10042

Центр проблемного анализа и государственноуправленческого проектирования

при Отделении общественных наук РАН

Государственная политика противодействия коррупции

итеневой экономике

вРоссии

Том 1

Москва Научный эксперт 2008

УДК 338.22:35 ББК 65.012.2

Г 72

Рецензенты:

Колодкин Л.М., доктор юридических наук, профессор

Исправников В.О., доктор экономических наук, профессор

Коллектив авторов:

Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р., Бахтизин А.Р., Вакурин А.В.,

Ванцев В.А., Васин Ю.Г., Вилисов М.В., Глинкина С.П., Гук Д.В., Данилина Т.А., Елисеева И.И., Круглов А.Ю., Латов Ю.В., Майдыков А.А., Максимов В.К., Малчинов А.С., Мартюшов Ю.С., Наумов Ю.Г., Погорелко М.Ю., Сазонова Е.С., Сулакшина А.С., Тимченко А.В., Ярутич А.Ю., Яцушко А.Н.

Под общей редакцией Сулакшина С.С.

Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р. и др.

Г72 Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике

вРоссии. Монография в 2-х томах. Т. 1. М.: Научный эксперт, 2008. — 464 с.

ISBN 978-5-91290-004-4

Коллективная двухтомная монография представляет результаты комплексного исследования проблем коррупции и теневой экономики в современной России. Авторским коллективом предложен новый подход к противодействию указанным явлениям. В данном исследовании коррупция и теневая экономика представлены как тесно переплетенные и взаимопорождающие друг друга явления. Проблемы коррупции и теневой экономики были рассмотрены в рамках выделенных шести основных контуров (типов) как самодостаточных идентифицируемых коррупционных и теневых явлений: кадровая коррупция, экономическая коррупция, сращивание бизнеса и

власти, идейная коррупция, бытовая коррупция, теневая экономика.

Во втором томе будет изложена программа государственно-управленческих действий противодействия коррупции и теневой экономике.

Предназначена для руководителей органов законодательной, судебной и исполнительной власти, субъектов экономической деятельности, экономистов, правоведов и всех, кто интересуется современными экономико-правовыми проблемами реализации государственной экономической политики.

УДК 338.22:35 ББК 65.012.2

Введение

Настоящая монография представляет собой первую часть (первый том) исследования проблем противодействия коррупции и теневой экономике в РФ.

В Концепции национальной безопасности Российской Федерации1 коррупция названа одной из угроз национальной безопасности, а консолидация усилий, направленных на борьбу с коррупцией, рассматривается как одна из мер обеспечения национальной безопасности. В мае 2006 г. в своем послании Президент России признал коррупцию одним из самых серьезных препятствий на пути развития страны2.

Коррупция ставит под угрозу сам факт существования государства, выступает основным препятствием повышения уровня жизни населения, развития экономики, становления гражданского общества, для эффективной борьбы с организованной преступностью3. Рост коррупции в России — один из основных антифакторов привлечения иностранных инвестиций и современных технологий в российскую промышленность. Коррупция негативно сказывается как на внешнем имидже, так и на инвестиционном рейтинге России. Перечень отрицательных последствий коррупции велик. В этой связи эффективная борьба с коррупцией неизбежно влечет за собой коренные изменения не только в государстве, но и в социуме в целом. Одновременно действенная борьба с коррупцией предполагает достижение целого ряда объединенных в единую систему целей. Авторским коллективом данной книги выделяется пять основных целей противодействия коррупции и теневой экономике:

Первая. Увеличение эффективности и компетентности власти в государственном управлении, авторитета власти внутри и вне страны.

Вторая. Повышение инвестиционных и иных экономических рейтингов России.

Третья. Снижение экономических издержек, оздоровление экономики. Четвертая. Стимулирование рыночного прогресса (добросовестной

конкуренции).

Пятая. Оздоровление социально-психологического состояния населения, утверждение справедливого распределения национальных ресурсов.

Несмотря на то, что коррупция как явление достаточно хорошо изучена (Россией ратифицировано большинство международных конвенций о борьбе с коррупцией, существует несколько проектов антикоррупционных

1 Утв. Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 // СЗ РФ от 10 января 2000 г., № 2, ст. 170.

2 <www. kremlin.ru/text/appears/2006/05/105546.shtml>. 2006. 23 мая.

3 Малько А.В. Коррупция как основная честь теневой юридической жизни общества: методология исследования // <http://sartraccc. sgap.ru/Pub/malko>. 2006. 17 июня.

3

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

нормативных правовых актов и программ, во многих регионах есть свои собственные программы борьбы с коррупцией, действуют почти два десятка различных центров, институтов, сконцентрировавших свою деятельность на изучении коррупции и теневой экономики), уровень коррупции не только не снижается, но, напротив, продолжает расти. В чем же причины неудач в противодействии коррупции?

Почему, признав коррупцию одной из угроз национальной безопасности и одним из самых серьезных препятствий на пути развития страны, государство практически ничего не может предъявить обществу в качестве реальных достижений в борьбе с коррупцией, за исключением арестов отдельных чиновников, обвиненных в получении взяток?

Таких причин можно назвать несколько:

Первая причина — это отсутствие действительной политической воли. Коррупция носит тотальный характер и пронизывает все сферы общественной жизни. Она стала привычным явлением, нормой жизни, а ряд экспертов придерживаются позиции, что коррупция — это вообще единственный на сегодня реальный способ управления. Поэтому перед нами встает самый главный и самый сложный вопрос: как можно ожидать от власти эффективных мер по борьбе с коррупцией, если она сама коррумпирована?

Вторая причина заключается в том, что большинство современных отечественных разработок по противодействию коррупции касается лишь отдельных направлений, аспектов, сфер такой борьбы, причем, как правило, в отрыве от решения проблем оздоровления экономики в целом.

Вместе с тем, совершенно очевидно, что без комплексной, всеобъемлющей общероссийской стратегии и такой же программы противодействия коррупции и теневой экономике, какого-либо стабильного позитивного эффекта в деле борьбы с этими явлениями достичь невозможно, даже в условиях отдельного региона.

Предлагаемые сегодня варианты подходов к борьбе с коррупцией (противодействия коррупции) также существенно отличаются друг от друга по содержанию мер и способов такой борьбы — в зависимости от конкретного вида коррупции, сфер ее проявления и иных критериев классификации коррупции.

По мнению разработчиков, ни одну из классификаций проявлений коррупции, представленных сегодня в теории и применяемых на практике (включая законодательство и правоприменение), нельзя признать отвечающей потребностям высокоэффективного противодействия этому явлению.

В связи с этим мы выделяем шесть основных контуров (типов), шесть самодостаточных идентифицируемых коррупционных и теневых явлений4.

4 Вилисов М.В., Сулакшина А.С. Коррупция и теневая экономика: Проблемный анализ. Труды Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. Вып. № 6. М.: Научный эксперт, 2006.

4

Введение

Первый контур (тип) — кадровая коррупция. Основывается на взаимосвязи двух субъектов: лица, обладающего правом назначения на должность либо возможностью оказать влияние на результаты выборов, и лица, заинтересованного в получении этой должности. Среди основных отрицательных последствий кадровой коррупции — некомпетентность чиновников, неэффективность работы, снижение авторитета государственной власти.

Есть ряд общих для всех видов кадровой коррупции проблем и вариантов их разрешения. Однако существуют специфичные проблемы, наличие которых предопределяет необходимость отдельного анализа феномена кадровой коррупции в различных ветвях власти: исполнительной (система назначений на должность), законодательной (представительной, включая систему выборов), судебной и не вполне еще сформировавшейся контрольной.

Анализ проблем кадровой коррупции в исполнительной власти связан, прежде всего, с выявлением наиболее «привлекательных» в коррупционном отношении должностей. Главным образом, это должности, связанные с перераспределением финансовых потоков (главные и иные распорядители бюджетов и их помощники; лица, формирующие предложения по расходам — от завхоза до ответственного по НИОКР; лица, осуществляющие контроль за перемещением финансовых потоков и др.). Следующая группа — это лица, обладающие контрольно-надзорными полномочиями, включая лицензирование и иные виды разрешений. Потенциально коррупционной является работа по аттестации персонала, а также кадровая работа. Следующие группы — это управление имуществом, оказание государственных услуг. К потенциально коррупционным относятся любые должности в системе правоохранительных органов, которые наделяют обладателей таких должностей полномочиями возбуждать, приостанавливать и прекращать уголовные дела и административных производства, составлять административные протоколы и т. п.

Существует целый ряд крупных коррупциогенных проблем в функционировании законодательной (представительной) власти. Это и неэффективность общественного контроля за выборными процедурами, участие в выборах представителей преступных сообществ, покупка мандатов в региональных и местных органах представительной власти и др.

Одной из наиболее уязвимых и «привлекательных» для коррупции сфер власти, по мнению многих экспертов, оказалась судебная система. Здесь коррупционной притягательностью обладает практически любая должность, от функционального «наполнения» которой существенно зависят конкретные формы и масштабы коррупционных проявлений. Коррупция в судебной системе во многом связана с несовершенством института назначения судей и отсутствием действенного контроля за механизмом их назначения.

Второй контур (тип) — экономическая коррупция. Основная масса злоупотреблений связана с использованием полномочий в области контроля и

5

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

распределения финансовых потоков. Подобный вид коррупции называют также «коррупционными услугами», т. е. услугами по «продаже» властного ресурса либо использованию такого ресурса в целях привлечения иных административных ресурсов. Рассматриваемый вид коррупции приводит к ограничению конкуренции, торможению рыночного прогресса, возрастанию издержек бизнеса, снижению инвестиционных рейтингов и т. п. Отметим, что именно в этом контуре (типе) коррупции мы рассматриваем коррупционные проявления в частном секторе, т. е. в сфере отношений бизнес–бизнес.

Третий контур (тип) — сращивание бизнеса и власти — отличается от остальных тем, что в нем всегда присутствует конфликт интересов — частных и государственных. Сращивание бизнеса и власти также можно рассматривать как особую форму экономической коррупции, отличающуюся от остальных субъектным составом, мотивацией коррупционного поведения, но, главным образом, способами борьбы. Этот вид выделяется в отдельный блок.

Четвертый контур (тип) — это идейная коррупция. Она охватывает все указанные контуры и напрямую связана с некомпетентностью власти, с неэффективностью ее работы, низким рейтингом и авторитетом. Идейная коррупция — это монополизация и ограничение пространства выбора властных решений. Данная тема мало разработана, особенно в плане уго- ловно-правового преследования. Это — вопрос определения грани между политическими взглядами, как убеждением, и государственной изменой как преступлением.

Идейная коррупция тесным образом связана с кадровой коррупцией, а также с экономической, особенно в форме казнокрадства. Идейная коррупция также связана с отсутствием официальной идеологии государства, с навязанной России западной ценностной моделью.

Пятый контур (тип) в рассматриваемой схеме — теневая экономика. Теневая экономика и коррупция неотделимы друг от друга и порождают друг друга. Между этими двумя явлениями существуют неразрывные двусторонние связи. Теневой сектор находится вне поля правовой защиты и является благодатной почвой для разрастания коррупции. Теневая экономика создает устойчивый спрос на коррупционные услуги и программирует необходимое ей число коррумпированных чиновников. Кроме того, коррупционная деятельность сама по себе является частью теневой экономики. С другой стороны, наличие коррумпированного чиновника и, например, административных барьеров заставляет бизнес «уходить в тень».

Всвязи с этим, борьба с коррупцией неэффективна без одновременной борьбы с теневой экономикой.

Всфере теневой экономики мы выделяем две основные проблемы, которые требуют безотлагательного разрешения.

6

Введение

Первая проблема связана с так называемыми «коррупционными услугами» в широком смысле, т. е. со случаем, когда предмет коррупционной деятельности совпадает с предметом теневой экономической деятельности. Материальный эффект от коррупционной деятельности является частью теневого дохода.

Вторая проблема, которая также требует разрешения в контексте борьбы с коррупцией, — это, прежде всего, макроэкономические финансовые решения государства, продуцирующие теневую экономику. Речь идет о финансовой, налоговой политике государства, которая ведет к масштабному уклонению от налогов, к наличному обороту, снижению потенциала безналичных расчетов, созданию неоправданных административных барьеров, заставляющих бизнес уходить в тень.

И, наконец, шестой контур (тип) — бытовая коррупция.

С данным видом коррупции мы сталкиваемся в повседневной жизни, потому что она затрагивает такие сферы, как образование, здравоохранение, дорожное движение и пр. Опасность этого вида коррупции заключается в том, что, «поражая» основные сферы жизни общества, она становится привычным явлением и нормой жизни.

Говоря о возможных методах борьбы с указанными выше явлениями, необходимо отдавать себе отчет, что в сегодняшних условиях практически все трудоспособное население в той или иной мере участвует в различных формах коррупции и теневом секторе, поэтому одним из основных методов борьбы может стать легализация отношений (амнистия капиталов, легализация отдельных видов коррупционной деятельности по примеру ряда зарубежных стран, где легализован лоббизм и сформированы законодательные основы правомерной деятельности по продвижению частных интересов).

Вместе с тем, нужно понимать, что легализация некоторых форм коррупции не может решить всех проблем.

Несправедливое распределение богатства является одной из причин коррупции. Речь идет о низком уровне оплаты труда чиновников, что вынуждает их искать иные пути для получения дохода. Здесь нужно еще раз оговориться, что нельзя устранять эту причину в отрыве от остальных причин. В России сформировался целый идеологический пласт чиновничества, для которого коррумпированность — это не какая-то аномальная ситуация, а норма жизни, норма государственной службы, норма предпринимательства. В этой связи считаем необходимым подчеркнуть, что меры по борьбе с коррупцией (противодействие коррупции) будут эффективны только тогда, когда они будут реализованы в комплексе. Образно выражаясь, необходимо пройтись «неводом» по всем аспектам коррупции и теневой экономики, и только тогда можно рассчитывать на какой-либо результат, на сдвиг с мертвой точки, в которой Россия находится уже продолжительное время.

7

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

В этой связи особое значение приобретает стратегический подход к разрешению этой проблемы. Коррупция не только самовоспроизводна, но также неоднородна и трансформативна. Поэтому принятие отдельного Федерального закона о противодействии коррупции и теневой экономике является неадекватным инструментом для высокоэффективного противодействия коррупции. Кроме того, важно учитывать такой политико-пси- хологический аспект идеи специального закона о борьбе с коррупцией, как юридическое увековечивание коррупции — неотъемлемой части российской действительности.

Признание невозможности полного искоренения коррупции не наделяет государство правом ограничиваться лишь констатацией социально-нега- тивного характера коррупции и наказанием отдельных коррупционеров.

Российскому обществу нужна ясная и жизнеспособная политическая доктрина противодействия коррупции и теневой экономике, отвечающая заявленным амбизициозным целям социально-экономического развития России — Концепция государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в России, утверждаемая указом Президента РФ.

Подводя итог краткому предварительному описанию того концептуального подхода, который использовался авторским коллективом Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования при выполнении настоящего исследования, отметим, что в современной теории и практике борьбы с коррупцией сформировалось и применяется значительное число ставших уже классическими, а также и уникальных подходов к борьбе с коррупцией. Авторский коллектив, в той мере, в которой это соответствовало избранному концептуальному подходу, стремился использовать этот ценный теоретический и практический опыт.

При разработке концептуальных основ государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в России авторы монографии исходили из того, что ликвидировать коррупцию как явление полностью, по-видимому, невозможно. Однако уменьшить ее объемы и общественную опасность до уровня, который бы не служил непреодолимым препятствием для экономического прогресса и роста уровня жизни большинства россиян — задача, на наш взгляд, посильная. В этой связи особое значение приобретает стратегический подход к решению данной проблемы.

Авторский коллектив при проведении настоящего исследования исходил из того, что позитивный потенциал стихийной борьбы с коррупцией в нашей стране уже исчерпан. Российскому обществу нужна ясная и жизнеспособная политическая доктрина противодействия коррупции, отвечающая заявленным амбициозным целям социально-экономического развития России.

Итак, для борьбы с коррупцией и теневой экономикой нами предлагаются следующие ключевые решения:

8

Введение

1.Платформа политической воли и публичное политическое решение.

2.Поэтапная обеспеченная программа охвата различных категорий госслужащих государственных должностных лиц новыми мерами борьбы с коррупцией.

3.Создание федерального органа исполнительной власти по управлению госслужбой (с функциями спецслужбы по борьбе с коррупцией).

4.Добровольный антикоррупционный «колпак» (добровольное ограничение некоторых конституционных прав госслужащих).

5.Жесткая формализация деятельности госслужащих.

6.Разработка и введение механизма кадровых историй для госслужащих.

7.Введение парламентской процедуры проверки законопроектов на коррупциогенность.

8.Усовершенствование наказаний, в т. ч. повышение определенности и суровости во всех необходимых случаях.

Основополагающими из них являются: платформа политической воли

ипубличное политическое решение. Необходимо на уровне политического руководства страны системно решать эту проблему, а не только обозначать ее существование. Выход из логической ловушки тотальной коррумпированности власти состоит в поэтапной, нормативно обеспеченной программе, которая постепенно будет охватывать разные категории государственных служащих и властно-политических лиц. И это — добровольный «колпак», т. е. ограничение некоторых конституционных прав представителей руководящих должностей государственной службы РФ.

Косновным управленческим решениям по противодействию коррупции

итеневой экономике относятся следующие:

1.Указ Президента РФ «Об утверждении Концепции государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике».

2.Кодекс поведения лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ, государственных и муниципальных служащих РФ.

3.Тарифно-квалификационный кодекс РФ.

4.Федеральный закон «О доверительном управлении имуществом лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ, государственных и муниципальных служащих».

5.Федеральный закон о внесении изменений в следующие кодексы Российской Федерации: Гражданский, Бюджетный, Налоговый, об административных правонарушениях, Уголовный, Гражданский процессу-

альный, Арбитражный процессуальный, Уголовно-процессуальный, а также в Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан, федеральные законы — «О системе государственной службы РФ», «О государственной гражданской службе», «О статусе судей в Российской Федерации», Федеральный закон «Об органах судейского сооб-

9

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

щества в Российской Федерации», «О политических партиях», Закон РФ «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О прокуратуре Российской Федерации», «О Счетной палате Российской Федерации», «О Федеральной службе безопасности», «Об оперативно-розыс- кной деятельности», «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», «О некоммерческих организациях», «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О техническом регулировании», «О несостоятельности (банкротстве) », «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд», «О лекарственных средствах», «О безопасности дорожного движения» — в целях противодействия коррупции и теневой экономике.

6.Федеральный закон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации».

7.Указ Президента РФ «О Регламенте Администрации Президента РФ».

8.Указ Президента РФ о внесении изменений в Указы Президента РФ «О мерах по организации проверки сведений, представляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и должности федеральной государственной гражданской службы» от 1 июня 1998 г. № 641 и «Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела» от 30 мая 2005 г. № 609.

9.Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ «О внесении изменений в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

10.Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ «О внесении изменений в Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

11.Постановление Правительства РФ «О полномочиях органов государственной власти в области безопасности дорожного движения».

Внастоящее время предложенные решения обозначенных нами задач соотносятся с действующим законодательством РФ и дают нам право обосновывать наши предложения. Разработка концепций указанных документов

внастоящее время ведется Центром проблемного анализа и государствен- но-управленческого проектирования. Все перечисленные выше документы войдут во второй том монографии «Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России».

10