устройства путей сообщения. Установлены порядок административного обжалования решений государственных органов о предоставлении земель, основания прекращения права пользования и порядок компенсации при изъятии земель.
Постановление ВЦИК от 14 февраля 1919 г. «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию» сыграло важную роль в дальнейшем развитии аграрных и связанных с ними земельных отношений. Данное постановление закрепило политику перехода от единоличных форм хозяйствования на земле к коллективным. Все виды единоличного землепользования рассматриваются как «проходящие и отживающие». Создается климат наибольшего благоприятствования различного рода коллективным хозяйствам. В частности, советские хозяйства (совхозы), обязанные своим рождением данному постановлению, имели право на получение в пользование наилучших и наиболее ценных земель (имения с ценными многолетними культурами, рациональными хозяйствами, имения с развитым техническо-промышленным делом). Поддержку получили и сельскохозяйственные производительные коммуны – общественные сельскохозяйственные объединения трудящихся, которые, к примеру, равно как и совхозы, имели право на получение увеличенной кормовой нормы для скота. Одновременно постановление предусматривало порядок ведения землеустройства, регистрации и учета землепользовании.
Новая экономическая политика начала 20-х гг. вернулась к стимулированию единоличного крестьянского хозяйства. В 1922 г. принимается первый Земельный кодекс РСФСР, состоящий из четырех разделов и 222 статей. Земельный кодекс начинался с подтверждения незыблемости принципа об отмене навсегда права частной собственности на землю, а все земли провозглашались собственностью рабоче-крестьянского государства. Объектами регулирования данного нормативного акта стали лишь две категории земель – сельскохозяйственные и земли городов. Для сельскохозяйственных земель снимался запрет на аренду, которая, однако, была ограничена сроками (максимально на 6 лет) и условиями, и запрещалось использование наемного труда в земледельческом хозяйстве. Допускалось создание так называемых трудовых земледельческих хозяйств (дворов), по своему правовому статусу приближенных к современным фермерским хозяйствам. Особый раздел был посвящен правовому режиму городских земель, выделялась категория земель специального назначения (ныне – земли промышленности). Подтвержден принцип разрешения споров в особом квазисудебном порядке («в порядке состязательного процесса») специально учреждаемыми административными органами – земельными комиссиями при местных органах.
Отсутствие в Земельном кодексе положений о правовом режиме некоторых категорий земель компенсировался за счет принятия специальных актов. Правовой режим лесных земель был установлен Лесным кодексом РСФСР, принятым 7 июля 1923 г. Лесной кодекс вводил понятие единого государственного лесного фонда, включающего все леса и земельные площади, предназначенные для выращивания древесины и для нужд сельского хозяйства. Был урегулирован актуальный сегодня вопрос о переводе лесных земель в нелесные. Зафиксирован принцип об особой охране так называемых защитных лесов (ныне – леса 1-й группы), перевод которых в другой вид угодий разрешался Народным комиссариатом земледелия.
Горное положение Союза ССР, принятое постановлением ЦИК и СНК СССР от 9 ноября 1927 г., устанавливало государственную собственность на недра и детально регулировало отношения, связанные с «производством горного промысла», включая разведку и добычу полезных ископаемых. Земли предоставляются в пользование в порядке горного отвода по разрешениям государственных органов. Не существует ни конкурсов, ни аукционов, а месторождения предоставляются либо в порядке первооткрывательства, либо предприятиям горной промышленности по договорам.
В 1928 г. был принят Горный закон РСФСР, урегулировавший горные и связанные с ними земельные отношения на территории РСФСР. По содержанию и структуре он близок, а порой и повторяет соответствующие положения союзного закона. Уже складывается практика, имеющая распространение и сейчас, когда законодательство субъектов Федерации жестко следует федеральным нормам.
Положением о земельных распорядках в городах, утвержденным Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 13 апреля 1925 г., кодифицировано законодательство о правовом режиме городских земель. Положение определило состав городских земель, порядок их предоставления в пользование на праве аренды и порядок изъятия.
В постановлении ЦИК СССР от 15 декабря 1928 г. «Общие начала землепользования и землеустройства» впервые дана развернутая характеристика национализации земли, под которой понимаются отмена навсегда частной собственности и установление исключительной государственной собственности. Нарушению этого порядка путем совершения сделок с землей присваивается высокая степень общественной опасности, подразумевающая привлечение к уголовной ответственности. Взят курс на стимулирование коллективных видов землепользования.
30-е годы – годы борьбы за коллективизацию сельского хозяйства. Колхозное землепользование образовало особый правовой институт. Закреплен принцип устойчивого, т.е. не допускающего изъятия в связи с выходом отдельных членов, землепользования колхозов1. Делается акцент на ужесточении условий единоличного крестьянского землепользования.
В этот период, а также в первые послевоенные годы земельное законодательство развивается главным образом за счет принятия партийно-правительственных документов, а не законов.
С конца 60-х гг. в развитии земельного права встает ряд новых проблем. Развитие производительных сил все ощутимее негативно воздействует на состояние земель, в то время как действующее законодательство фактически не уделяет внимания обеспечению рационального использования и охране земель. Законодательство представлено множеством небольших по объему, слабо взаимосвязанных нормативных актов, регулирующих отдельные аспекты земельных отношений. В этих условиях требуется существенное обновление земельного законодательства, которое было проведено путем кодификации норм земельного права. В 1968 г. приняты Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, а вслед за ними – земельные кодексы союзных республик, в значительной степени повторившие положения Основ.
Основы земельного законодательства – комплексный рамочный нормативный акт, установивший общие правила поведения субъектов по отношению к земле. Он регулирует вопросы государственного управления, порядок землепользования, государствен-
1 См. постановление ЦИК и СНК СССР от 3 сентября 1932 г. «О создании устойчивого землепользования колхозов» // СЗ СССР. 1932. № 66. Ст. 388.
ный контроль и юридическую ответственность. В Основах закреплена одна форма собственности – исключительная государственная. Запрещались любые действия, нарушающие данное право. Все земли объединялись в единый государственный земельный фонд и делились на 6 категорий в зависимости от основного целевого назначения. Появился не известный прежнему законодательству объемный раздел об охране земель.
После 1968 г. развитие земельного законодательства происходит в рамках подзаконного регулирования. Во исполнение и в развитие Основ принимаются постановления Совета Министров СССР о возмещении убытков землепользователям при отводе земель для государственных и общественных нужд, о государственном контроле над использованием земель, о порядке ведения государственного земельного кадастра. Значительное внимание уделяется вопросам сохранения и улучшения земель, рационализации землепользования.
В этот период земельное право развивается под воздействием процессов дифференциации, когда параллельно и относительно независимо шло развитие горного, водного, лесного и иных природоресурсных отраслей права. Однако постепенно в правовой науке находит поддержку и развивается естественно-научное учение о единстве всех элементов и явлений природы, которое трансформируется в идею о необходимости взаимосвязанного интегрированного регулирования отношений, связанных с использованием природных объектов. Первые признаки такой интеграции можно связать с принятием в ряде республик, в том числе в РСФСР (1960), законов об охране природы. Однако такого рода союзный закон так и не был принят. Союзное законодательство развивалось по пути кодификации норм по отдельным видам природных объектов.
С расширением правового регулирования земельных отношений вопрос о кодификации земельного законодательства встает заново. Однако начиная с середины 80-х гг. нарастающие политические изменения в стране, вылившиеся в распад СССР в 1991 г. и образование новых независимых государств, затормозили решение проблемы кодификации, а после изменения социально-экономических и политических отношений в России придали ей иную направленность.
Сразу после образования Российской Федерации в 1991 г. как независимого государства разрабатывается программа крупномасштабного реформирования земельных отношений. В ее основу положена идея денационализации земель, реализованная в конституционных поправках, законах о собственности в РСФСР (1990), о земельной реформе (1990)1. Развернута программа приватизации земель, реорганизации колхозов и совхозов, создания единоличных крестьянских хозяйств. Более чем через 70 лет отрицания права частной собственности на землю данный институт земельного права становится одним из наиболее важных. Принятием 25 апреля 1991 г. Земельного кодекса РСФСР сделан первый шаг к кодификации земельного законодательства. Но уже с самого начала реализация Земельного кодекса сталкивается с трудностями. Из-за жесткого противостояния политических сил, главным образом по вопросу о собственности, не удается в полной мере развить многие положения этого Закона.
События октября 1993 г., связанные с ликвидацией органов законодательной власти, символизировали начало нового этапа развития земельного права. В 1993 г. отменяются многие положения Земельного кодекса, а земельное законодательство развивается за счет указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, адаптирующих земельные отношения к новым политическим условиям. Снимаются ограничения на распоряжение землями, находящимися в частной собственности, предпринимаются настойчивые усилия по развитию рынка земель. Земельный кодекс 1991 г., оставаясь по своей юридической силе основополагающим земельным законом, в условиях действия указов Президента теряет значимость и становится преградой для реализации земельной политики государственной власти. В 2001 г. принят новый Земельный кодекс РФ, призванный создать долгосрочную фундаментальную основу развития земельных отношений в стране.
Таким образом, земельное право России прошло сложный исторический путь, пережив только за прошедшие сто с небольшим лет три крупномасштабные реформы. Эволюцию земельного права определяли две основные тенденции – выделение земельного права в относительно самостоятельную отрасль и затем интеграция с другими природоресурсными отраслями и развитие в рамках экологического права.
1 ВВС РСФСР. 1990. № 30. Ст. 416; № 26. Ст. 327.
Глава 2. ЗЕМЕЛЬНЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ § 1. Понятие земельных правоотношений. Содержание. Виды Под земельными правоотношениями понимаются урегулированные нормами земельного права общественные отношения, участники которых являются потенциальными или фактическими носителями субъективных прав и обязанностей. Иными словами, это – отношения, которые возникают, осуществляются, изменяются и прекращаются в соответствии с предписаниями норм земельного права. Права и обязанности участников и субъектов земельных правоотношений, предусмотренные нормами земельного права, составляют содержание земельных правоотношений.
Для характеристики земельных правоотношений используется метод классификации, или распределения правоотношений по труппам в соответствии с выбранными критериями. Наиболее распространена классификация земельных правоотношений по основным институтам земельного права. В соответствии с этим критерием земельные правоотношения можно классифицировать на правоотношения собственности на землю, землепользования, государственного земельного управления, правоотношения в области охраны земель и правоотношения юридической ответственности.
Правоотношения собственности имеют место в случаях установления той или иной формы собственности на земельный участок. Они возникают при приватизации государственных или муниципальных земель, при купле-продаже или иных сделках, связанных с отчуждением земель, при конфискации, реквизиции земель. Правоотношения собственности на землю занимают основополагающее место, так как во многих случаях определяют содержание других видов правоотношений.
Правоотношения землепользования являются составной частью правоотношений собственности, поэтому для собственника они возникают одновременно с отношениями собственности и не требуют для этого особых дополнительных оснований. Одновременно правоотношения землепользования могут выделяться из правоотношений собственности и приобретать самостоятельное значение в силу того, что не во всех случаях собственник сам использует свой земельный участок, а заинтересован в передаче прав пользования другим лицам. В этом случае между собственником и таким заинтересованным лицом возникают правоотношения землепользования, в рамках которых обе стороны принимают на себя взаимные права и обязанности. Для возникновения правоотношений землепользования требуются дополнительные фактические и юридические условия, закрепляющие такие взаимные права и обязанности.
Правоотношения землепользования можно подвергнуть более детальной классификации. Так, в зависимости от категории земель правоотношения землепользования можно разделить на правоотношения по использованию земель сельскохозяйственного назначения, земель поселений, промышленности и иного специального назначения, земель особо охраняемых территорий и объектов, земель лесного и водного фондов, земель запаса. По условиям возникновения права землепользования можно выделить правоотношения общего и специального землепользования, по времени реализации – правоотношения срочного и бессрочного землепользования.
Правоотношения государственного земельного управления имеют место в случаях, когда государственные и местные органы (если им делегированы государственные полномочия) выполняют возложенные на них функции управления. Они включают предоставление земель в собственность либо пользование с выдачей и регистрацией необходимых документов, учет земель и ведение земельного кадастра, землеустройство и лицензирование землеустроительных работ, контроль за использованием и охраной земель и привлечение нарушителей к юридической ответственности.
Правоотношения в области охраны земель охватывают общественные отношения, урегулированные теми нормами земельного права, которые нацелены на сохранение полезного потенциала земли как основы хозяйственной деятельности и элемента окружающей природной среды. Их содержание составляют права и обязанности собственников и пользователей по охране земель, включая мероприятия по мелиорации, рекультивации земель, консервации земель и восстановительные мероприятия на загрязненных и деградированных землях.
Правоотношения юридической ответственности возникают при нарушении норм земельного права, субъективных прав и обязанностей собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земель. Данные правоотношения в отличие от других, упомянутых выше, реализуются на основании норм как земельного, так и иных отраслей права. Соответственно структуре этих отраслей можно выделить правоотношения уголовной, административной, гражданско-правовой, материальной и дисциплинарной ответственности.
В реальных ситуациях земельные правоотношения проявляются как сложное сочетание различных видов. Скажем, ведение фермерского хозяйства на земельном участке реализуется через правоотношения собственности, когда для этих целей приобретается земельный участок; через правоотношения государственного управления, когда государственные органы контролируют состояние земельного участка или проводят учетные действия, правоотношения охраны земель, когда фермеры проводят мелиоративные мероприятия, и т.д.
§ 2. Субъекты земельных правоотношений Различают два аспекта понятия субъектов земельных правоотношений. В первом случае о субъекте говорится как о возможном по закону участнике земельных правоотношений, во втором – как о реальном носителе субъективных прав и обязанностей. Субъекты земельных правоотношений могут приобретать специальные наименования. Так, субъектами правоотношений собственности являются собственники земли, пожизненного наследуемого владения – владельцы, пользования – землепользователи, аренды – арендаторы и арендодатели.
Все субъекты земельных правоотношений делятся на две группы: физические и юридические лица. По отношению к физическим лицам в российском законодательстве в целом и в земельном в частности используется понятие «гражданин», которое в большинстве, но не во всех случаях выступает в качестве синонима понятия «физическое лицо». Юридическое лицо – коллективное образование или организация, которая обладает обособленным имуществом, может от своего имени приобретать имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
Особым участником земельных правоотношений являются Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования. Особенность их положения заключается в том, что в реальных правоотношениях данные участники представлены различными государственными и негосударственными органами, которые уполномочены выражать интересы соответственно Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Таким образом, правомочия собственников государственных и муниципальных земель рассредоточены между соответствующими органами и реализуются через выполнение ими необходимых функций.
Современное земельное законодательство с учетом происходящих политических и экономических преобразований развивается по пути максимального расширения круга физических и юридических лиц, включая в их число российских и иностранных физических лиц и любые виды организаций. Вместе с тем не во всех случаях физические и юридические лица в полном составе могут выступать участниками всех видов земельных правоотношений. В силу различного рода причин возникает необходимость ограничить круг субъектов. К примеру, Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»1 в число субъектов земельных правоотношений в области ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства включает граждан РФ, а также ограниченный круг юридических лиц – садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения (ст. 2). Иностранные граждане и юридические лица, а также лица без гражданства не могут быть субъектами правоотношений собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения (земель сельскохозяйственных организаций и фермерских хозяйств).
Субъекты земельных правоотношений как потенциальные носители прав и обязанностей должны обладать свойством, которое общей теорией государства и права определяется как правоспособность, т.е. способность лица (физического и юридического) иметь права и нести обязанности.
Понятие субъекта земельных правоотношений имеет второй аспект, когда речь идет о реальных участниках фактически имеющихся земельных правоотношений. В этом случае недостаточно обладать только потенциальным правом участвовать в земельных отношениях. Каждый потенциальный субъект должен дополнительно отвечать определенным требованиям, предъявляемым к его субъективным качествам. Здесь возникает понятие дееспособности потенциального субъекта, или способности лица своими действиями приобретать права, создавать для себя обязанности, а также нести ответственность за совершенные правонарушения. В отдельных случаях могут устанавливаться дополнительные требования к физическим лицам. К примеру, для участия в правоотношениях, связанных с ведением крестьянского (фермерского) хозяйства, граждане должны не только достигнуть 18-летнего возраста, но и иметь опыт работы в сельском хозяйстве и сельскохозяйственную квалификацию либо пройти специальную подготовку1.
Дееспособность юридических лиц возникает с момента их образования (регистрации). Статус юридического лица, хозяйственная или профессиональная ориентация, цели и задачи учитываются в качестве дополнительных условий для участия в земельных правоотношениях. К примеру, субъектами правоотношений пользования землями обороны могут быть организации, обеспечивающие деятельность Вооруженных Сил РФ, а субъектами правоотношений постоянного (бессрочного) пользования – государственные и муниципальные учреждения, федеральные казенные предприятия, а также органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Прежнее законодательство не предусматривало условий, ограничивающих дееспособность юридических лиц. Сейчас таковые уже имеются. Например, в порядке признания предприятия несостоятельным (банкротом) оно, оставаясь какое-то время юридическим лицом, теряет право совершать сделки с землей и распоряжаться земельным участком, имеющимся у него в собственности.
§ 3. Объекты земельных правоотношений В земельном праве можно говорить о сложной структуре понятия «объект земельных правоотношений». Во-первых, принято говорить о совокупном объекте земельных отношений. Таким объектом является земля. Земля в этом смысле выступает объектом потенциальных, а не реальных правоотношений. Так, понятие «земля» используется в законодательстве для определения общих прав и обязанностей любых субъектов земельных правоотношений,
1 См. ст. 4 Закона РСФСР от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» // ВВС РСФСР. 1990. № 26. Ст. 324.
СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1801.
правового режима категорий земель, необходимых процедур предоставления земель, требований по охране земель.
По земельному законодательству не все случаи отношений, связанных с понятием «земля» как совокупным объектом, относятся к земельным правоотношениям. К земельным правоотношениям относятся только те случаи, при которых земля выступает как природный объект в его юридическом смысле.
В экологическом и земельном праве под понятием «земля» понимается часть окружающей природной среды, элемент природы, охватывающий поверхностный слой земной коры на глубину почвенного покрова в пределах территории Российской Федерации. Соответственно к земле как природному объекту не относится земля, усилиями человека изъятая из природы, и земля, полученная искусственно и находящаяся изолированно от стихийно действующих сил природы. В последнем случае земля приобретает качества предмета материального мира, вошедшего в структуру общества и в условиях товарного производства выступающего товарно-материальной ценностью. Земля в таком значении исключается из объектов земельных правоотношений, и на действия, связанные с данным объектом, не распространяются нормы земельного права.
В земельном законодательстве юридическое понятие земли раскрывается при помощи классификации земель на категории по признаку целевого назначения. Такая классификация дана в Земельном кодексе РФ в разделах, устанавливающих правовой режим таких категорий земель.
В соответствии со ст. 7 Земельного кодекса все земли РФ делятся на семь категорий и включают:
земли сельскохозяйственного назначения;
земли поселений;
земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
земли особо охраняемых территорий и объектов;
земли лесного фонда;
земли водного фонда;
земли запаса.
Из этих положений Земельного кодекса становится ясно, что к землям в юридическом смысле относится вся земная поверхность в пределах территории РФ, включая сухопутную территорию и такие непривычные для обыденного представления о земле ее части, как дно рек, морей, водохранилищ, поверхность гор и пустынь. В таком единстве своих частей земля выступает совокупным объектом земельных правоотношений.
Во-вторых, объектом в реальных земельных правоотношениях выступают земельный участок, доля в праве общей собственности на земельные участки либо часть земельного участка. Земельный участок – это юридически и физически индивидуально обособленная часть земель, на который распространяются права и обязанности конкретных субъектов. Так, если общим правилом установлено, что земли сельскохозяйственного назначения предоставляются гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства (ст. 78 ЗК), то реализовать это правило можно, лишь выделив земельный участок конкретному гражданину на местности с установлением межевых знаков, обозначающих границы такого участка. Соответственно возникшие в этом случае права и обязанности конкретного субъекта распространяются на индивидуально обособленную часть земель – конкретный земельный участок.
Земельные участки обособляются не только физически, т.е. отграничиваются на местности, но и юридически, т.е. права конкретных субъектов на данный земельный участок закрепляются в документах, имеющих юридическую силу. Сегодня имеются два легальных определения земельного участка. В соответствии с ЗК (ст. 6) земельный участок – часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Земельный участок может быть делимым и неделимым. Если земельный участок неделим, то действуют особые правила его приватизации и установления иных прав, если на таком участке расположены здания и сооружения, принадлежащие нескольким лицам (ст. 36 ЗК).
Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» дает определение земельного участка как объекта государственного учета и регистрации: «Земельный участок – часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами»1. Соответственно государственно-
1 СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 149.
му кадастровому учету подлежат не только площадь земель и характеристики почвенного слоя, но и произрастающий на нем лес, водные объекты, участки недр.
В отличие от земельного участка доля в праве общей собственности на земельный участок обособляется только юридически. По отношению к земельным долям действует особый режим владения, пользования, распоряжения. В частности, Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»1 установлены требования отчуждения земельной доли из земель сельскохозяйственного назначения в случае, если ее размер превышает предельные нормы, особый порядок надела земельного участка в счет долей.
В-третьих, земля юридически является также недвижимым имуществом. При совершении действий с землей как недвижимым имуществом объектом отношений выступают уже не сам земельный участок либо доля в праве общей собственности из земель сельскохозяйственного назначения, а юридические права на них. Так, при совершении сделки купли-продажи собственник продает не земельный участок, а право собственности на него. Правда, объектом права собственности является земельный участок, поэтому при продаже права собственности покупателю переходит и сам физически обособленный земельный участок. Земельный участок, переданный другому лицу без регистрации права на этот участок и получения необходимых документов, не становится объектом собственности. Таким образом, без передачи права собственности от одного лица другому в установленном порядке купли-продажи земельный участок не становится объектом права частной собственности покупателя.
Следует иметь в виду, что, несмотря на такое довольно сложное понимание объекта земельных правоотношений, понятия «земля», «земельный участок», «права на земельный участок» всегда выступают во взаимосвязи и динамичном взаимодействии и нередко используются как синонимы, заменяющие друг друга в различных контекстах.
В зависимости от вида земельных правоотношений в каждом случае объектами земельных отношений могут выступать земли Российской Федерации в целом, земли в границах административно-территориальных образований, отдельные категории земель, земельные участки, закрепленные за гражданами и юридическими лицами в собственность, владение, пользование, аренду, а также части земельных участков и земельные доли. Так, объектами права собственности и права пользования всегда выступают отдельные земельные участки, переданные заинтересованным лицам в собственность, владение, пользование или аренду, части земельных участков, закрепляемых на праве ограниченного пользования (сервитут), либо земельные доли. В отличие от этого объекты правоотношений государственного управления включают все земли в пределах Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований независимо от форм собственности, а также земельные участки, закрепленные за физическими и юридическими лицами. Здесь выбор объекта зависит от уровня государственного управления и полномочий государственных органов, видов управленческой деятельности. Например, все земли РФ являются объектом земельных правоотношений в области контроля за состоянием земель, учета, мониторинга, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. Компетенция органов государственного управления каждого субъекта РФ распространяется лишь на земли в пределах его границ, и правоотношения государственного управления таких органов могут возникать только на территории соответствующего субъекта РФ. Объектами правоотношений юридической ответственности выступают отдельные земельные участки, состояние и правовой режим которых были нарушены в результате противоправного действия.
Физическое обособление земельных участков производится в процессе землеустроительных мероприятий, установления границ и межевых знаков уполномоченными гражданами и организациями в установленном порядке. Юридически земельные участки обособляются путем издания различного рода документов – законов, иных нормативных правовых актов, свидетельств о регистрации права собственности на земельный участок либо земельную долю, лицензий, разрешений на право пользования, заключения договоров аренды, документов, удостоверяющих взаимное согласие на право субъектов РФ об изменении границ между ними, включение в кадастры данных о площадях и размещении категорий земель, предоставлении земельных участков, издания картографических материалов.
СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.
§ 4. Основания возникновения, изменения и прекращения земельных правоотношений Возникновению, изменению и прекращению земельных правоотношений предшествуют юридические факты – события или действия (бездействие), с которыми право связывает определенные юридические последствия. Эти юридические факты называются основаниями возникновения, изменения и прекращения земельных правоотношений. Они могут носить как правомерный, так и неправомерный характер. Не все события, действия или бездействие относятся к основаниям возникновения, изменения или прекращения земельных правоотношений, а только те из них, которые признаются законодательством таковыми.
Общим основанием возникновения, изменения или прекращения земельных правоотношений являются наличие правовой нормы и действия граждан, совершаемые по собственному волеизъявлению в соответствии с данной нормой. В отдельных случаях наличие закона служит достаточным и единственным основанием для возникновения, изменения или прекращения земельных правоотношений. Это означает, что для их реализации не требуется дополнительных юридически значимых действий. Типичным примером является право общего землепользования граждан, которое осуществляется свободно, т.е. без дополнительных разрешений. Так, граждане имеют право совершать допускаемые законом действия на землях общего пользования в городах, на берегах водоемов общего пользования, землях лесного фонда, не закрепленных в пользование за отдельными гражданами и юридическими лицами, иных землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и общее пользование которыми не ограничено, без специальных разрешений, а лишь в силу соответствующих положений Земельного, Лесного и Водного кодексов, иных нормативных правовых актов. Правомерность такого основания в конкретных случаях определяется на месте в зависимости от того, допустимо ли общее землепользование в пределах данного земельного участка и не требуется ли при этом соблюдение каких-либо особых условий.
Закон также может служить единственным основанием возникновения отношений государственной собственности. В этом случае такие правоотношения возникают по поводу всех земель, не находящихся в собственности граждан и юридических лиц, на основании ст. 214 ГК РФ. На основании закона (поправки к Конституции СССР 1978 г., Основ земельного законодательства, Конституции РФ, Земельного кодекса) в свое время были прекращены отношения исключительной государственной собственности на землю и осуществлен переход к государственной форме собственности. Наличие закона и действия, совершенного в его нарушение (бездействия), достаточно и для возникновения отношений юридической ответственности.
Однако в большинстве случаев возникновение, изменение и прекращение земельных правоотношений требуют соблюдения дополнительных условий. Одним из таких условий является необходимость получения заинтересованными субъектами специальных документов, издаваемых государственными органами и, по сути, удостоверяющих право на совершение определенного рода действий, связанных с землями. Речь идет о государственных разрешительных документах – лицензиях, свидетельствах. Применительно к земле своего рода разрешением на совершение определенных действий служит также договор между заинтересованными субъектами, учитывая, что договоры, предметом которых выступают земельные участки, подлежат санкционированию государством, что реализуется через процедуру государственной регистрации договоров.
В зависимости от права на земельный участок, который желает получить субъект, целей землепользования и категории земель документы, служащие основанием возникновения земельных правоотношений, могут быть различными. Для возникновения права частной собственности физических и юридических лиц помимо наличия соответствующих правовых норм необходимо получение свидетельства о регистрации права собственности. Возникновению права собственности РФ, субъектов РФ, а также муниципальной собственности при разграничении государственной собственности на землю предшествуют включение земельных участков в состав соответствующих категорий земель и утверждение перечней земельных участков Правительством РФ, на которые соответственно у РФ, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности.
Право пользования землями лесного фонда возникает на основании договора аренды участка лесного фонда, договора безвозмездного пользования либо договора концессии участка лесного фонда, заключаемого заинтересованным пользователем с территориальными органами федерального органа управления лесным хозяйством, а также дополнительно лесорубочного билета, ордера или лесного билета, выписываемых лесхозами и другими уполномоченными государственными органами.
Право пользования землями водного фонда приобретается на основании лицензии на водопользование, выдаваемой специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда, и договора водопользования, заключаемого в соответствии с лицензией между органом исполнительной власти субъекта РФ и заинтересованным субъектом.
Для возникновения арендных отношений и отношений временного пользования на иных категориях земель не требуется наличие такого сложного комплекта документов, а необходимо лишь заключение договора.
При совершении сделок с землей в большинстве случаев предусматривается заключение договора. К примеру, договор купли-продажи (купчая) является необходимым условием возникновения отношений частной собственности на землю при совершении сделки купли-продажи либо при приобретении прав на земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Также договором оформляется сделка дарения земельного участка и передачи земельной доли в доверительное управление.
При наличии спора по земельному участку основанием возникновения того или иного права служит вступившее в законную силу решение суда.
Земельное законодательство устанавливает различные процедуры издания необходимых государственных разрешительных документов и заключения договоров, которые предусматривают определенную последовательность действий сторон. Соблюдение этой последовательности является обязательным условием признания правомерности приобретенных прав на земельные участки. Действия, совершенные в соответствии с процессуальными нормами земельного права, служат еще одним дополнительным условием возникновения земельных правоотношений.
При всем разнообразии действующих процедур они имеют общие черт