Марченко Источники права
.pdfщих законов, но и положений, которые утверждаются Президентом или по его поручению Правительством; г) относительная самостоятельность мини-
стерств и ведомств во взаимоотношениях с соответствующими органами раз-
личных ветвей власти, Правительством, однопрофильными нижестоящими органами и др.
Издаваемые этими органами ведомственные акты непременно имеют лишь подзаконный характер; издаются в соответствии не только с законами, но и с указами Президента и актами Правительства; могут быть отменены или при-
остановлены в своем действии Правительством.
Все акты федеральных органов исполнительной власти, которые касаются прав, свобод или обязанностей человека и гражданина, имеют межведом-
ственный характер или определяют правовой статус общественных объеди-
нений, подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, а затем опубликованию.
Данный порядок введения в действие такого рода ведомственных актов за-
крепляется не только в обычных законодательных актах, но и конституцион-
но. Статья 15 (п. 3) Конституции РФ в связи с этим устанавливает, что «лю-
бые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанно-
сти человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».
Такого рода акты публикуются лишь в официальных изданиях и подписыва-
ются только руководителем соответствующего министерства или ведомства.
Тем самым подчеркивается определенная юридическая и социальная значи-
мость данных нормативных правовых актов не только в пределах сферы дея-
тельности издавших их министерств или ведомств, но и в масштабах всего общества.
231
4.3.Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации
Всистеме источников российского права нормативные правовые акты субъ-
ектов РФ занимают видное место и играют весьма значительную роль. В
научной литературе их иногда называют актами регионального правотвор-
чества, подразумевая при этом, во-первых, что конституционные названия
— «республика», «край», «область», «город федерального значения», «авто-
номная область» и «автономный округ» «равнозначны и даже в некотором смысле взаимозаменяемы» и что, в конечном счёте, они означают одно и то же, а именно «носителя статуса субъекта федерации»; во-вторых, что все субъекты РФ принадлежат к одному и тому же виду территориальных обра-
зований, которые относятся к государственным или государствоподобным образованиям и обозначаются термином «регион».
Разумеется, дело не в названии субъектов РФ, равно как и исходящих от них нормативных правовых актов, а в их реальных, в том числе правотворческих,
роли и содержании.
Согласно Конституции РФ, закрепляющей принципы взаимоотношений субъектов РФ с Федерацией в лице федеральных органов государственной власти в целом, субъекты РФ рассматриваются как равноправные между со-
бой и «во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти», обладающие вне пределов ведения Российской Федерации и полно-
мочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов «всей полнотой государственной власти» (п. 4 ст. 5, ст. 73).
В соответствии с п. 2 ст. 5 Конституции РФ республика (государство) имеет свои конституцию и законодательство, а все остальные субъекты РФ имеют свои устав и законодательство.
Соответственно, статус республики определяется Конституцией РФ и кон-
ституцией республики, а статус всех иных субъектов РФ — Конституцией РФ и уставом, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ.
232
В ст. 66 Конституции РФ содержится оговорка относительно того, что по представлению законодательных и исполнительных органов автономной об-
ласти или автономного округа «может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе» и что «отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться феде-
ральным законом и договором между органами государственной власти ав-
тономного округа, и, соответственно, органами государственной власти края или области».
Определяя и закрепляя принципы организации и деятельности субъектов РФ,
а также их статус, Конституция РФ тем самым устанавливает границы и по-
тенциальные возможности правотворческой деятельности данных государств и государственных образований — субъектов РФ, их политико-юридическую способность создавать и обеспечивать реализацию тех или иных норматив-
ных правовых актов.
Во-первых, границы и потенциальные возможности правотворческой дея-
тельности субъектов РФ согласно Конституции РФ предопределяются и про-
являются в том, что все они в лице своих законодательных (представитель-
ных) органов обладают правом законодательной инициативы по отношению к федеральным законам и федеральному правотворчеству. В практическом плане это означает, что субъекты РФ могут инициировать принятие или кор-
ректирование любого федерального закона, в том числе такого, который из-
дается только по предметам исключительного ведения Российской Федера-
ции и согласно п. 1 ст. 76 Конституции РФ имеет прямое действие на всей территории РФ.
Во-вторых, все субъекты РФ занимаются активной правотворческой деятель-
ностью в сфере совместной компетенции, издавая при этом законы и иные нормативные правовые акты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
В-третьих, субъекты РФ, помимо названных форм правотворческой деятель-
ности, активно выполняют свои законодательные функции в сфере соб-
233
ственной компетенции, вне пределов исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и её субъектов.
Говоря об актах субъектов РФ как таковых и об их соотношении с федераль-
ными законами, следует заметить, что вопрос об их юридической силе и ха-
рактере отношений с федеральными законами решается дифференцирован-
но в зависимости от сферы правотворческой деятельности субъектов РФ,
предмета их совместного или их собственного, исключительного ведения и их соответствующей компетенции.
Когда речь идет о соотношении законов и других нормативных правовых ак-
тов субъектов РФ с федеральными законами, принятыми по предметам ис-
ключительного ведения Российской Федерации, при возникновении колли-
зий приоритет всегда будет на стороне федеральных законов. Статья 76 (п. 5)
Конституции РФ применительно, к такого рода, случаям устанавливает, что
«законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации не мо-
гут противоречить федеральным законам» и что «в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федера-
ции, действует федеральный закон».
Во всех других случаях, когда речь идет о соотношении законов и иных нор-
мативных правовых актов субъектов РФ, принятых по вопросам, относящим-
ся к предмету исключительного ведения субъектов РФ, с федеральными за-
конами, при возникновении противоречий между теми и другими приоритет будет на стороне первых. В ст. 76 (п. 6) Конституции РФ по этому поводу го-
ворится, что при возникновении противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным по вопросам, отно-
сящимся к предмету его исключительного ведения, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.
В число действующих нормативных правовых актов субъектов РФ входят конституции республик; уставы краев, областей, городов федерального зна-
чения (Москва, Санкт-Петербург) и других субъектов РФ; региональные за-
коны и постановления законодательных органов субъектов РФ; договоры и
234
соглашения национального и международного уровней; постановления и распоряжения правительств; постановления и распоряжения глав админи-
страций; указы и распоряжения президентов республик.
Будучи разными не только по названию, но и по своим юридической силе и содержанию, акты субъектов РФ тем не менее представляют собой не набор случайных элементов, а четко слаженную, органическую систему. Каждый нормативный правовой акт — элемент этой системы занимает в ней свое строго определенное место и играет в ней свою строго определенную и за-
крепленную в законодательном порядке роль.
В научной литературе в связи с этим верно отмечалось, что «конституция,
устав, закон, постановление, договор, указ, распоряжение и т. д. составляют многообразие правовых актов субъектов РФ». Вместе с тем это не просто набор или состав актов, поскольку все они находятся во взаимосвязи между собой и в определенном соподчинении, а их система.
Разумеется, речь не идет при этом о системе права или же о «полноценной» правовой системе в рамках того или иного субъекта РФ уже хотя бы потому,
что согласно Конституции РФ (п. «о» ст. 71) субъекты РФ не обладают пра-
вом принятия уголовных, гражданских, уголовно-процессуальных, граждан-
ско-процессуальных и некоторых других законов, без которых нет и не мо-
жет быть нормальной в общепринятом смысле системы права или же право-
вой системы.
Имеется в виду лишь ограниченная рамками правотворческой деятельности субъектов РФ система нормативных правовых актов, или система законода-
тельства.
Выступая по отношению к системе российского законодательства в целом как к общей системе в виде частной системы, система нормативных право-
вых актов, или система законодательства субъектов РФ, проявляется, в свою очередь, сама как совокупность взаимодействующих частных подсистем.
В научной литературе используются разные критерии классификации норма-
тивных правовых актов субъектов РФ и, соответственно, отнесения их к раз-
235
ным частным системам (подсистемам) и иерархическим уровням в общей си-
стеме источников права. Однако наиболее устоявшимися и распространен-
ными критериями являются юридическая сила, юридические возможности и способности того или иного нормативного правового акта, обусловленные местом и ролью издавшего его органа в структуре государственного меха-
низма.
Руководствуясь данными критериями в системе источников нормативных правовых актов субъектов РФ можно выделить такие их подсистемы, или иерархические уровни, которые складываются: а) из учредительных доку-
ментов субъектов РФ, в качестве каковых наряду с Конституцией РФ и феде-
ральными законами выступают конституции республик и уставы других субъектов РФ; б) региональных законов и постановлений законодательных органов субъектов РФ; в) договоров и соглашений нормативного характера;
г) актов органов исполнительной власти субъектов РФ.
Центральное место в системе нормативных правовых актов субъектов РФ за-
нимают конституции республик и уставы всех иных субъектов РФ.
Они составляют юридическую основу всего законодательства субъектов РФ и являются первичными, исходными конституционно-правовыми актами, за-
крепляющими основы государственного и общественного строя субъектов РФ; систему региональных государственных органов и организаций; порядок их формирования и деятельности; круг решаемых ими вопросов; основные принципы и характер взаимоотношений региональных государственных ор-
ганов друг с другом и с общественными объединениями и др.
Будучи однотипными по своим природе и характеру нормативными право-
выми актами, конституции и уставы, естественно, имеют и весьма сходные объекты правового регулирования. В обобщенном виде, кроме названных объектов, они концентрируются также на регулировании таких обществен-
ных отношений, которые касаются: отношений гражданина и власти; пред-
метов ведения и полномочий субъектов РФ и его отдельных государственных органов; отношений собственности; пользования природными ресурсами,
236
находящимися на территории того или иного субъекта РФ; социальной защи-
ты населения; гарантий прав и свобод человека и гражданина; форм непо-
средственной демократии и местного самоуправления и др.
В пределах территории субъекта РФ конституция (Степное Уложение (Ос-
новной закон) — в Калмыкии) республики и устав любого иного субъекта Федерации являются актами высшей юридической силы после Конституции РФ и федеральных законов, изданных по предметам исключительного и сов-
местного ведения Российской Федерации.
С одной стороны, это означает, что все иные акты, издаваемые региональны-
ми государственными органами, должны приниматься на основе и во испол-
нение действующих конституции и устава, а также актов вышестоящих орга-
нов, поскольку они обладают меньшей юридической силой по сравнению с ними. Об этом прямо говорится в конституциях и уставах субъектов РФ. В
частности, в Уставе Курганской области, принятом Курганской областной Думой 1 декабря 1994 г., констатируется, что «настоящий Устав является Основным законом области в системе правового регулирования обществен-
ных отношений, осуществляемого полномочными органами государственной власти на всей территории Курганской области» и что все другие правовые акты независимо от того, кем они принимались на территории области,
должны соответствовать данному Уставу (ст. 3).
С другой стороны, обладание высшей юридической силой конституции и устава на территории субъекта РФ вовсе не исключает, а, наоборот, предпо-
лагает исходя из юридических природы и характера Российской, равно как и любой иной, Федерации, что данные нормативные правовые акты, в свою очередь, не должны противоречить Конституции РФ.
В юридической литературе в связи с этим верно отмечается, что требование непротиворечивости республиканских конституций и уставов Конституции РФ «лежит в основе любой нормально функционирующей федерации, ибо хорошо известно, что появление всякого жизнеспособного федерализма
237
должно нести в себе унитарную идею, идею единства и целостности государ-
ства».
Данное требование нашло законодательное закрепление как в Конституции РФ, так и в основных законах субъектов РФ. В подтверждение сказанного можно сослаться, в частности, на Устав Ленинградской области (п. 1 ст. 2), в
котором говорится, что «Ленинградская область признает на своей террито-
рии верховенство Конституции Российской Федерации, нормативных актов Правительства России»; Устав Ставропольского края (ст. 1), в котором кон-
статируется, что «статус Ставропольского края как субъекта Российской Фе-
дерации определяется Конституцией Российской Федерации, настоящим Уставом, договорами с федеральными органами, не противоречащими Кон-
ституции и Уставу Ставропольского края»; Устав Псковской области (ст. 2),
где закрепляется, что «устав, законы и другие правовые акты нормативного характера, принятые Собранием депутатов, администрацией области в пре-
делах их компетенции, должны соответствовать Конституции Российской Федерации, федеральным законам и подлежат судебной защите на террито-
рии области наравне с ними».
Говоря об общей юридической природе основных законов субъектов РФ, об обладании ими высшей юридической силой по отношению к актам, исходя-
щим от различных органов субъектов РФ, о требовании их непротиворечиво-
сти Конституции РФ и о других общих признаках конституций и уставов субъектов РФ, необходимо иметь в виду их не только технико-юридические,
но и иные особенности. Последние обусловлены историческими, националь-
ными, этническими и другими особенностями каждой из республик, авто-
номной области, автономных округов других регионов — субъектов РФ.
Наряду с основными законами субъектов РФ — конституциями и уставами важное значение имеют принимаемые высшими законодательными органами субъектов РФ обычные законы и постановления, иногда именуемые просто решениями.
238
По общему правилу нормативным характером обладают в основном законы,
а постановления (решения) имеют индивидуальный характер. Они касаются в основном частных вопросов. Например, согласно Уставу Иркутской области назначение выборов депутатов Законодательного собрания вместо выбыв-
ших, назначение выборов губернатора, согласование схемы управления обла-
стью, назначение и освобождение от должности членов Контрольно-счетной палаты области, принятие отставки губернатора, назначение областного ре-
ферендума, «областного опроса, народного обсуждения проектов законов об-
ласти», обращение в суды, «осуществление иных полномочий, предусмот-
ренных законами».
Однако из этого общего правила в ряде случаев бывают исключения. Они возникают чаще всего тогда, когда постановлениями высших законодатель-
ных органов субъектов РФ утверждаются разного рода положения, регламен-
ты, правила и тому подобные нормативы общего характера. Последние с юридической точки зрения не являются и не могут быть самостоятельными видами правовых актов. Они, как верно утверждается в научной литературе,
представляют собой «лишь конкретное тематическое наименование самих постановлений».
Исходя из сказанного, заметим, что в тех случаях, когда постановления носят нормативный характер, они вместе с законами выступают в качестве источ-
ников российского права. Во всех же остальных случаях, когда постановле-
ния высших законодательных органов субъектов РФ проявляются как инди-
видуальные акты, в качестве источников права, порождаемых этими органа-
ми, могут рассматриваться только законы.
Занимая в иерархии законодательных актов субъектов РФ наряду с консти-
туциями и уставами главенствующее положение, законы регулируют в ос-
новном наиболее устоявшиеся и важные для того или иного региона обще-
ственные отношения.
Предметом регулирования их выступают такие социально значимые отноше-
ния, которые возникают в социальной сфере, сферах экономики, образова-
239
ния, здравоохранения, культуры и др. В обобщенном виде предмет законода-
тельного регулирования закрепляется в конституциях и уставах субъектов РФ.
В качестве примера можно сослаться на Устав Липецкой области, согласно которому областное Собрание принимает законы по таким вопросам, как:
определение порядка использования земли и других природных ресурсов местного значения; порядка передачи областной собственности в муници-
пальную; общего порядка приватизации имущества области; установление основ местного самоуправления; вопросы образования и культуры; админи-
стративная ответственность граждан и должностных лиц за нарушение актов областного Собрания, касающихся использования природных ресурсов и охраны природы, застройки и благоустройства территории населенных пунк-
тов, пожарной и дорожной безопасности и иных вопросов в пределах своих полномочий.
Закрепляя в целом круг вопросов, подлежащих юридическому опосредова-
нию, субъекты РФ, по справедливому замечанию исследователей, так и «не нашли еще строго выверенного предмета для собственного правового регу-
лирования». В реальной жизни, отмечают авторы, отсутствие четкого пред-
мета такого регулирования «откликается либо вторжением в сферу исключи-
тельного ведения Федерации, либо присвоением себе в одностороннем по-
рядке каких-либо полномочий за счет ограничения компетенции Федерации в области совместного с ней ведения, либо принятием законов, аналогичных как по структуре, так и по содержанию федеральным законам, либо вообще простым дублированием в своих текстах положений федеральных правовых актов».
Последнее нередко имеет место, в частности, тогда, когда в республиках и других субъектах РФ пытаются разрабатывать и принимать наряду с обыч-
ными законами кодифицированные акты, такие как лесной кодекс (Иркут-
ская область), кодекс об административных правонарушениях (г. Санкт-
Петербург), водный кодекс (Московская область) и др.
240