АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

ADMINISTRATIVE AND FINANCIAL LAW

Ежегодник Центра публично-правовых исследований Том 2 (2007)

PUBLIC LAW RESEARCH CENTRE YEARBOOK

Главный редактор

А. Н. Козырин

Редакция

В. А. Кинсбурская Д. Л. Комягин Т. Н. Трошкина

À.А. Шахмаметьев

À.А. Ялбулганов

Издатель

АНО «Центр публичноправовых исследований» www.plrc.ru

Перепечатка материалов из ежегодника «Публично-правовые исследования» допускается только с разрешения Издателя. Мнения, высказываемые в публикациях авторов,

не обязательно отражают официальную точку зрения организаций, которые они представляют.

© ÀÍÎ ÖÏÏÈ, 2007

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

Редакционный Совет ежегодника ЦППИ «Административное и финансовое право»

Козырин А. Н. (председатель) – директор Центра публично-правовых исследований, доктор юридических наук, профессор

Кузнецов Н. И. (заместитель председателя) – профессор Военного университета Министерства обороны Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор

Трошкина Т. Н. (ответственный секретарь) – старший научный сотрудник Центра публично-правовых исследований, кандидат юриди- ческих наук, доцент

Агапов А. Б. – профессор Московской государственной юридической академии, доктор юридических наук, профессор

Артюхин Р. Е. – Руководитель Федерального казначейства

Гейвандов Я. А. – профессор Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор

Глушко Е. К. – профессор Государственного университета – Высшей школы экономики, кандидат юридических наук

Гудошников Л. М. – главный научный сотрудник Института Дальнего Востока Российской академии наук, доктор юридических наук, профессор

Ильин А. В. – заместитель главного редактора журнала «Правоведение», доцент Санкт-Петербургского государственного университета, кандидат юридических наук

Конюхова Т. В. – старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Мамедова Н. М. – заведующая сектором Института востоковедения Российской академии наук, кандидат экономических наук

Могунова М. А. – профессор Московского государственного института международных отношений Министерства иностранных дел Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор

Насонкин В. В. – директор Федерального центра образовательного законодательства, кандидат юридических наук

Штатина М. А. – заведующая кафедрой Академии правосудия Верховного суда Российской Федерации и Высшего арбитражного суда Российской Федерации, кандидат юридических наук

Ялбулганов А. А. – ведущий научный сотрудник Центра публичноправовых исследований, доктор юридических наук, кандидат истори-

ческих наук, профессор

2

Об авторах

Артюхин Роман Евгеньевич – Руководитель Федерального казначейства, член Ученого совета Центра публично-правовых исследований

Базулин Юрий Вилович – кандидат экономических наук, доцент СанктПетербургского государственного университета

Бурукина Ольга Алексеевна – кандидат филологических наук, доцент

Глушко Елена Константиновна – кандидат юридических наук, профессор Государственного университета – Высшей школы экономики, член Ученого совета Центра публично-правовых исследований

Гудошников Леонид Моисеевич – доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник Института Дальнего Востока Российской академии наук, член Ученого совета Центра публично-пра- вовых исследований

Емельянов Александр Сергеевич – доктор юридических наук, профессор Тюменского юридического института МВД России

Журавлев Андрей Юрьевич – кандидат экономических наук

Захаров Владимир Викторович – кандидат исторических наук, кандидат юридических наук, доцент, декан юридического факультета Курского государственного университета

Карадже-Искров Николай Павлович (1896–1949) – видный российский юрист-административист

Козырин Александр Николаевич – доктор юридических наук, профессор, директор Центра публично-правовых исследований

Корф Дмитрий Владимирович – научный сотрудник Центра публичноправовых исследований

Лисицын Андрей Юрьевич – кандидат юридических наук, старший на- учный сотрудник Центра публично-правовых исследований

Малиновский Алексей Александрович – кандидат юридических наук, доцент Московского государственного института международных отношений

Озеров Иван Христофорович (1869–1942) – выдающийся российский экономист, публицист, профессор кафедры финансового права Московского университета, член Государственного Совета

Орлов Владимир Григорьевич – доктор юридических наук, профессор Лаппеенрантского технологического университета, приват-доцент Хельсинского университета

3

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

Павлюченко Михаил Викторович – аспирант Государственного университета – Высшей школы экономики

Прокудин Антон Александрович – кандидат юридических наук

Реут Анна Владимировна – преподаватель Государственного университета – Высшей школы экономики

Силайчев Михаил Валерьевич – аспирант Московской государственной юридической академии

Трошкина Татьяна Николаевна – кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник Центра публично-правовых исследований

Ялбулганов Александр Алибиевич – доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник Центра публично-правовых исследований

4

СОДЕРЖАНИЕ

Административное право и государственное управление

Малиновский А. А. Злоупотребление властью и должностными полно-

Глушко Е. К. Административная реформа в Российской Федерации:

Трошкина Т. Н. Защитные пошлины в механизме нетарифного регули-

Бурукина О. А. Компаративное административное право: рефератив-

Гудошников Л. М. Местные органы государственного управления и са-

Артюхин Р. Е. Отчетная стадия бюджетного процесса: значение и

Лисицын А. Ю. Валютное регулирование и валютный контроль в механизме государственного регулирования внешнеторговой

Козырин А. Н. Постатейный комментарий к Федеральному закону

Публичное и частное в праве

Орлов В. Г. Частноправовое и публично-правовое регулирование и их

Прокудин А. А. Финансово-правовое регулирование активов и пассивов

Реут А. В. Эволюция правового регулирования государственной по-

5

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

Корф Д. В. Административные процедуры в сфере школьного образова-

Положение о поземельных книгах в Германии (перевод с нем.

Силайчев М. В. Административная процедура регистрации прав на не-

История административного и финансового права

Базулин Ю. В. Илларион Игнатьевич Кауфман и российская финансо-

Павлюченко М. В., Ялбулганов А. А. Советская правовая доктрина (1930–

Захаров В. В. Становление и развитие юридического образования в уни-

Золотые страницы права

Карадже-Искров Н. П. Новейшая эволюция административного

6

7

8

Административное право

èгосударственное управление

Злоупотребление властью

èдолжностными полномочиями: правовые аспекты

À.А. Малиновский

Злоупотребление властью и должностными полномочиями представляет собой сложное многоаспектное социальное явление, которое можно изучать с различных точек зрения: юридической, политологической, психологической, религиозной, нравственной и др. Остановимся подробнее на правовых аспектах заявленной темы.

Прежде всего, необходимо отметить, что власть в самом широком смысле слова представляет собой возможность одного субъекта навязывать свою волю другому субъекту в целях управления поведением последнего. В нашем случае речь идет о государственной власти и ее представителях, которые наделены соответствующими полномочиями для осуществления управленческих функций. Соответственно, злоупотребление властью выражается в зловредном осуществлении управленческих функций, т. е. в таких действиях должностных лиц и государственных органов, которые не способствуют упорядочиванию политических, экономических, социально-культурных, общественных отношений, а причиняют вред государству, обществу, личности.

В юридической литературе под злоупотреблением властью понимается ее использование в корыстных интересах, а также достижение поставленной цели не соответствующими ей средствами1. Французские административисты к злоупотреблениям властью относят издание актов, не соответствующих общим интересам или преследующих незаконную цель. Например, план использования земли пересматривается только для того, чтобы придать законный характер начатому строительству2.

1 См.: Административное право зарубежных стран: Учебное пособие / Под ред. А. Н. Козырина. – М.: СПАРК, 1996. – С. 93.

2 См.: Общие сведения об административном праве Франции. – М., 1993. – С. 75.

9

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

К наиболее существенным признакам злоупотребления властью относятся следующие:

1.Наличие у должностного лица (или государственного органа) властных полномочий, предоставленных для осуществления возложенных на него функций. Присвоение властных полномочий лицом (или органом), не наделенным ими в силу предписания закона, или превышение имеющихся властных полномочий злоупотреблением властью не является.

2.Направленность действий должностного лица (или государственного органа), осуществляющего свои полномочия, на удовлетворение своих интересов или интересов третьих лиц, а не на удовлетворение интересов личности, общества и государства.

3.Отклонение должностного лица (или государственного органа) от правовых предписаний, устанавливающих цель его деятельности, а также использование ненадлежащих способов и средств достижения данной цели. В данном случае речь идет о нарушении пределов осуществления властных полномочий, которые четко определяются в законодательных актах и этических кодексах.

4.Причинение вреда общественным отношениям в результате ненадлежащего осуществления властных полномочий.

Злоупотребления властью можно классифицировать по различным основаниям. В зависимости от вида власти – на злоупотребления законодательной, исполнительной или судебной властью. В зависимости от субъекта злоупотребления – на злоупотребления должностного лица и на злоупотребления органа государственной власти. В зависимости от соответствия законодательству – на правомерные (легальные) и противоправные злоупотребления. Возможны и другие классификации.

Кратко проанализируем некоторые из вышеуказанных злоупотреблений.

Вопрос о злоупотреблении властью имеет давнюю историю. Еще

Ø.Л. Монтескье писал: «Известно уже по опыту веков, что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею, и он идет в этом направлении, пока не достигнет положенного ему предела. А в пределе – кто бы это мог подумать! – нуждается и сама добродетель. Чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга»1.

1 Монтескье Ш. Избранные произведения. – М., 1955. – С. 289.

10

Административное право и государственное управление

В современных демократических государствах возможность злоупотреблений достаточно эффективно ограничена системой разделения властей. Президент подписывает закон и тем самым сдерживает «законодательный произвол» парламента. Правительство, ответственное перед парламентом, за проведение «ошибочной политики» может быть отправлено в отставку.

Однако возможность злоупотреблять властью в некоторых слу- чаях сохранилась. Так, президент может злоупотреблять правом вето или правом издавать указы по тем вопросам, которые не урегулированы законами. Парламент, злоупотребляя законотвор- ческими процедурами, имеет право бесконечно долго рассматривать социально необходимый законопроект. Судебная система может быть использована как средство борьбы с конкурентами в политической или экономической сфере.

Представляется, что наличие реальной возможности злоупотреблять властью есть достаточно важный критерий того, как, вопервых, функционирует система разделения властей и, во-вто- рых, насколько правильно она сконструирована и закреплена в действующей конституции. Чем больше вероятность злоупотреблений властью со стороны президента, парламента, правительства или судебной системы, тем хуже функционируют механизм сдержек и противовесов и государственная власть в целом. Проиллюстрируем предложенный тезис на конкретном примере.

Конституция РФ (ч. 4 ст. 111) наделяет Президента Российской Федерации правом представлять в Государственную Думу Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства и после ее трехкратного отклонения распускать Государственную Думу и назначать новые выборы.

Возникает вопрос: злоупотребил ли Президент своим правом, когда трижды предлагал одну и ту же кандидатуру премьера? Формально-юридически – нет. К этому мнению пришел и Конституционный Суд РФ, рассмотрев дело о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ. Однако, как представляется, проблема гораздо глубже. Вполне очевидно, что в данной ситуации механизм сдержек и противовесов не сработал (это отметили в своих особых мнениях судьи Н. В. Витрук и В. О. Лучин). Парламент не наделен Конституцией силой реально сдерживать злоупотребления со стороны Президента. Получается, что независимо

11

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

от согласия Думы Председателем Правительства все равно будет первоначально предложенный кандидат. Очевидно, что в таком случае теряется всякий смысл этой конституционной процедуры. Президент имеет возможность реально (и на вполне конституционной основе) злоупотребить своей властью. Безусловно, это будет не противоправное, а правомерное, т. е. легальное, злоупотребление властью.

По мнению В. О. Лучина, «в данной ситуации «несговорчи- вость» Государственной Думы пресекается ее роспуском, а Президент может навязать свою волю, не опасаясь неблагоприятных для себя последствий. О каком механизме сдержек и противовесов можно в этом случае говорить?

Недопустимость представления отклоненной кандидатуры без согласия Государственной Думы вернуться к ее обсуждению, равно как и необходимость роспуска Государственной Думы после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой (ч. 4 ст. 111), наряду с другими гарантиями, позволяют избежать злоупотребления правом как со стороны Президента, так и со стороны Государственной Думы»1.

Таким образом, отсутствие конституционной возможности у какой-либо из ветвей власти легально злоупотреблять правом свидетельствует о слаженности системы разделения властей. Представляется, что во избежание злоупотреблений важные конституционные процедуры должны быть более детально урегулированы правом с учетом тезиса Монтескье о том, что каждый человек, наделенный властью, склонен злоупотреблять ею.

В целях предотвращения злоупотреблений властью (согласно теории правового государства) порядок функционирования органов исполнительной власти детально регламентирован в действующем законодательстве в соответствии с принципом «разрешено только то, что указано в законе». Однако правовые нормы, как известно, носят общий характер, и в них невозможно прописать решения для всех жизненных ситуаций, возникающих в сфере государственного управления. Поэтому административным органам предоставляется свобода усмотрения (дискреционная власть), т. е. право на выбор различных вариантов в рамках закона. Исполь-

1 ÑÇ ÐÔ. – 1998. ¹ 52. – Ñò. 6447.

12

Административное право и государственное управление

зуя дискреционные полномочия, должностное лицо (или государственный орган) обязано верно оценивать факты по конкретному делу, правильно применять к установленным фактам действующие правовые нормы, не допускать при этом злоупотреблений властью.

Не меньшую опасность представляют собой и злоупотребления судебной властью. По мнению О. А. Папковой, действия судьи, формально опирающиеся на принадлежащее ему право, могут оказаться злоупотреблением в двух случаях: 1) если поведение судьи противоречит доброй совести, добрым нравам, причи- няет зло; 2) если оно не согласуется с законодательно установленными целями судопроизводства или закрепленными целями совершения определенного процессуального действия1.

В случае злоупотребления своим правом судья может быть привлечен к уголовной ответственности, а также на основании Кодекса судейской этики к дисциплинарной ответственности.

Кроме того, такая санкция, как досрочное освобождение от занимаемой должности, также может применяться к судье, совершившему злоупотребление властью. Например, согласно ст. 23 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» по инициативе не менее пяти судей Конституционного Суда РФ, считающих, что Председатель, заместитель Председателя или судья-секретарь Конституционного Суда РФ недобросовестно исполняет свои обязанности либо злоупотребляет своими правами, может быть поставлен вопрос о его досроч- ном освобождении от занимаемой должности.

Но, даже находясь в пределах судейского усмотрения, назна- чая наказания в рамках относительно-определенной санкции, судья может правомерно злоупотреблять своим правом. Предположим, что судья вопреки принципу экономии мер уголовной репрессии установил в приговоре максимальный срок лишения свободы, хотя, исходя из обстоятельств дела и личности подсудимого, можно было бы обойтись условным осуждением. В случае, если вышестоящий суд, рассмотрев дело в кассационном порядке, смягчит меру наказания, можно считать, что суд первой инстанции правомерно злоупотребил правом, постановив чрезмерно суровый приговор.

1 См.: Папкова О. А. Усмотрение суда. – М., 2005. – С. 153.

13

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

О том, насколько часто встречаются в практике данные злоупотребления, можно судить по количеству удовлетворенных кассационных жалоб и числу проводящихся амнистий. Вполне оче- видно, что суд первой инстанции поступает нецелесообразно, поскольку указанную в законе цель (например, исправление осужденного) было бы рациональнее достичь без лишения свободы, путем использования других правовых средств. Вред от подобных злоупотреблений очевиден – в общество вместо исправившегося гражданина возвращается закоренелый преступник (прошедший в зоне «воровскую школу»), а государство оплачивает процесс его криминализации из кармана налогоплательщика. И наоборот. Бывают случаи, когда рецидивисты приговариваются к незначительному сроку лишения свободы. Получается, что общество избавляется от преступника лишь на короткое время.

Вопрос о злоупотреблении властью, как указывалось выше, – это вопрос не только о способах реализации властных полномо- чий, но и о тех целях, которые преследует власть. В идеале власть, которой наделяется государственный орган (чиновник), дается ему обществом для выполнения функций в целях достижения общего блага, а не собственной выгоды или для причинения социального зла. Если государственная власть не служит обществу, причиняет вред человеку, она осуществляется в противоречии с ее назначе- нием. Такое осуществление властных полномочий, разумеется, должно быть минимизировано.

Âцелях ограничения различного рода злоупотреблений властью и предотвращения того зла, которое в результате этого при- чиняется, используются как собственно юридические, так и мо- рально-психологические способы.

Право стремится минимизировать зло, расширяя сферу своего воздействия на общественные отношения. Придавая общеобязательный характер морально-нравственным категориям, право ограничивает произвол управомоченных субъектов. Это осуществляется путем законодательного закрепления таких категорий, как «добросовестность», «добрые нравы», «разумность», «справедливость». Кроме того, учитывая нежелательность и общественную опасность некоторых легальных злоупотреблений властью, законодатель стремится сделать их противоправными и наказуемыми.

Âнаиболее важных сферах общественной жизни, где вред от злоупотреблений властью может быть достаточно существенным,

14

Административное право и государственное управление

общество пытается ограничить негативные проявления правомерных злоупотреблений. Это достигается прежде всего установлением в отношении субъектов, «склонных» к злоупотреблениям в силу своего особого правового статуса, этических требований в дополнение к правовым запретам. Президент, судья, прокурор – вот далеко не полный перечень тех лиц, на которых общество возлагает дополнительную моральную обязанность.

Такого рода моральные требования отличаются от моральных норм тем, что они формально закреплены в конституционных актах, законах, этических кодексах в виде присяги или клятвы.

Так, в соответствии со ст. II разд. 1 Конституции США перед вступлением в должность президент приносит присягу, в которой заявляет, что «будет добросовестно исполнять должность президента и по мере всех сил поддерживать, охранять и защищать Конституцию США». Здесь в качестве гарантии от злоупотреблений закреплен принцип добросовестности.

Согласно § 38 Закона ФРГ «О судьях» (1961 г.) судья приносит присягу: «Я клянусь исполнять судейскую службу, сохраняя верность Основному закону ФРГ и другим законам, выносить решения, используя все свои знания и следуя доброй совести, невзирая на лица, и служить только истине и справедливости, да поможет мне Бог». В данном случае положения присяги, как мы видим, усилены религиозно-нравственным аспектом.

В соответствии со ст. 40 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» нарушение требований присяги прокурора, в частности, о необходимости дорожить своей профессиональной честью, быть образцом неподкупности, моральной чистоты, скромности, несовместимо с дальнейшим пребыванием в органах прокуратуры.

Для более детальной регламентации деятельности чиновников, а также в целях пресечения возможности совершения ими злоупотреблений властью в некоторых странах приняты специальные законодательные акты. К примеру, в США действует Закон «Об этике служащих государственных органов». Законодательный уровень регулирования морально-этических вопросов в данном случае свидетельствует о важности формализации нравственных требований, нарушение которых повлечет применение мер юридической ответственности.

15

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

Âнастоящее время в демократических государствах законодательно закреплен принцип ответственности государства за свои злоупотребления перед гражданином. В международном праве он нашел отражение в Декларации основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью (принятой резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 29 ноября 1985 г.).

Âэтом акте указывается, что государствам следует рассмотреть вопрос о включении в национальные законы норм, запрещающих злоупотребление властью и предусматривающих средства защиты для жертв таких злоупотреблений. Кроме того, государствам следует вводить в действие законодательные положения, устанавливающие ответственность за злоупотребления политиче- ской или экономической властью.

Âнациональном законодательстве большинства демократических государств данный принцип также нашел свое отражение.

Âчастности, в ст. 52 Конституции РФ устанавливается, что права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом. Государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба. Более того, российское законодательство о жертвах политических репрессий предусматривает порядок возмещения вреда, причиненного в результате злоупотреблений властью репрессированным и членам их семей.

Вопрос о юридической ответственности субъектов, злоупотребляющих властью и должностным положением, является многоаспектным. Прежде всего, необходимо различать коллективную и индивидуальную ответственность. В качестве примеров коллективной ответственности можно назвать роспуск законодательного органа власти (за злоупотребления в сфере правотворчества), отставку правительства (за злоупотребления в сфере исполнительной власти). К индивидуальной юридической ответственности привлекается чиновник, злоупотребивший своим должностным положением1.

Субъект, злоупотребляющий властью, может быть привлечен к различным видам ответственности: конституционно-правовой, административной, дисциплинарной. Однако в большинстве стран

1 См., например: Додонов В. Н. Институт правовой ответственности главы государства в современном мире. – СПб., 2006.

16

Административное право и государственное управление

мира наиболее детально вопрос об ответственности за злоупотребления властью регламентирован уголовным законодательством. В частности, Уголовным кодексом РФ установлена ответственность за злоупотребление должностными полномочиями. Субъектами данного преступления являются должностные лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие органи- зационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ и других войсках.

В соответствии со ст. 285 УК РФ злоупотребление должностными полномочиями представляет собой использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства. Примечательно, что превышение должностных полномочий, т. е. совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий, образуют состав другого преступного деяния1.

Злоупотребление в данном случае состоит в том, что должностное лицо осуществляет свои служебные полномочия, но делает это вопреки интересам службы. Таким образом, оно осуществляет свои полномочия в противоречии с их назначением, в результате чего и причиняет вред личности, обществу, государству.

Как указывается в Комментарии к Уголовному кодексу РФ, формы и способы злоупотреблений могут быть самыми разнообразными: издание противоречащих закону либо иному нормативному правовому акту приказов и распоряжений, повлекших негативные последствия; неосновательное расходование денежных средств без признаков хищения; сокрытие должностными лицами общественно значимой информации; попустительство соверше-

1 См. подробнее: Кравченко О. О. Злоупотребление должностными полномочи- ями: уголовно-правовая характеристика и предупреждение: Дис. ...…к. ю. н. – Владивосток, 2004; Львович Е. В. Должностное злоупотребление: проблемы криминализации, квалификации и отграничения от правонарушений, не являющихся преступными. – Саратов, 2004.

17

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

нию правонарушений; использование в личных целях служебного автотранспорта или рабочей силы и т. д.1

Âзарубежном законодательстве вопрос об ответственности за злоупотребления властью и должностным положением регламентирован достаточно подробно2. В частности, Уголовный кодекс Франции выделяет два вида злоупотреблений: злоупотребления властью, направленные против органов управления, и злоупотребления властью, направленные против частных лиц. К злоупотреблениям также относятся нарушение должностным лицом долга честности и незаконное получение выгод. Так, согласно ст. 432-12 УК Франции представитель государственной власти, приобретший долю участия в предприятии, за которым он осуществляет контроль, наказывается лишением свободы на срок пять лет. Мэрам коммун разрешается приобретение мелкого земельного участка для постройки собственного дома. При этом цена участка не может быть ниже стоимости, установленной Службой государственного имущества.

Âюридической науке отмечается необходимость выделения не только противоправных, но и правомерных форм злоупотреблений управленческими полномочиями. К последним, в частности, относятся: 1) выборочное применение права (к примеру, частые

èдлительные проверки одних и тех же коммерческих структур); 2) использование административного ресурса как средства оказания давления на управляемых; 3) использование управленческих полномочий в корпоративных конфликтах3.

Âзаключение укажем, что проблема предотвращения злоупотреблений властью актуальна для многих стран мира, но для России она по-настоящему злободневна. В этой связи представляется не случайным тот факт, что в Государственной Думе РФ уже разработан законопроект «О предупреждении злоупотреблений властью и служебными полномочиями в Российской Федерации», предусматривающий конкретные механизмы пресечения различ- ных (в том числе в настоящий момент правомерных) злоупотреблений властью. Будем надеяться, что его не постигнет участь законопроекта «О борьбе с коррупцией».

1 См.: Комментарий к Уголовному кодексу РФ / Отв. ред. В. М. Лебедев. – М., 2006. – С. 733–735.

2 См.: Ответственность за должностные преступления в зарубежных странах / Отв. ред. Ф. М. Решетников. – М., 1994.

3 См.: Егорова Н. Управленческие преступления и злоупотребление правом // Уголовное право. – 2006. ¹ 5. – С. 27–31.

18

Административное право и государственное управление

Административная реформа в Российской Федерации: проблемы реализации1

Е. К. Глушко

Одними из первых нормативных правовых актов, в которых очерчивались контуры административной реформы, были Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. ¹ 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах», а также Постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. ¹ 451 «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы». Таким образом, эта реформа проводится в Российской Федерации уже на протяжении пяти лет. В ходе реализации реформы накопились определенные проблемы, которые требуют научного осмысления и анализа.

1. Первая из них – проблема разграничения функций федеральных органов исполнительной власти.

До начала административной реформы в течение ряда лет в Российской Федерации действовала система федеральных органов исполнительной власти, установленная Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. ¹ 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти», и структура таких органов, утвержденная Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. ¹ 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти».

Согласно этим указам, в систему федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации входили министерства Российской Федерации (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры, а также Управление делами Президента РФ. Таким образом, было предусмотрено шесть различных организационных форм федеральных органов исполнительной власти.

1 Статья подготовлена при поддержке ГУ-ВШЭ. (Индивидуальный исследовательский грант «Административная реформа в Российской Федерации и зарубежных странах: сравнительно-правовое исследование» ¹ 07-01-194).

19

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

Министерство Российской Федерации было федеральным органом исполнительной власти, который проводил государственную политику и осуществлял управление в определенной сфере деятельности, а также координировал в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавлял входящий в состав Правительства РФ министр (федеральный министр).

Государственный комитет, федеральная комиссия осуществляли на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственный комитет, федеральную комиссию возглавлял соответственно председатель государственного комитета, председатель федеральной комиссии.

Федеральная служба, российское агентство, федеральный надзор осуществляли специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах ведения. Федеральную службу возглавлял руководитель (директор) федеральной службы, российское агентство – генеральный директор российского агентства, федеральный надзор – начальник федерального надзора.

Многообразие форм федеральных органов исполнительной власти не было достаточно обоснованным. Министерства, как правило, осуществляли межотраслевую координацию, а также выполняли контрольные и разрешительные функции. Государственные комитеты проводили государственную политику и осуществляли управление в конкретной сфере. Функции федеральных органов исполнительной власти пересекались и дублировались. Многие такие функции были попросту избыточными.

Фактически различия между видами федеральных органов исполнительной власти сводились к формальному моменту: министры входили в состав правительства, руководители остальных федеральных органов исполнительной власти – не входили.

По сути дела все эксперты признавали малую эффективность и низкое качество системы централизованного управления. Это стало важнейшим фактором, обусловившим необходимость про-

20

Административное право и государственное управление

ведения преобразований. На начальном этапе административной реформы анализировались и классифицировались функции, осуществляемые федеральными органами исполнительной власти. Всего было проанализировано 5634 функции, из них признаны избыточными – 1468, дублирующими – 263, требующими изменения – 868. На базе проведенной работы были внесены изменения в систему и структуру федеральных органов исполнительной власти.

В основу преобразований были положены характерные для административных реформ, проводившихся во многих зарубежных странах, идеи разделения функций стратегического и оперативного государственного управления. Было выделено четыре группы функций – по принятию нормативных правовых актов, по контролю и надзору, по управлению государственным имуществом и по оказанию государственных услуг.

При этом под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ и федеральных законов обязательных для исполнения правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Функции по контролю и надзору заключаются в осуществлении действий по: контролю и надзору за исполнением установленных Конституцией РФ, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдаче разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юриди- ческим лицам и гражданам; регистрации актов, документов, прав, объектов; изданию индивидуальных правовых актов.

Функции по управлению государственным имуществом состоят

âосуществлении полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися

âфедеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Функции по оказанию государственных услуг включают предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные госу-

21

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

дарственные учреждения либо иные организации услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Эти функции распределялись между федеральными органами исполнительной власти трех различных организационных форм: федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами.

Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. ¹ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» федеральное министерство – это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере. По общему правилу, министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также по управлению государственным имуществом.

Федеральная служба – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральная служба в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты и, по общему правилу, не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, а федеральная служба по надзору – также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Как и федеральная служба, федеральное агентство в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты и не вправе, по общему правилу, осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору.

Перечисленные идеи были положены в основу структуры федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Ука-

22

Административное право и государственное управление

зом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. ¹ 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти», и положений об отдельных федеральных органах исполнительной власти, утверждаемых указами Президента или постановлениями Правительства.

Установленная в ходе административной реформы структура федеральных органов исполнительной власти оказалась весьма нестабильной, в нее вносились многочисленные изменения и дополнения. В частности, действующая структура утверждена Указом Президента РФ от 24 сентября 2007г. ¹ 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти». Этим указом были воссозданы государственные комитеты.

Возвращение к государственным комитетам стало в определенной мере отходом от идей административной реформы, положенных в основу Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. ¹ 314. Государственный комитет выполняет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, если это предусматривается положением об указанном федеральном органе исполнительной власти. Таким образом, функции, которые первоначально предполагалось разграничить между различными федеральными органами исполнительной власти, опять могут оказаться слитыми воедино.

Пока образовано два государственных комитета – по делам молодежи и по рыболовству. Но думается, что эта организационная форма будет применяться и в дальнейшем. С появлением Указа Президента РФ от 24 сентября 2007 г. ¹ 1274, очевидно, начи- нается новый виток преобразований структуры федеральных органов исполнительной власти.

По состоянию на начало 2008 г. в Российской Федерации действовали 16 федеральных министерств, 34 федеральные службы, 35 федеральных агентств, а также 2 государственных комитета. Таким образом, всего в Российской Федерации имелось 87 федеральных органов исполнительной власти. Вряд ли абсолютные цифры могут свидетельствовать об эффективности или неэффективности проведенных преобразований. Число органов должно определяться кругом выполняемых задач. И все же. По Указу

23

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

Президента РФ от 17 мая 2000 г. ¹ 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изм. и доп.) было 59 федеральных органов исполнительной власти. Поэтому рост их числа очевиден.

Как показал анализ этих нормативных правовых актов, последовательно провести идею разграничения функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, надзору и контролю, оказанию государственных услуг и по управлению государственным имуществом не удалось. В положениях о федеральных органах исполнительной власти предусмотрены многочисленные отступления от принципов такого разграничения.

Например, Министерство обороны имеет широкие полномо- чия в сфере государственного контроля и надзора. Оно осуществляет:

государственный контроль за деятельностью авиационного персонала государственной авиации;

координацию деятельности по контролю околоземного космического пространства;

контроль за реализацией планов строительства войск и воинских формирований, планированием применения и применением войск, воинских формирований и органов в области обороны;

контроль за состоянием мобилизационной готовности войск, воинских формирований и органов;

контроль за финансово-экономической и хозяйственной деятельностью Вооруженных Сил;

государственный надзор за ядерной и радиационной безопасностью при разработке, изготовлении, испытании, эксплуатации, хранении и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения;

контроль за организацией технического прикрытия объектов на автомобильных дорогах, имеющих оборонное значение;

государственный архитектурно-строительный надзор за каче- ством строительства объектов военной инфраструктуры Вооруженных Сил;

государственный надзор на опасных производственных объектах Минобороны России и государственный контроль на всех стадиях жизненного цикла подъемных сооружений и оборудования,

24

Административное право и государственное управление

работающего под давлением, в составе вооружения и военной техники;

контроль за качеством поставок продукции военного назначе- ния, предназначенной для экспорта;

контроль за выполнением международных договоров об ограничении и запрещении ядерных испытаний их участниками.

Министерство внутренних дел организует и осуществляет государственный контроль за оборотом оружия; контроль за частной детективной и охранной деятельностью на территории Российской Федерации, а также деятельностью ведомственной охраны. Это министерство лицензирует негосударственную (частную) охранную деятельность; негосударственную (частную) сыскную деятельность; торговлю оружием и основными частями огнестрельного оружия; торговлю патронами к оружию; экспонирование оружия, основных частей огнестрельного оружия, патронов к оружию; коллекционирование оружия, основных частей огнестрельного оружия, патронов к оружию. Кроме того, данное министерство обеспечивает в соответствии с законодательством Российской Федерации проведение государственной дактилоскопиче- ской регистрации.

На Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий возложен контроль:

при решении вопросов по обучению населения в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, а также в пределах своей компетенции – при подготовке молодежи по основам безопасности жизнедеятельности;

за созданием и деятельностью систем управления гражданской обороны и систем оповещения населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;

за созданием локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов;

за созданием и обеспечением готовности сил и средств гражданской обороны в субъектах Российской Федерации, муниципальных образованиях и организациях;

25

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

в области создания и поддержания в готовности убежищ и иных объектов гражданской обороны, организации радиационной, химической, биологической и медицинской защиты населения;

за проведением мероприятий в области совместной деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций по вопросам реабилитации населения и территорий, подвергшихся радиационному воздействию вследствие радиационных аварий;

за реализацией федеральных целевых программ в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, безопасности людей на водных объектах, преодоления последствий радиационных аварий и катастроф.

МЧС осуществляет надзор за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и гражданами установленных требований по гражданской обороне и пожарной безопасности (за исключе- нием пожарного надзора на подземных объектах и при ведении взрывных работ), а также по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в пределах своих полномочий; надзор во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации за пользованием маломерными судами и базами (сооружениями) для их стоянок.

МЧС лицензирует деятельность по тушению пожаров; производству работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений; эксплуатации пожароопасных производственных объектов. Кроме того, в соответствии с Положением о министерстве, утвержденным Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. ¹ 868, МЧС осуществляет в установленном порядке функции по управлению государственным имуществом.

Министерство юстиции проводит регистрацию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имею-

26

Административное право и государственное управление

щих межведомственный характер, а также актов иных органов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации; организует государственную регистрацию уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы; осуществляет в порядке, установленном Правительством РФ, государственную регистрацию соглашений о международных и внешнеэкономических связях субъектов Российской Федерации, заключенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Функции по государственному контролю, помимо федеральных служб, осуществляют также:

Министерство экономического развития и торговли – за целевым использованием технической помощи на этапе организационных мероприятий;

Министерство сельского хозяйства – за организацией проведения сортового и семенного контроля в отношении посевов и семян сельскохозяйственных растений;

Министерство финансов – за организацией контроля за каче- ством сортировки и оценки драгоценных камней и федерального пробирного надзора;

Федеральное агентство специального строительства – за использованием воинскими формированиями федерального имущества, находящегося в их хозяйственном ведении или оперативном управлении;

Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами – за исполнением резидентом особой экономической зоны соглашения об осуществлении (ведении) промышленно-про- изводственной, технико-внедренческой или туристско-рекреаци- онной деятельности и деятельности в портовой особой экономи- ческой зоне;

Федеральное агентство лесного хозяйства – за расходованием средств, предоставляемых на осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в области лесных отношений, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета, в пределах своей компетенции;

Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом –

за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной

27

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

собственности и в государственной собственности (до разграниче- ния государственной собственности на землю), а также иного федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении или в оперативном управлении федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных уч- реждений, а также переданного в установленном порядке иным лицам;

Федеральное агентство по строительству и жилищно-комму- нальному хозяйству – за соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации законодательству о градостроительной деятельности; за соблюдением установленных федеральными законами сроков приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с требованиями Градостроительного кодекса РФ; за соблюдением процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, документации по планировке территории на основании схем территориального планирования субъекта Российской Федерации;

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости –

государственный земельный контроль;

Федеральное агентство по государственным резервам – за наличием материальных ценностей государственного материального резерва, их движением и состоянием;

Федеральное агентство по энергетике – за распределением, доведением до получателей и целевым использованием средств государственной поддержки угольной промышленности.

Государственную регистрацию проводят МЭРТ (проектов и программ технической помощи); Минсельхоз (племенных животных и племенных стад); Минфин (условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг).

Управление государственным имуществом осуществляют Минсельхоз, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная аэронавигационная служба.

Функции по нормативно-правовому регулированию возложены не только на министерства, но и на многие службы и агентства: Федеральную службу РФ по контролю за оборотом наркотиков, Федеральную службу безопасности, Федеральную службу

28

Административное право и государственное управление

охраны, Федеральную миграционную службу, Федеральную службу по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия, Федеральную службу по финансовому мониторингу, Федеральную антимонопольную службу, Федеральную службу по финансовым рынкам, Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральную службу государственной статистики, Федеральное агентство по обустройству государственной границы РФ, Федеральное агентство по туризму и др.

Функцией по оказанию государственных услуг, наряду с федеральными агентствами, наделены Федеральная миграционная служба, Федеральная служба по труду и занятости, Федеральная служба по гидрометеорологии и охране окружающей среды, Федеральная аэронавигационная служба.

Таким образом, в положениях о федеральных органах исполнительной власти предусмотрено так много исключений из общего правила разграничения функций между различными видами федеральных органов исполнительной власти, что можно поставить под сомнение само существование такого общего правила. Что обусловило появление таких отступлений: недостатки модели разграничения функций, предложенной в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. ¹ 314, или непоследовательная реализация этого Указа?

Наверное, и то, и другое. По-видимому, в ряде случаев разграничить функции федеральных органов исполнительной власти на практике оказалось затруднительно. Например, передача Минюстом России функции по регистрации нормативных правовых актов была бы явно нецелесообразной, поскольку только Минюст располагал необходимыми материальными ресурсами, кадрами и опытом выполнения такой работы. К тому же, эта функция не соответствует основному направлению деятельности федеральных служб, входящих в систему этого Министерства.

Думается, что свою роль сыграл и субъективный фактор. Вряд ли руководители федеральных министерств были готовы передавать службам и агентствам функции, ранее осуществляемые министерствами. В свою очередь, руководители служб и агентств стремились иметь как можно больше значимых полномочий. Поэтому получившаяся картина – во многом результат компромисса.

29

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

Опыт зарубежных стран показывает, что в процессе проведения административных реформ не только ставились и решались задачи разграничения функций стратегического и оперативного управления, но и осуществлялись деконцентрация и децентрализация государственного управления, а также передача децентрализованным учреждениям или даже частным структурам широкого круга полномочий по оказанию публичных услуг.

В Российской Федерации, если и произошло перераспределение функций, то оно не вышло за пределы системы исполнительной власти. Задача формирования эффективных институтов саморегулирования, которым может быть передана часть функций, исполняемых сейчас государством, только обозначена.

Тем не менее, при всей непоследовательности реформирования отказ от попыток разграничения функций федеральных органов исполнительной власти был бы ошибочным. Идея разграни- чения стратегического и оперативного управления в сочетании с децентрализацией и деконцентрацией государственного управления апробирована в ходе административных реформ в зарубежных странах, реализуема на практике и дает позитивные результаты.

2. Вторая проблема связана с правовым положением государственных корпораций. В 2007 г. в Российской Федерации процесс создания таких корпораций заметно активизировался. Были приняты федеральные законы от 30 октября 2007 г. ¹ 238-ФЗ «О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта», 23 ноября 2007 г. ¹ 270-ФЗ «О государственной корпорации «Ростехнологии», от 1 декабря 2007 г. ¹ 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».

По Федеральному закону от 12 января 1996 г. ¹ 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, уч- режденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона. Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. Го-

30

Административное право и государственное управление

сударственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное.

Государственная корпорация использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Она может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям. Государственная корпорация обязана ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим ее создание.

В Федеральном законе «О некоммерческих организациях» указано, что его положения применяются к государственным корпорациям, если иное не предусмотрено законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Вместе с тем представляется, что государственная корпорация может быть только некоммерческой организацией, иначе положения приведенного закона становятся бессмысленными.

Однако в федеральных законах об отдельных государственных корпорациях предусматривается иной правовой статус. Так, в Федеральном законе от 1 декабря 2007 г. ¹ 317-ФЗ государственная корпорация «Росатом» названа уполномоченным органом управления использованием атомной энергии. Корпорация создается и действует в целях проведения государственной политики, осуществления нормативно-правового регулирования, оказания государственных услуг и управления государственным имуществом в области использования атомной энергии, развития и безопасного функционирования организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации, обеспечения ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерных материалов и технологий, развития атомной науки, техники и профессионального образования, осуществления международного сотрудничества в этой области.

Государственная корпорация «Росатом» наделена важными полномочиями и функциями в области государственного управления использованием атомной энергии. К примеру, Росатом:

31

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

разрабатывает предложения по формированию государственной политики в области использования атомной энергии, представляет данные предложения на рассмотрение Президента РФ и в Правительство РФ и обеспечивает их реализацию;

участвует в обеспечении защиты прав и законных интересов граждан при использовании атомной энергии, безопасности и охраны окружающей среды при использовании атомной энергии; проводит во взаимодействии с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти мероприятия по ликвида-

ции последствий аварий при использовании атомной энергии; осуществляет во взаимодействии с уполномоченными феде-

ральными органами исполнительной власти мероприятия по обеспечению безопасности ядерных установок, радиационных источ- ников, пунктов хранения, ядерных материалов и радиоактивных веществ;

разрабатывает предложения о местах размещения и сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, о выводе указанных объектов из эксплуатации, а также о последующем хранении радиоактивных отходов;

организует во взаимодействии с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти обеспечение физической защиты ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, ядерных материалов и радиоактивных веществ;

реализует полномочия государственного компетентного органа по ядерной и радиационной безопасности при перевозках ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них в порядке, установленном Правительством РФ;

осуществляет взаимодействие с уполномоченным органом Министерства обороны РФ по вопросам поддержания, развития и эксплуатации ядерного боезапаса, обеспечения его ядерной безопасности, охраны и антитеррористической устойчивости, контроля за проведением ядерных испытаний за пределами Российской Федерации;

обеспечивает контроль за обращением ядерных материалов в Российской Федерации;

ведет государственный регистр ядерных материалов; осуществляет функции органа управления специальными пе-

ревозками заинтересованного федерального органа исполнитель-

32

Административное право и государственное управление

ной власти, за исключением перевозок, осуществляемых Министерством обороны РФ;

проводит проверки (инспекции) учреждений корпорации, акционерных обществ корпорации и их дочерних и зависимых обществ, а также подведомственных предприятий, связанные с реализацией полномочий по управлению атомной отраслью;

осуществляет лицензирование деятельности организаций по использованию ядерных материалов и радиоактивных веществ при проведении работ по использованию атомной энергии в оборонных целях, за исключением деятельности организаций Министерства обороны РФ в этой области;

выдает свидетельства на право ведения работ в области использования атомной энергии осуществляющим такую деятельность работникам учреждений корпорации, акционерных обществ корпорации и их дочерних обществ, а также подведомственных предприятий;

принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации решение о признании организации пригодной эксплуатировать ядерную установку, радиационный источник или пункт хранения и осуществлять деятельность по размещению, проектированию, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения, а также деятельность по обращению с ядерными материалами и радиоактивными веществами.

Кроме того, на Росатом возложены полномочия по норматив- но-правовому регулированию в установленной сфере деятельности; по обеспечению защиты сведений, составляющих государственную тайну, и иной информации, доступ к которой ограничен федеральными законами; по обеспечению безопасности при использовании атомной энергии; по управлению государственным запасом специального сырья и делящихся материалов; по обеспе- чению исполнения государственного оборонного заказа, а также полномочия в области гражданской обороны и защиты населения и территорий при чрезвычайных ситуациях.

Приведенный перечень с очевидностью показывает, что на корпорацию возложены важные публично-правовые управленче- ские функции. Росатом наделен полномочиями, по общему правилу, осуществляемыми федеральными органами исполнительной

33

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

власти, причем всеми видами таких органов сразу. При этом имущество корпорации является ее собственностью. Она вправе осуществлять в установленном порядке приносящую доходы деятельность. Российская Федерация не отвечает по обязательствам корпорации, а корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, если они не приняли на себя соответствующие обязательства. На корпорацию не распространяется действие Федерального закона от 26 октября 2002 г. ¹ 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)».

Учреждения, схожие по наименованию с российскими государственными корпорациями, действуют и в зарубежных странах. В российской научной литературе они называются децентрализованной администрацией или децентрализованными учреждениями1 .

Децентрализованные учреждения впервые были образованы на рубеже ХIХ–ХХ вв. в странах прецедентного права. Их создание связывалось с малой эффективностью традиционных органов управления, низким качеством оказываемых ими услуг или завышенными ценами на них. Децентрализованные учреждения могут именоваться независимыми агентствами, публичными агентствами, государственными корпорациями, публичными корпорациями, внеминистерскими учреждениями и т. д.

Децентрализованные учреждения получили широкие управленческие полномочия и стали субъектами публичного права. Вместе с тем в их задачи входит и коммерческая деятельность, поэтому они действуют и как субъекты частного права. Эти учреждения напрямую не входят в систему какого-либо государственного органа и, напротив, организационно обособлены от них.

Децентрализованные учреждения представляют собой автономные структуры публичной администрации. При этом они выполняют только те функции, которые указаны в акте об их создании. Децентрализованные учреждения административно и финансово автономны. Вместе с тем эти учреждения подотчетны одновременно органам законодательной власти и министрам, а в некоторых случаях и главе государства.

В процессе административной реформы децентрализованные учреждения были созданы для помощи министерствам. Они со-

1 См.: Козырин А. Н., Глушко Е. К., Штатина М. А. Публичная администрация и административные реформы в зарубежных странах: Учебное пособие. – М.: ГУ ВШЭ, 2006. – С. 118–139.

34

Административное право и государственное управление

четают методы деятельности, характерные для государственных органов и хозяйствующих субъектов. Децентрализованные учреждения лучше приспособлены к работе в условиях рынка и поэтому весьма успешно оказывают гражданам и юридическим лицам публичные услуги.

Централизованную администрацию, представленную правительством, министерствами и ведомствами, и децентрализованные учреждения связывают отношения сотрудничества и перераспределения ролей в единой системе управления.

Таким образом, в зарубежных странах децентрализованные учреждения создавались, в первую очередь, для оказания публичных услуг. При этом стратегическое управление, как правило, оставалось прерогативой правительства и министерств. Это распространенная, подтвердившая свою состоятельность практика.

В связи с этим передача в Российской Федерации государственным корпорациям функций по проведению государственной политики, нормативно-правовому регулированию, государственному надзору и контролю представляется преждевременной. Из федеральных законов об отдельных государственных корпорациях должно быть понятно, как строятся отношения корпорации с правительством и министерствами. В том или ином виде должен быть установлен контроль за государственными корпорациями. Наконец, требуется устранение несогласованности между федеральными законами об отдельных корпорациях и Федеральным законом «О некоммерческих организациях».

3. Третья проблема, на которой хотелось бы остановиться, –

проблема совершенствования управленческих процедур. К числу задач, решаемых в ходе процедурной административной реформы, можно отнести:

внедрение в органах исполнительной власти методов и процедур управления по результатам;

разработку стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти;

регламентацию процедур деятельности органов исполнительной власти;

повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества;

модернизацию информационного обеспечения органов исполнительной власти.

35

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

Управление по результатам предполагает разработку ключевых показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти; использование технологий и процедур, обеспечивающих привязку управленческих целей к конкретным исполнителям; выработку показателей, позволяющих оценить степень достижения поставленных целей и результаты работы исполнителей по их реализации; разработку системы учета, позволяющей определить эффективность деятельности государственных органов, а также персональную ответственность должностных лиц и государственных служащих за решение поставленных задач.

Âкачестве примера реализации намеченных задач можно назвать Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. ¹ 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», которым был утвержден перечень таких показателей, ряд приказов федеральных органов исполнительной власти о планах мероприятий по повышению результативности бюджетных расходов и качества контроля за соблюдением бюджетного законодательства и др.

Разработка стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, включает подготовку правовой базы для внедрения стандартов государственных услуг, создание и ведение реестров услуг, отработку дистационного предоставления таких услуг, создание обратной связи с потребителями государственных услуг.

Âходе реализации этой задачи Правительство РФ приняло постановление от 11 ноября 2005 г. ¹ 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг». В ряде федеральных органов исполнительной власти такие регламенты утверждены (например, приказ Минздравсоцразвития России от 13 июня 2007 г. ¹ 415 «Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги по информированию о положении на рынке труда в субъекте Российской Федерации»; приказ Минюста России от 16 июля 2007 г. ¹ 149 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной регистрационной службой государственной функции по выдаче лицензии на право нотариальной деятельности»).

36

Административное право и государственное управление

В целях формализации процедур деятельности органов исполнительной власти было разработано и внедрено значительное число регламентов. Эта работа началась с принятия постановлений Правительства РФ от 19 января 2005 г. ¹ 30 «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» и от 28 июля 2005 г. ¹ 452 «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» (действуют с изменениями и дополнениями).

Кроме административных регламентов оказания государственной услуги, примеры которых были приведены ранее, можно выделить несколько иных видов регламентов:

регламент федерального органа исполнительной власти (например, приказы Росприроднадзора от 29 июня 2007 г. ¹ 191 «Об утверждении Регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования»; приказ Ространснадзора от 6 июня 2007 г. ¹ ГК-376ФС «Об утверждении Регламента Федеральной службы по надзору в сфере транспорта»);

административный регламент исполнения государственной функции (приказ Минюста России от 16 июля 2007 г. ¹ 149 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной регистрационной службой государственной функции по выдаче лицензии на право нотариальной деятельности»; приказ Минэкономразвития России от 23 апреля 2007 г. ¹ 132 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами по исполнению государственной функции «Ведение реестра резидентов особой экономической зоны» и др.);

регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (приказ Роструда ¹ 40, ФМС ¹ 66 от 3 апреля 2007 г. «Об утверждении Регламента взаимодействия Федеральной службы по труду и занятости и Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по осуществлению мероприятий по контролю (надзору) за трудовой деятельностью иностранных работников на территории Российской Федерации» и др.);

регламент осуществления отдельных управленческих задач (приказ ФМС России от 16 января 2007 г. ¹ 10 «Об утверждении Регламента проведения проверочных мероприятий по соблюдению положений миграционного законодательства Российской Федерации

37

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

территориальными органами Федеральной миграционной службы»; распоряжение ФТС России от 28 июля 2006 г. ¹ 257-р «Об утверждении Регламента действий должностных лиц таможенных органов при обнаружении фактов незаконного перемещения автотранспортных средств через таможенную границу Российской Федерации»);

должностные регламенты государственных служащих (постановление Правительства РФ от 13 августа 2005 г. ¹ 514 «Об особенностях статуса и Типовом должностном регламенте статс-сек- ретарей – заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти» и др.). Кроме типовых регламентов, вводятся также индивидуальные должностные регламенты, в которых устанавливаются обязанности, полномочия и меры ответственности государственных служащих (ст. 47 Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).

К актам, регламентирующим процедуры деятельности органов исполнительной власти, следует отнести и нормативные правовые акты, устанавливающие служебный распорядок того или иного федерального органа исполнительной власти (приказ Минздравсоцразвития России от 19 июля 2007 г. ¹ 480 «О служебном распорядке Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации»; приказ ГУСП от 25 июня 2007 г. ¹ 18 «Об утверждении служебного распорядка Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации» и др.).

Для решения задачи повышения эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества большое значение имеет прозрачность деятельности органов исполнительной власти. Определенные шаги сделаны и в решении этой задачи. Так, в ряде федеральных органов исполнительной власти приняты нормативные правовые акты о порядке личного приема граждан (приказ Минкультуры России от 13 августа 2007 г. ¹ 1252 «О мерах по совершенствованию организации личного приема граждан в Министерстве культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации»; приказ Роспрома от 6 июня 2007 г. ¹ 231 «Об организации личного приема граждан Российской Федерации в Федеральном агентстве по промышленности» и др.), утверждены инструкции по работе с обращениями граждан (приказ

38

Административное право и государственное управление

Росгидромета от 15 июня 2007 г. ¹ 186 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды»; приказ МИД России от 5 июня 2007 г. ¹ 8190 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в центральном аппарате Министерства иностранных дел Российской Федерации»).

Кроме того, приняты отдельные нормативные правовые акты по вопросу об обеспечении доступа к информации о деятельности того или иного государственного органа (приказ Казначейства России от 6 марта 2007 г. ¹ 2н «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Федерального казначейства и его территориальных органов», приказ Минфина России от 7 ноября 2005 г. ¹ 133н «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Министерства финансов Российской Федерации»).

Что касается организационных действий, то можно отметить шаги, связанные с реализацией программы «электронное правительство». Так, в органах исполнительной власти созданы официальные сайты, на которых граждане могут ознакомиться с официальной информацией о данном органе.

Задача модернизации системы информационного обеспечения органов исполнительной власти предполагает создание системы мониторинга процессов управления по результатам, качества предоставления услуг, показателей деятельности субъектов бюджетного финансирования; формирование показателей результативности деятельности органов исполнительной власти и др.

В плане реализации данной задачи Правительством РФ принято распоряжение от 24 апреля 2007 г. ¹ 516-р, которым одобрена «Концепция создания автоматизированной системы информационного обеспечения управления приоритетными национальными проектами». В органах исполнительной власти вводится электронный документооборот, позволяющий экономить время и управленческий труд. Вместе с тем отсутствует необходимая координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по внедрению систем информационно-технологического обеспе- чения административных процессов. Уровень использования современных информационных технологий недостаточен для кардинального повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти.

39

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

Обращаясь к опыту зарубежных стран, проводящих административные реформы, следует отметить, что правовому регулированию административных процедур в зарубежных государствах уделяется гораздо больше внимания, нежели у нас. Во многих странах административным процедурам посвящены специальные законы. Причем, как правило, это акты прямого действия, детально регулирующие взаимоотношения гражданина с государственным аппаратом. Первый такой закон появился в США в 1946 г. В 1960-х гг. один за другим были приняты законы об административных процедурах в западноевропейских странах. Сейчас такие законы есть и во многих странах Восточной Европы и странах, образованных в результате преобразований на территории бывшего СССР (Казахстан, Украина и др.).

Во многих зарубежных странах наряду с законами об административных процедурах действуют законы об административном судопроизводстве или особые главы ГПК, регулирующие производство по делам, вытекающим из публично-правовых отношений (ФРГ, Венгрия, Польша, Словакия, Чехия). Принятие этих законов свидетельствует о том, что в странах, проводящих административные реформы, большое внимание уделяется защите граждан от действий (бездействия) государственных органов.

В Российской Федерации административные регламенты и иные нормативные правовые акты процедурного содержания имеют зна- чимость для отлаживания системы исполнительной власти. Это скорее технологические документы. Что касается процедур взаимоотношений граждан с исполнительной властью, то здесь успехи гораздо скромнее. В Российской Федерации не существует федерального закона об административных процедурах. Вряд ли полноценной заменой такого закона можно считать Федеральный закон от 2 мая 2006 г. ¹ 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В Российской Федерации нет также административно-процессуального кодекса; рассмотрение споров, вытекающих из публичных правоотношений, рассредоточено между судами общей юрисдикции и арбитражными судами; создание административных судов затягивается. Все эти вопросы еще ждут своего решения.

4. Четвертая проблема – проблема создания комплексной нор- мативно-правовой основы государственной службы.

40

Административное право и государственное управление

ÂРоссийской Федерации, как и во многих зарубежных странах, в процессе проведения административной реформы приняты новые законы о государственной службе – Федеральный закон от 27 мая 2003 г. ¹ 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральный закон от 27 июля 2004 г.

¹79-ÔÇ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Âдействующем законодательстве для усиления комплексного характера правового регулирования государственной службы введено понятие «система государственной службы». Эта система складывается из трех видов государственной службы: гражданской, военной и правоохранительной. При этом военная и правоохранительная служба признаны федеральными видами государственной службы, следовательно, их правовое регулирование отнесено исключительно к ведению Федерации. Гражданская служба подразделяется на федеральную гражданскую службу и гражданскую службу субъекта Российской Федерации. Правовое регулирование федеральной гражданской службы находится в ведении Российской Федерации, а правовое регулирование гражданской службы субъекта Российской Федерации – в совместном ведении Российской Федерации и субъектов.

Федеральным законом от 27 мая 2003 г. ¹ 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» предусматривается принятие самостоятельного федерального закона о каждом виде государственной службы. Однако процесс разработки этих законов затягивается. По состоянию на февраль 2008 г. не принят федеральный закон о правоохранительной службе, а законодательство о военной службе приведено в соответствие с Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» лишь частично. Поэтому определения военной и правоохранительной службы, сформулированные в этом Федеральном законе (ст. ст. 6, 7, 19), не вступили в силу.

Кроме того, создание комплексной нормативной базы государственной службы предполагает принятие значительного числа подзаконных нормативных правовых актов. Например, в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» упомянуты акты Президента РФ о соотношении должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы;

41

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

о перечнях должностей федеральной государственной гражданской службы, типовых воинских должностей, типовых должностей правоохранительной службы; соотношении классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий; о содержании и порядке ведения Реестра федеральных государственных служащих, а также перечня сведений, включаемых в Сводный реестр государственных служащих Российской Федерации.

Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации должно определяться федеральным законом или указом Президента РФ.

Ни один подзаконный акт из приведенного перечня до сих пор не принят. Вряд ли такая ситуация может считаться нормальной. Если практика показала избыточность таких актов, то следовало бы внести соответствующие изменения и дополнения в Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации».

Наиболее обустроенной в правовом отношении следует счи- тать государственную гражданскую службу. Этот вид службы регламентируется Федеральным законом от 27 июля 2004 г. ¹ 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и значительным числом подзаконных актов.

Практически во всех субъектах Российской Федерации приняты собственные законы о государственной гражданской службе. Кроме того, в субъектах Российской Федерации действуют законы, посвященные отдельным правовым аспектам государственной службы – реестрам государственных должностей, порядку исчисления стажа государственной службы, классным чинам, гарантиям для государственных служащих, а также многочисленные подзаконные акты по вопросам организации гражданской службы субъекта.

Однако и в данном случае формирование правовой базы государственной гражданской службы нельзя считать завершенным. Так, не приняты упомянутые в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» акты Президента РФ о порядке ведения Сводного реестра должностей государственной гражданской службы Российской Федерации; о перечне должностей, при назначении на которые конкурс может

42

Административное право и государственное управление

не проводиться; о порядке ведения Сводного реестра государственных гражданских служащих Российской Федерации; о перечне должностей гражданской службы, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда; о кадровом резерве на гражданской службе.

Что касается содержания действующих законов о государственной службе, то в них немало положений, соответствующих логике современных административных реформ. Эти положения действующего законодательства представляют собой несомненный шаг вперед, по сравнению с ранее действующими нормами, но реализовать их позитивный потенциал удастся только при последовательном и неформальном применении.

Например, в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» впервые дано определение конфликта интересов. Закрепленные в законе способы урегулирования конфликта интересов имеют антикоррупционную направленность и поэтому должны оцениваться положительно. Вместе с тем эти положения закона смогут способствовать очищению государственной службы от негативных наслоений только при их добросовестном выполнении, а также при активной позиции структур гражданского общества. Внутри самой системы государственной службы это вряд ли возможно.

Можно привести и иные примеры. Так, для замещения должностей государственной службы предполагается создать федеральный кадровый резерв, кадровый резерв субъекта Российской Федерации и кадровый резерв в государственном органе субъекта Российской Федерации. Идея кадрового резерва не является новой для российского законодательства. В частности, о кадровом резерве говорилось в утратившем силу Федеральном законе от 31 июля 1995 г. ¹ 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Однако это были лишь формальные упоминания. На практике широкого распространения кадровые резервы не получили. Не было принято и нормативных актов, регламентирующих их правовое положение.

В системе государственной гражданской службы кадровые резервы будут формироваться на конкурсной основе для замещения вакантной должности как в государственном органе, в котором проходит службу гражданский служащий, так и в ином государ-

43

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

ственном органе, а также должности гражданской службы, назначение на которые осуществляет Президент или Правительство РФ. При этом вакантная должность замещается гражданином или гражданским служащим, состоящим в кадровом резерве, по решению представителя нанимателя. В случае отказа эта должность замещается по конкурсу.

Кадровые резервы способны сыграть позитивную роль как банки данных о кадровых ресурсах, которые могут быть привлечены на государственную службу или более рационально использоваться на службе. Но законодательные положения о кадровых резервах могут остаться, как это уже имело место на предыдущем этапе, лишь формальными установлениями. Для таких опасений есть основания. Так, Положение о кадровом резерве, которое должно быть утверждено Президентом РФ, до сих пор не принято.

В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предпринята попытка связать перспективы карьеры государственного служащего с конкретными результатами его служебной деятельности. В частности, может устанавливаться особый порядок, при котором оплата труда производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности. В этом слу- чае фонд оплаты труда или часть этого фонда формируется на основе показателей эффективности и результативности государственного органа, утверждаемых, соответственно, Президентом и Правительством РФ. О необходимости разработки таких показателей сказано также в распоряжении Правительства РФ от 25 октября 2005 г. ¹ 1789-р, которым была утверждена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006– 2008 гг. Однако на начало 2008 г. такие критерии не разработаны. Следовательно, особый порядок оплаты труда фактически не применяется, а соответствующие нормы Федерального закона остаются на бумаге.

При разработке и принятии действующего законодательства о государственной службе ставилась задача развития системы управления государственной службой. В ряде статей Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» упоминается специальный орган по управлению государственной службой (ст. ст. 19, 22, 47, 48, 61, 63, 64). Эти статьи

44

Административное право и государственное управление

Закона не позволяют составить целостное представление о том, каким он будет. Известно только, что представители этого органа должны входить в состав комиссии по урегулированию конфликта интересов, конкурсной и аттестационной комиссий, что этот орган утверждает примерные должностные регламенты, осуществляет координацию подготовки кадров для государственной службы, согласовывает размещение государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих, издает правовые акты о вклю- чении гражданского служащего или гражданина в федеральный кадровый резерв, формирует Сводный кадровый резерв Российской Федерации. По действовавшему ранее законодательству также предполагалось создание органа по вопросам государственной службы. Однако соответствующие положения закона не были реализованы. В связи с этим делать какие-либо выводы о перспективах создания органа по управлению государственной службой преждевременно.

В ряде случаев позитивный потенциал того или иного института вряд ли удастся реализовать в силу особенностей его правового закрепления в действующем законодательстве. Например, при разработке законов о государственной службе ставились задачи совершенствования способов замещения должностей государственной службы и рационального использования кадровых ресурсов. По Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» конкурс признается единственным способом замещения должностей гражданской службы. Назначе- ние не названо самостоятельным способом замещения должностей и применяется как исключение из общего правила.

Расширение круга должностей, замещаемых по конкурсу, – безусловно, позитивная тенденция. Но перечень случаев, когда конкурс не проводится, заставляет задуматься о перспективах этого института. Так, в соответствии в Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» конкурс не проводится при: назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)»; назначении на должности гражданской службы категории «руководители», назначение на которые и освобождение от которых осуществля-

45

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

ются Президентом РФ или Правительством РФ; заключении сроч- ного служебного контракта и в ряде иных случаев. Кроме того, конкурс может не проводиться при назначении на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, по перечню должностей, утверждаемому указом Президента РФ. И, наконец, по решению представителя нанимателя конкурс может не проводиться при назначении на должности гражданской службы, относящиеся к группе младших должностей гражданской службы.

Приведенные положения Закона позволяют полагать, что уже в силу самой правовой конструкции из конкурсного порядка замещения должностей гражданской службы может быть исключена любая значимая должность. Если к тому же конкурсы будут проводиться формально или объявляться под конкретного кандидата, то и на данном этапе конкурс не станет фактором, способствующим улучшению кадрового состава государственной службы.

Действующим законодательством о гражданской службе создан механизм рассмотрения индивидуальных служебных споров. Федеральный закон 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» регулировал этот вопрос лишь в самых общих чертах. В этом Законе содержалось положение о том, что государственный служащий вправе обратиться в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой. При этом в Законе не раскрывалось, что следует понимать под спорами, связанными с государственной службой, и соответствующими государственными органами.

По действующему законодательству о гражданской службе разрешение индивидуальных служебных споров возможно во внесудебном порядке – комиссией государственного органа по служебным спорам и в судебном порядке. До обращения в комиссию государственного органа по служебным спорам должны быть проведены переговоры с представителем нанимателя. Комиссия по служебным спорам образуется из равного числа представителей выборного профсоюзного органа и представителей нанимателя. Решение комиссии по служебным спорам может быть обжаловано в суд. Ряд служебных споров рассматриваются непосредственно в суде.

46

Административное право и государственное управление

Создание административного порядка рассмотрения индивидуальных служебных споров представляется разумным. Вместе с тем сомнения вызывает состав комиссий по служебным спорам. В такие комиссии, по-видимому, наряду с представителями нанимателя должны входить представители гражданского служащего, т. е. лица, которым он доверяет рассмотрение своего спора, а не представители выборного профсоюзного органа. При таком составе, как это определено в законе, комиссии могут начать штамповать решения нанимателя и, следовательно, приобрести бутафорский характер.

Âзарубежных странах административные реформы также сопровождались принятием нового законодательства о государственной службе (1978 г. – в США, 1983–1985 гг. – во Франции, 1997 г. – в Германии, 2003 г. – в Канаде, 2005 г. – в КНР). Большое внимание уделяется вопросам этики на государственной службе. С этой целью разрабатываются кодексы поведения государственных служащих (Кодекс поведения гражданских служащих в Великобритании, Кодекс ценностей и этики государственной службы в Канаде, Кодекс этики правительственной службы

âÑØÀ).

Âрезультате реформ упрощаются процедуры приема населения государственными служащими, облегчается доступ граждан к административным документам, улучшается информирование граждан о предоставляемых услугах, экономится управленческий труд. Создаются механизмы для разрешения конфликта интересов, под которым обычно понимается реальное или потенциальное противоречие между личной заинтересованностью служащего и беспристрастным выполнением им должностных обязанностей. В современном законодательстве и на практике устанавливаются процедуры выявления и преодоления таких конфликтов. Цель правового регулирования – свести к минимуму возможность возникновения противоречий между частными интересами государственных служащих и их служебными обязанностями. Применяются современные способы комплектования государственной службы. Важнейшим способом замещения должностей становится конкурс. Усиливается контроль общества за деятельностью государственных служащих. Оценка деятельности государственного служащего ставится в зависимость от достигнутых результатов. Вводятся систе-

47

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

мы непрерывной подготовки и повышения квалификации государственных служащих.

В целом в ходе реформы государственной службы в Российской Федерации ставятся те же задачи, что и в зарубежных странах, проводящих такие реформы. Настораживает незавершенность преобразований. Комплексная нормативно-правовая основа государственной службы не сформирована. Многие разумные законодательные решения не действуют на практике и остаются только на бумаге. Реформа затягивается, а потому и не дает ощутимых положительных результатов.

5. Пятая проблема связана с перераспределением полномочий между уровнями публичной власти.

Как уже отмечалось, в зарубежных странах в ходе административных реформ происходил процесс децентрализации, в результате которого функции публичного управления передавались на региональный и местный уровни, с целью повышения каче- ства предоставления публичных услуг и приближения их к потребителям.

Перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, установлен ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. ¹ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп.). Этот перечень неуклонно расширяется. Так, Федеральным законом от 4 июля 2003 г. ¹ 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» было предусмотрено 41 такое полномочие. В действующей редакции Федерального закона от 6 октября 1999 г. их 63.

Но расширение круга полномочий субъектов Российской Федерации имеет смысл только в том случае, если у субъекта есть соответствующие материальные, финансовые и кадровые ресурсы для реализации этих полномочий. Поэтому нельзя забывать о незавершенности процессов разграничения федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муни-

48

Административное право и государственное управление

ципальной собственности и даже об отсутствии необходимой правовой основы для такого разграничения. Кроме того, следует принимать во внимание недостаточность собственных средств у субъектов Российской Федерации, поскольку большинство из них продолжают оставаться дотационными.

В полной мере это относится и к местному самоуправлению. Круг вопросов местного значения и порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями закреплены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С одной стороны, Закон усложнил и замедлил решение многих вопросов местного самоуправления, поскольку в результате дробления территорий появилось почти 13 тыс. новых муниципальных образований, деятельность которых не обеспечена ни в материальном, ни в финансовом, ни в кадровом отношении. С другой стороны, в этом Федеральном законе впервые предусмотрены механизмы выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований за счет средств вышестоящих бюджетов, включая создание различных фондов поддержки местного самоуправления, оказание муниципальным образованиям финансовой помощи и других мер1 .

С момента принятия в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. беспрестанно вносятся изменения, направленные на уточнение и расширение перечней вопросов местного значения, т. е. нагрузка на местный бюджет постоянно возрастает. Так, в первоначальной редакции этого Закона было предусмотрено 22 вопроса местного значения поселений, 20 вопросов местного значения муниципальных районов, 27 вопросов местного значения городских округов. В действующей редакции Закона установлено соответственно 35, 32 и 40 вопросов местного значения. При этом статьи, посвященные местным финансам, остаются по сути неизменными, т. е. дополнительных источников укрепления местных финансов не предусматривается.

Характерно, что введение в действие этого закона было перенесено с 1 января 2006 г. на 1 января 2009 г. Предполагается, что

1 См.: Овчинников И. И. Бюджетный процесс в муниципальном образовании и проблемы укрепления доходов местного бюджета // Правовое регулирование конституционных и административных процедур. – М.: Теис, 2007. – С. 140–162.

49

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

к этому времени произойдет разграничение собственности между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, а также между различными уровнями муниципальных образований, и будет уточнен механизм финансового обеспечения полномочий муниципальных образований.

Âзаконодательстве Российской Федерации предусмотрен также механизм передачи органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, а также механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Так, по Федеральному закону от 6 октября 1999 г. упомянутые полномочия Российской Федерации могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами (п. 7 ст. 26.3). Пока законов, специально посвященных этому вопросу, нет.

ÂФедеральном законе от 6 октября 2003 г. предусмотрено, что органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями Российской Федерации федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 19). Федеральных законов, направленных на регулирование этих отношений, также пока нет, а вот в некоторых субъектах Российской Федерации такие акты приняты. К их числу относятся Закон Карачаево-Черкесской Республики от 8 декабря 2006 г.

¹99-ÐÇ «О передаче органам местного самоуправления муниципальных районов отдельного государственного полномочия Кара- чаево-Черкесской Республики по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений Карачаево-Черкесской Республики», Закон Пермского края от 26 декабря 2007 г. ¹ 171-ПК «О передаче органам местного самоуправления государственных полномочий по осуществлению опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних лиц», Закон Магаданской области от 4 апреля 2006 г.

¹698-ÎÇ «О передаче органам местного самоуправления муниципального образования «Город Магадан» государственных полномочий на оказание специализированной медицинской помощи отдельным категориям граждан»; Закон Ярославской области от 29 января 1999 г. ¹ 1-З «О передаче органам местного самоуп-

50

Административное право и государственное управление

равления муниципальных образований Ярославской области полномочий по лицензированию розничной продажи алкогольной продукции».

Необходимо отметить, что многие подобные законы субъектов Российской Федерации были признаны утратившими силу. Поэтому говорить о целенаправленной передаче государственных полномочий субъектов Российской Федерации местному самоуправлению с целью улучшения качества публичных услуг пока преждевременно.

Полномочия, переданные в установленном порядке органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, осуществляются за счет субвенций из соответствующих бюджетов. Следовательно, в процессе реализации таких полномочий важная роль должна отводиться контролю за целевым, рациональным и эффективным использованием переданных средств.

В зарубежных странах в результате административных реформ формируется целостная система публичного управления, включа- ющая звенья или уровни, между которыми складываются устой- чивые способы и формы взаимодействия. На смену классическим управленческим вертикалям приходит децентрализованное и деконцентрированное управление. В Российской Федерации административная реформа затронула в основном федеральный уровень. Задачи перераспределения полномочий между уровнями публич- ной власти и отлаживания устойчивых взаимосвязей между ними только ставятся. Без решения этих задач административная реформа вряд ли приобретет радикальный характер, позволит реально улучшить качество публичного управления и повысить эффективность работы государственного аппарата.

51

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

Защитные пошлины в механизме нетарифного регулирования

Т. Н. Трошкина

Âбогатом арсенале инструментов, составляющих нетарифный метод государственного регулирования внешнеторговой деятельности, соседствуют экономические и административные средства. Удельный вес последних в системе нетарифного регулирования традиционно высок. Однако взятый российским правительством курс на исключение неоправданного вмешательства государства или его органов в экономическую деятельность и нанесения ущерба хозяйствующим субъектам и экономике Российской Федерации, а также принцип приоритета экономических мер при осуществлении государственного регулирования внешнеторговой деятельности привели к тому, что за последние годы значение экономических мер в механизме нетарифного регулирования заметно возросло.

Âсистеме экономических инструментов, применяемых в рамках государственного регулирования внешнеторговой деятельности в целях защиты экономических интересов Российской Федерации, особое место занимают так называемые защитные пошлины – обязательные платежи, взимаемые при совершении внешнеторговых операций в форме сезонных пошлин и особых видов пошлин.

Предметом данной статьи является действующая в Российской Федерации система защитных пошлин, которая на данный момент включает:

– сезонные пошлины;

– специальные пошлины;

– предварительные специальные пошлины;

– антидемпинговые пошлины;

– предварительные антидемпинговые пошлины;

– компенсационные пошлины;

– предварительные компенсационные пошлины.

Следует также оговориться, что на протяжении своей недолгой истории система защитных пошлин в Российской Федерации

52

Административное право и государственное управление

успела претерпеть ряд изменений. Не ставя задачи провести подробный исторический анализ эволюции системы российских защитных пошлин, ограничимся приведением лишь одного примера. В 1998–2003 гг. в Российской Федерации допускалось взимание так называемых дополнительных импортных пошлин, которые могли применяться, например, в случае серьезного расстройства российского платежного баланса. Дополнительная импортная пошлина вводилась в Российской Федерации, например, накануне дефолта 1998 г. Тогда Правительство РФ приняло предложение Банка России о введении мер по поддержанию равновесия платежного баланса Российской Федерации и ввело дополнительную импортную пошлину в размере 3% на все товары, ввозимые на таможенную территорию Российской Федерации из всех стран, за исключением товаров, происходящих из государств – участников соглашений о Таможенном союзе (Постановление Правительства РФ от 17 июля 1998 г. ¹ 791 «О введении дополнительной импортной пошлины»1). Дополнительная импортная пошлина, зачисляемая в федеральный бюджет, взималась сверх действующих ставок таможенных пошлин.

Обязательный характер рассматриваемых защитных пошлин предполагает необходимость их закрепления на законодательном уровне.

Результатом широкомасштабных экономических и политических реформ, приведших к кардинальному изменению места Российской Федерации в современных международных экономиче- ских отношениях, курса на последовательную интеграцию российской экономики в систему мирохозяйственных связей и вступления Российской Федерации в ВТО стало формирование в Российской Федерации законодательства, регламентирующего порядок применения защитных мер во внешней торговле и соответствующего принятым в мировой практике стандартам и правилам внешнеторгового регулирования. Основы такого законодательства были заложены еще в 1993 г. принятием Закона Российской Федерации «О таможенном тарифе», в котором была закреплена система защитных пошлин, включающая в себя сезонные пошлины и особые виды пошлин – антидемпинговые, компенсационные и специальные. Следующим шагом по гармонизации российского

1 ÑÇ ÐÔ. – 1998. ¹ 30. – Ñò. 3779.

53

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

внешнеторгового законодательства с требованиями ВТО стало принятие Федерального закона от 14 апреля 1998 г. ¹ 63-ФЗ «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами»1. Быстрыми темпами сближения российского законодательства с нормами ВТО объясняется высокая динамика развития российского законодательства по этому кругу вопросов. Ровно через пять лет принимается новый закон, посвященный регулированию защитных мер при импорте товаров – Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. ¹ 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров»2.

Направлением дальнейшего совершенствования российского законодательства в этой сфере является его унификация по образцу соответствующих норм ГАТТ – ст. VI «Антидемпинговая и компенсационная пошлины», в соответствии с которой «демпинг, состоящий в том, что товары одной страны поступают на рынок другой страны по цене ниже нормальной цены товаров, подлежит осуждению, если он причиняет или угрожает причинить материальный ущерб промышленности…или существенно задерживает создание отечественной промышленности»3, а также принятых в развитие отдельных статей ГАТТ многосторонних соглашений. Так, например, с 1979 г. действует Соглашение о применении ст. VI ГАТТ, известное также как Антидемпинговый кодекс, за применением которого следит специально созданный в рамках ГАТТ Антидемпинговый комитет. В Антидемпинговом кодексе были уточ- нены признаки, с помощью которых определяется демпинговый характер импортных товарных поставок, подробно урегулированы вопросы проведения антидемпингового расследования и др.

Защитные пошлины быстро внедряются в практику государственного регулирования внешнеторговой деятельности. Еще совсем недавно о специальных, антидемпинговых и компенсационных мерах во внешней торговле знал лишь узкий круг специалистов в области мировой торговли и международного права.

1 ÑÇ ÐÔ. – 1998. ¹ 16. – Ñò. 1798. 2 ÑÇ ÐÔ. – 2003. ¹ 50. – Ñò. 4851.

3 Цитируется по тексту ГАТТ, содержащемуся в СПС «Консультант Плюс», раздел «Международное право».

54

Административное право и государственное управление

По мере упрочения позиций российских экспортеров на рынках экономически развитых стран, усиления конкуренции во внешней торговле, либерализации условий внешнеторговой деятельности в Российской Федерации проблема применения защитных мер стала привлекать к себе повышенное внимание.

Российский экспорт сталелитейной, химической, трубопрокатной продукции облагался в США и Европейском Союзе высокими антидемпинговыми пошлинами. О значении практики применения защитных мер во внешней торговле могла бы свидетельствовать соответствующая статистика. Однако ее практически нет

âоткрытом доступе, и в печати по данному вопросу встречается немного информации. Так, в 1998 г. Министерство внешних экономических связей и торговли Российской Федерации заявило, что ежегодный ущерб от применения к российским товарам антидемпинговых пошлин составляет более 500 млн долл. США1.

Повышенное внимание к использованию защитных мер в практике нетарифного регулирования обусловлено и усилением конкуренции на «новых» внешнеторговых рынках, сформировавшихся

âпространстве СНГ. Обострение российско-украинских торговых отношений в связи с поставками на российский рынок по заниженным ценам украинского сахара, металлов и др. привело к появлению первой практики специальных расследований, завершившихся наложением российскими властями защитных пошлин на импорт украинских товаров:

–в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 8 июля 2002 г. ¹ 509 «О мерах по защите российских производителей прутков для армирования железобетонных конструкций»2 с августа 2002 г. сроком на три года вводилась компенсационная пошлина в размере 21% таможенной стоимости на прутки для армирования железобетонных конструкций, происходящие из Украины и ввозимые на таможенную территорию Российской Федерации;

–во исполнение Постановления Правительства РФ от 10 марта 2000 г. ¹ 209 «О мерах по защите российских производителей крахмально-паточной продукции»3 с 17 апреля 2000 г. по 17 ок-

55

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

тября 2002 г. применялась специальная пошлина на крахмальную патоку, ввозимую на российскую таможенную территорию, в размере 16% таможенной стоимости, но не менее 0,07 евро за 1 кг (за исключением крахмальной патоки, происходящей из государств – участников Таможенного союза).

В зависимости от основания применения защитных мер, они могут быть подразделены на три категории:

1)специальные защитные меры – меры, применяемые по решению Правительства РФ и нацеленные на ограничение возросшего импорта на таможенную территорию Российской Федерации;

2)антидемпинговые защитные меры – меры, применяемые по решению Правительства РФ и нацеленные на противодействие демпинговому импорту, т. е. импорту товаров по цене ниже нормальной стоимости такого товара;

3)компенсационные защитные меры – меры по нейтрализации воздействия специфической субсидии иностранного государства (союза иностранных государств) на отрасль российской экономики, применяемые по решению Правительства РФ.

Понятие «защитные пошлины» не совпадает с понятием «защитные меры». Последнее является более широким и включает в себя, наряду с защитными пошлинами, иные меры нетарифного регулирования, нацеленные на защиту экономических интересов Российской Федерации при осуществлении экспортно-импортных операций и предусмотренные действующим российским законодательством. Иными, отличными от пошлин, защитными мерами являются: импортная квота (ограничение импорта товара в отношении его количества или стоимости) при применении специальных защитных мер; ценовые обязательства экспортера в случае использования антидемпинговой меры; обязательства, принятые уполномоченным органом субсидирующего иностранного государства (союза иностранных государств) или экспортером, – в слу- чае с компенсационной мерой.

56

Административное право и государственное управление

Схема 1

Защитные меры во внешней торговле Российской Федерации

предварительная специальная пошлина

специальная пошлина

Специальные защитные меры

импортная квота

предварительная антидемпинговая пошлина

антидемпинговая пошлина

ценовые обязательства, принятые

Антидемпинговые защитные меры

экспортером

предварительная компенсационная пошлина

Компенсационные меры

компенсационная пошлина

обязательства, принятые уполномоченным органом субсидирующего иностранного государства (союза иностранных государств) или экспортером

Защитные пошлины взимаются таможенными органами. Это обстоятельство послужило поводом ошибочного признания защитных пошлин разновидностью таможенной пошлины1. В действи-

1 См., например: Киреев А. П. Международная экономика. Ч. I. Международная микроэкономика: движение товаров и факторов производства. – М.: Международные отношения, 2000. – С. 205–206; Кулумбекова Т. Е. Факторы формирования таможенных платежей и доходов: Автореф. дис. ...…к. э. н. – Владикавказ, 2005. – С. 12 и др.

57

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

тельности же особые виды пошлин, сезонные и иные виды защитных пошлин имеют отличную от таможенной пошлины природу. Они представляют собой индивидуализированные, казуальные платежи, размеры и сроки взимания которых устанавливаются в каждом конкретном случае. В отличие от таможенной пошлины защитная пошлина не имеет универсального характера, т. е. не может применяться ко всем внешнеторговым операциям, а используется только применительно к конкретным торговым отношениям. Она может быть установлена лишь на определенный период времени (т. е. имеет временный характер), после проведения специального расследования, в ходе которого доказывается наличие оснований введения данной защитной меры.

Проведение специального расследования является обязательным условием введения специальной, антидемпинговой или компенсационной пошлины. Оно проводится в целях установления наличия возросшего импорта и обусловленного этим серьезного ущерба (угрозы причинения серьезного ущерба) отрасли российской экономики, а также в целях установления наличия демпингового или субсидируемого импорта и обусловленного этим материального ущерба (угрозы причинения материального ущерба) отрасли российской экономики или существенного замедления создания отрасли российской экономики.

Федеральный орган исполнительной власти, ответственный за проведение таких расследований, определяется Правительством РФ. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 27 августа 2004 г. ¹ 443 «Об утверждении Положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации» таким органом является Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации (Минэкономразвития России).

Минэкономразвития России по результатам проведенного расследования представляет в Правительство РФ доклад, содержащий предложения о целесообразности введения, применения, пересмотра или отмены защитных пошлин, с приложением проекта соответствующего решения Правительства РФ. В двухнедельный срок Правительство РФ на основании имеющейся у него доказательственной базы принимает решение о применении особых видов пошлин с целью защиты экономических интересов Российской Федерации при импорте товаров.

58

Административное право и государственное управление

Из правила введения защитных пошлин допускается только одно исключение: без проведения расследования Минэкономразвития России специальная пошлина может быть установлена в целях оперативного регулирования только в отношении сельскохозяйственных товаров, только на срок до конца календарного года, в котором введена пошлина, и только в размере, не превышающем 1/3 ставки таможенной пошлины, действующей на данный товар.

Цель защитных мер состоит в восстановлении справедливой конкуренции, нарушенной демпингом или субсидированием импортной поставки.

Защитные пошлины с известной долей условности могут быть представлены нами в виде восстановительной штрафной санкции. Это сравнение имеет под собой историческое основание. Прототипом антидемпинговой пошлины явилась штрафная пошлина. В Канаде, в государстве, в котором в начале XX в. был принят один из первых законов об антидемпинговой пошлине, таможенный тариф 1859 г. предусматривал взимание штрафной пошлины при слишком низкой оценке товара. Такая пошлина равнялась 50% обычно взимаемых таможенных пошлин и вводилась в том случае, если при оценке обнаруживалось, что реальная стоимость товара превышает на 20% стоимость, указанную в декларации. Эта штрафная пошлина была отменена в Канаде в 1904 г. в связи с принятием первого закона об антидемпинговой пошлине1.

Сделанное нами предположение подтверждает и существующий в мировой торговой практике принцип, запрещающий кумуляцию (сложение) защитных мер нетарифного регулирования2. Как правило, в торговые соглашения включается оговорка о том, что импортный товар «не должен подвергаться обложению антидемпинговой и компенсационной пошлинами для того, чтобы устранить один и тот же результат, который вызывается демпингом или субсидированием экспорта» (ст. VI ГАТТ)3. Данный прин-

1 Козырин А. Н., Шепенко Р. А. Конкуренция на международных рынках и антидемпинговое регулирование. – М.: Спарк, 1999. – С. 40.

2 Подробнее об этом принципе см.: Шепенко Р. А. Правовая природа и практическое применение антидемпинговых пошлин в Российской Федерации, Европейском Союзе и Соединенных Штатах Америки (сравнительно-право- вое исследование): Дис. ...…к. ю. н. – М., 1998. – С. 43–45.

3 ГАТТ. Сборник документов и рабочих материалов. – М.: ВНИКИ, 1995. – С. 32.

59

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

цип запрещает применять к одному и тому же случаю нарушения справедливой конкуренции одновременно две «экономические штрафные санкции»: антидемпинговую и компенсационную пошлины.

Рассмотрим теперь каждый вид особых пошлин подробнее.

Специальные пошлины

Российская практика использования специальной пошлины по причинам экономического характера, очевидно, ориентируется на стандарты и требования, сложившиеся в системе ГАТТВТО. В этой связи следует назвать Соглашение по защитным мерам, которое входит в состав смежных с ГАТТ многосторонних торговых договоров и является обязательным для всех членов ВТО. Оно уточняет и разъясняет порядок применения ст. XIX ГАТТ, где сформулирована оговорка, в соответствии с которой государство вправе приостановить свои обязательства по ГАТТ или аннулировать уступки.

Право на защитную меру в соответствии с предписаниями ГАТТ-ВТО предоставляется в том случае, если будет установлено, что товар импортируется в таких возросших количествах, которые способны нанести серьезный ущерб отрасли национального производства, выпускающей подобные или аналогичные конкурирующие товары.

При этом под серьезным ущербом понимается существенное общее ухудшение ситуации в соответствующей отрасли национальной экономики. При определении серьезного ущерба могут использоваться только те факты, которые имеют количественное измерение, как-то:

–темпы роста импорта;

–динамика объемов продаж;

–изменение уровня производства;

–динамика показателей занятости.

В соответствии с Соглашением по защитным мерам допускается применение временных и обычных защитных мер.

Временные защитные меры вводятся в тех случаях, когда имеются очевидные свидетельства того, что импорт нанес или угрожает нанести серьезный ущерб отечественным производителям подобных товаров. В качестве временных мер могут применяться только тарифные меры. Тарифная защита может быть усилена путем

60

Административное право и государственное управление

повышения действующей ставки таможенной пошлины либо путем установления временных специальных пошлин. Срок применения таких временных защитных мер не может превышать 200 дней. При этом если расследование, проводимое в период действия временных защитных мер, не установит наличия серьезного ущерба или угрозы серьезного ущерба, суммы, взысканные путем повышения тарифной защиты, должны быть возвращены незамедлительно.

Обычные защитные меры могут применяться только после завершения расследования, проводимого уполномоченными органами; они могут применяться селективно, т. е. в отношении ввозимых товаров в зависимости от страны происхождения. При этом члену ГАТТ-ВТО предоставляется право на свободный выбор конкретного вида защитных мер (специальная пошлина, количественные ограничения и др.).

Срок применения защитных мер (в том числе специальных защитных пошлин), по правилам ГАТТ-ВТО, не должен превышать четырех лет. В исключительных случаях он может продлеваться, однако в целом весь период действия защитных мер не может превышать восьми лет.

Основным источником российского законодательства по вопросу применения специальных пошлин до конца 2003 г. был Федеральный закон от 14 апреля 1998 г. ¹ 63-ФЗ «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами». С принятием Федерального закона от 8 декабря 2003 г. ¹ 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров» соответствующие нормы Закона 1998 г., регулирующие порядок применения специальных пошлин, утратили свою силу, за исключением нормы, содержащейся в ч. 5 ст. 6 Федерального закона от 14 апреля 1998 г. ¹ 63-ФЗ, в соответствии с которой специальная пошлина на сельскохозяйственный товар может вводиться без проведения расследования только на срок до оконча- ния календарного года, в котором введена указанная пошлина, в размере, не более чем на 1/3 превышающем ставку таможенной пошлины на такой товар.

Таким образом, с декабря 2004 г. законодательную основу для применения специальной пошлины составляют:

61

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

1)Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. ¹ 165-ФЗ (непосредственно: ст. ст. 6–10);

2)Федеральный закон от 14 апреля 1998 г. ¹ 63-ФЗ (п. 5 ст. 6). Специальная пошлина может быть применена к импортируе-

мому товару в случае, если по результатам специального расследования будет установлено, что импорт данного товара на таможенную территорию Российской Федерации осуществляется в таких возросших количествах (в абсолютных или относительных показателях к общему объему производства или потребления в Российской Федерации непосредственно конкурирующего товара) и на таких условиях, что это причиняет серьезный ущерб отрасли российской экономики или создает угрозу причинения серьезного ущерба отрасли российской экономики (ст. 6 Федерального закона «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров»).

Специальная пошлина может быть применена к любому импортному товару, независимо от страны его происхождения. Не допускается применение специальной пошлины в отношении товаров, происходящих из развивающейся страны, пользующейся национальной системой преференций Российской Федерации,

âслучае если, во-первых, доля импорта данного товара из такой страны не превышает 3% общего объема импорта данного товара

âРоссию, и, во-вторых, суммарная доля импорта данного товара из таких развивающихся стран не должна превышать 9% общего объема импорта данного товара в Россию.

Ключевым моментом в процедуре расследования о необходимости введения специальной пошлины является установление факта того, что возросший импорт товара на таможенную территорию Российской Федерации причиняет или угрожает причинить серьезный ущерб конкретной отрасли российской экономики.

Âцелях установления вышеуказанного факта Минэкономразвития России оценивает объективные факторы, которые могут быть выражены в количественных показателях и оказывают воздействие на экономическое положение отрасли российской экономики:

а) темпы и объем прироста импорта товара, являющегося объектом расследования, на таможенную территорию Российской Федерации в абсолютных и относительных показателях к общему

62

Административное право и государственное управление

объему производства или потребления в Российской Федерации непосредственно конкурирующего товара;

б) уровень цен на импортный товар, являющийся объектом расследования, по сравнению с ценой непосредственно конкурирующего товара, производимого в Российской Федерации;

в) изменение объема продажи непосредственно конкурирующего товара, производимого в Российской Федерации, на рынке Российской Федерации;

г) изменение объема производства непосредственно конкурирующего товара, производительности, загрузки производственных мощностей, размеров прибыли и убытков, а также уровня занятости в отрасли российской экономики;

д) долю импортного товара, являющегося объектом расследования, в общем объеме продажи на рынке Российской Федерации данного товара и непосредственно конкурирующего товара.

Серьезный ущерб отрасли российской экономики или угроза причинения серьезного ущерба отрасли российской экономики вследствие возросшего импорта должны устанавливаться на основе результатов анализа всех доказательств и сведений, относящихся к делу и имеющихся в распоряжении органа, проводящего расследование.

Специальная пошлина применяется по решению Правительства РФ в размере и в течение срока, которые необходимы для устранения серьезного ущерба отрасли российской экономики или угрозы причинения серьезного ущерба отрасли российской экономики и для облегчения процесса адаптации отрасли российской экономики к меняющимся экономическим условиям.

Срок действия специальной пошлины по российскому законодательству, как и по правилам ГАТТ-ВТО, не должен превышать четырех лет. При этом максимальный четырехлетний срок действия специальной пошлины может быть продлен по решению Правительства РФ, если по результатам повторного расследования будет установлено, что для устранения серьезного ущерба отрасли российской экономики или угрозы причинения серьезного ущерба отрасли российской экономики необходимо продление срока действия специальной защитной меры и имеются доказательства того, что соответствующей отраслью российской экономики принимаются меры, способствующие адаптации этой от-

63

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

расли к меняющимся экономическим условиям. Однако в любом случае общий срок действия специальной защитной меры, вклю- чая срок, на который продлевается ее действие, не должен превышать восьми лет.

Практика применения специальных пошлин в Российской Федерации сравнительно небогата. Специальной пошлиной облагался сахар белый в соответствии с постановлением Правительства РФ от 3 ноября 1998 г. ¹ 12941 и приказом ГТК России от 13 ноября 1998 г. ¹ 7682. Во исполнение постановления Правительства РФ от 10 марта 2000 г. ¹ 209 «О мерах по защите российских производителей крахмально-паточной продукции»3 с 17 апреля 2000 г. по 17 октября 2002 г. применялась специальная пошлина на крахмальную патоку, ввозимую на российскую таможенную территорию, в размере 16% таможенной стоимости, но не менее 0,07 евро за 1 кг (за исключением крахмальной патоки, происходящей из государств – участников Таможенного союза).

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 23 марта 2000 г. ¹ 241 «О временных мерах по защите российского свеклосахарного комплекса»4 с 30 апреля по 14 июня 2000 г. применялась временная специальная пошлина на сахар-сырец тростниковый, ввозимый на российскую таможенную территорию, в размере 10% таможенной стоимости.

С 27 января 2004 г. по 26 января 2007 г. взимались специальные пошлины на шариковые подшипники. Специальная пошлина на эти товары взималась в соответствии с постановлением Правительства РФ от 24 декабря 2003г. ¹ 7785 и приказом ГТК России от 26 января 2004 г. ¹ 866.

Антидемпинговые пошлины

Применение антидемпинговых пошлин в механизме государственного регулирования внешнеторговой деятельности нацелено прежде всего на борьбу с демпинговым импортом. В современной

1 ÑÇ ÐÔ. – 1998. ¹ 45. – Ñò. 5529.

2 Таможенный вестник. – 1998. ¹ 24. 3 ÑÇ ÐÔ. – 2000. ¹ 12. – Ñò. 1288.

4 ÑÇ ÐÔ. – 2000. ¹ 13. – Ñò. 1378.

5 ÑÇ ÐÔ. – 2003. ¹ 52 (÷. 2). – Ñò. 5076. 6 Таможенные ведомости. – 2004. ¹ 3.

64

Административное право и государственное управление

практике международной торговли демпинг представляет собой такой способ конкурентной борьбы за рынки, при котором иностранный товар продается в стране импорта по цене ниже нормальной. В ст. VI ГАТТ закреплено, что «... демпинг, состоящий в том, что товары одной страны поступают на рынок другой страны по цене ниже нормальной цены товаров, подлежит осуждению, если он причиняет или угрожает причинить материальный ущерб промышленности, созданной на территории договаривающейся стороны, или существенно задерживает создание отече- ственной промышленности».

Применение антидемпинговых пошлин связано с наличием одновременно трех обстоятельств:

1)факта ввоза товаров на российскую таможенную территорию по цене, более низкой, чем их нормальная цена, сложившаяся на момент ввоза товаров в стране экспорта;

2)наличия материального ущерба или угрозы его нанесения;

3)причинно-следственной связи между ввозом таких товаров, с одной стороны, и нанесением (угрозой нанесения) материального ущерба отечественным производителям подобных товаров либо препятствием организации или расширению производства подобных товаров в Российской Федерации, с другой стороны.

Важность антидемпингового регулирования для международной торговли привела к тому, что в 1974 г. в ходе Уругвайского раунда было заключено уже упоминавшееся выше Соглашение по применению ст. VI ГАТТ (Антидемпинговый кодекс ГАТТ-ВТО).

Антидемпинговый кодекс является обязательным актом для всех стран – членов ВТО. Он содержит базовое (стандартное) определение демпинга, все случаи отклонения от базового (стандартного) определения, процедуру проведения антидемпингового расследования, а также виды антидемпинговых мер и основания их пересмотра.

Как уже отмечалось, демпинг представляет собой поставку товара на экспорт по цене ниже цены на аналогичный товар при продаже на внутреннем рынке страны-экспортера. От этого стандартного (базового) определения в системе ГАТТ-ВТО допускается два отклонения:

1)при низком объеме продаж на внутреннем рынке (менее 5% продаж в импортируемую страну). В этом случае демпинг оп-

65

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

ределяется как продажа товара на экспорт во «вторую» страну по цене ниже цены на аналогичный товар, когда он экспортируется

â«третью» страну;

2)при наличии так называемой «особой рыночной ситуации» под демпингом понимается продажа товара на экспорт по цене ниже цены издержек производства в стране происхождения, к которым прибавляется «разумная сумма» торговых, общих и административных издержек, а также прибыли.

Легальным противодействием демпинговым внешнеторговым поставкам являются принимаемые в установленном порядке антидемпинговые меры, одной из разновидностей которых и является антидемпинговая пошлина.

Антидемпинговая пошлина может быть применена к товару, являющемуся предметом демпингового импорта в Российскую Федерацию, в случае, если по результатам проведенного Минэкономразвития России расследования будет установлено, что импорт такого товара: 1) причиняет материальный ущерб отрасли российской экономики, 2) создает угрозу причинения материального ущерба отрасли российской экономики или 3) существенно замедляет создание отрасли российской экономики.

Ввозимый на таможенную территорию Российской Федерации товар будет считаться предметом демпингового импорта, т. е. импорта по цене ниже нормальной стоимости, если экспортная цена такого товара ниже сопоставимой цены аналогичного товара, складывающейся при обычном ходе торговли1 таким аналогичным товаром на рынке иностранного государства, из которого экспортируется данный товар.

Определение нормальной стоимости товара, являющегося предметом демпингового импорта, осуществляется Минэкономразвития России на основе имеющейся в его распоряжении информации. При отсутствии данных об экспортной цене товара, являющегося предметом демпингового импорта, либо возникновении

1 Под «обычным ходом торговли» в российской практике применения защитных мер понимается купля-продажа аналогичного товара на рынке иностранного государства, в котором производится или из которого экспортируется товар, к которому предполагается применить защитную меру, по цене выше средневзвешенной себестоимости аналогичного товара, определяемой исходя из средневзвешенных издержек производства и средневзвешенных торговых, административных и общих издержек.

66

Административное право и государственное управление

у Минэкономразвития России сомнений в достоверности сведений об экспортной цене данного товара (например, из-за того, что экспортер и импортер связаны между собой, или из-за обнаружения факта существования ограничительной деловой практики в форме сговора в отношении экспортной цены), экспортная цена может быть рассчитана на основе цены, по которой импортированный товар впервые перепродается независимому покупателю, или любым иным обоснованным методом, который устанавливает Минэкономразвития России.

При определении факта демпинга сопоставление экспортной цены товара с его нормальной стоимостью должно осуществляться на одной и той же стадии торговой операции и в отношении случаев продажи товара, имевших место по возможности в одно и то же время.

Наличие демпинговой маржи в ходе расследования устанавливается на основе сопоставления средневзвешенной нормальной стоимости товара со средневзвешенными ценами всех сопоставимых экспортных поставок товара или сопоставления нормальной стоимости товара с экспортной ценой каждой сопоставимой экспортной поставки товара.

Важной стадией антидемпинговой процедуры является установление ущерба отрасли российской экономики вследствие демпингового импорта, который устанавливается на основе результатов анализа объема демпингового импорта, воздействия демпингового импорта на цены аналогичного товара на рынке Российской Федерации и воздействия такого импорта на российских производителей аналогичного товара.

Понятие ущерба отрасли российской экономики является клю- чевым при оценке эффективности осуществления особыми видами пошлин функции защиты российской экономики и отече- ственных товаропроизводителей.

Понятие ущерба в антидемпинговом процессе носит комплексный характер. Под ним понимается:

1)материальный ущерб отрасли российской экономики;

2)угроза причинения материального ущерба отрасли российской экономики;

3)существенное замедление создания отрасли российской эко-

номики.

67

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

При анализе объема демпингового импорта Минэкономразвития России определяет, произошло ли увеличение демпингового импорта данного товара – в абсолютных показателях либо относительно производства или потребления в Российской Федерации аналогичного товара.

В ходе проводимого антидемпингового расследования при анализе воздействия демпингового импорта на цены аналогичного товара на российском рынке устанавливается:

1)были ли цены товара, являющегося предметом демпингового импорта, ниже цен аналогичного товара на российском рынке?

2)привел ли демпинговый импорт к снижению цен аналогичного товара на российском рынке?

3)препятствовал ли демпинговый импорт росту цен аналогичного товара на российском рынке, который имел бы место в случае отсутствия демпингового импорта?

Анализ воздействия демпингового импорта на отрасль российской экономики предполагает оценку основных экономических факторов, имеющих отношение к состоянию отрасли российской экономики:

– степени восстановления экономического положения отрасли российской экономики после воздействия на нее имевших место ранее демпингового импорта или субсидируемого импорта;

– происшедшего или возможного в будущем сокращения производства, продажи товара, доли его на рынке Российской Федерации, прибыли, производительности труда, доходов от привле- ченных инвестиций или использования производственных мощностей;

– факторов, влияющих на цены товара на рынке Российской Федерации;

– размера демпинговой маржи;

– происшедшего или возможного в будущем негативного воздействия на движение денежных потоков, запасы товара, уровень занятости, заработную плату, темпы роста производства товара, возможность привлечения инвестиций.

При установлении ущерба отрасли российской экономики в рамках антидемпингового расследования Минэкономразвития России должен проанализировать все относящиеся к делу и имею-

68

Административное право и государственное управление

щиеся в его распоряжении доказательства и сведения. Помимо демпингового импорта, он анализирует и другие известные ему факторы, вследствие которых в тот же период причиняется ущерб отрасли российской экономики. При этом указанный ущерб отрасли российской экономики не может быть отнесен к ущербу отрасли российской экономики вследствие демпингового импорта.

Антидемпинговая пошлина может применяться не только в случае, если демпинговый импорт наносит ущерб отрасли российской экономики, но и когда всего лишь угрожает нанести такой ущерб. Определение понятия «угроза причинения материального ущерба» нашло свое законодательное закрепление (ст. 13 Федерального закона «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров»).

При установлении угрозы причинения материального ущерба отрасли российской экономики вследствие демпингового импорта учитываются следующие факторы:

а) темпы роста демпингового импорта, свидетельствующие о реальной возможности дальнейшего увеличения такого импорта; б) наличие у экспортера достаточных экспортных возможностей или очевидная неотвратимость их увеличения, которые свидетельствуют о реальной возможности увеличения демпингового

импорта данного товара; в) уровень цен демпингового товара1, если такой уровень цен

может привести к снижению или сдерживанию цены аналогичного товара на рынке Российской Федерации и дальнейшему росту спроса на демпинговый товар;

г) запасы у экспортера демпингового товара, являющегося предметом импорта.

Если в ходе расследования по результатам анализа перечисленных факторов Минэкономразвития России пришло к заклю- чению о неотвратимости продолжения демпингового импорта и причинения таким импортом материального ущерба отрасли российской экономики в случае неназначения антидемпинговой пошлины или непринятия иной антидемпинговой меры, Минэкономразвития России фиксирует наличие угрозы причинения материального ущерба отрасли российской экономики.

1 Под демпинговым товаром мы понимаем товар, являющийся предметом демпингового импорта.

69

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

Антидемпинговая пошлина устанавливается решением Правительства РФ и применяется в размере и в течение срока, которые необходимы для устранения ущерба отрасли российской экономики вследствие демпингового импорта. Максимальный срок действия антидемпинговой пошлины не должен превышать пяти лет со дня начала применения такой пошлины или со дня последнего пересмотра антидемпинговой пошлины.

При необходимости (в случае проведения повторного расследования) Правительство РФ может принять решение о продолжении применения антидемпинговой пошлины или пересмотра ее ставки.

После вынесения решения о применении антидемпинговой пошлины любое заинтересованное лицо вправе обратиться в Минэкономразвития России с просьбой рассмотреть вопрос о необходимости продолжения применения антидемпинговой пошлины для устранения ущерба отрасли российской экономики вследствие изменения условий внешнеторговых сделок. Правом на обращение заинтересованные лица наделяются и для того, чтобы поставить вопрос о возобновлении причинения ущерба отрасли российской экономики в случае отмены антидемпинговой пошлины или пересмотра ее размера. Предоставление заинтересованным лицам таких прав в рамках антидемпингового процесса обеспечивает непрерывное проведение мониторинга экономических условий внешнеторговых сделок и, как следствие, повышает эффективность защитной функции антидемпинговой пошлины в качестве нетарифного инструмента государственного регулирования внешнеторговой деятельности.

Практика применения антидемпинговых пошлин в Российской Федерации касается в основном случаев демпингового импорта украинских товаров. Приводимый ниже пример акта, закрепляющего введение антидемпинговой пошлины, еще раз иллюстрирует, в части установления размера ставки такой пошлины, позицию автора о различной природе таможенной и защитной пошлин, демонстрируя индивидуализированный подход к определению размера ставки антидемпинговой пошлины применительно

êконкретному экспортеру демпингового товара.

Âсоответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 24 мая 2005 г. ¹ 324 «О мерах по защите россий-

70

Административное право и государственное управление

ских производителей швеллеров»1 сроком на три года была установлена антидемпинговая пошлина на швеллеры2 , страной происхождения которых является Украина. Приводимые размеры антидемпинговой пошлины со всей очевидностью свидетельствуют о «точечном», избирательном характере ее воздействия.

Таблица 1

Размеры антидемпинговой пошлины на швеллеры, происходящие из Украины3

Источник: данные взяты из постановления Правительства РФ от 24 мая

2005 г. ¹ 324 «О мерах по защите российских производителей швеллеров».

Компенсационные пошлины

Как и в случае со специальной и антидемпинговой пошлинами, основное направление развития российского законодательства о компенсационной пошлине состоит в максимальном сближении с общепризнанными международными стандартами, установленными ГАТТ-ВТО.

Соглашение по субсидиям и компенсационным мерам развивает и уточняет ряд положений ГАТТ (ст. ст. VI, XVI, XXIII) и входит в состав смежных с ГАТТ многосторонних торговых дого-

1 ÑÇ ÐÔ. – 2005. ¹ 23. – Ñò. 2268.

2 Швеллер – прокатанная стальная балка, имеющая в сечении форму широкой буквы П.

3 См. Постановление Правительства РФ от 24 мая 2005 г. ¹ 324 «О мерах по защите российских производителей швеллеров».

71

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

воров и соглашений. Соглашение по субсидиям и компенсационным мерам дает стандартное определение субсидии – понятия, которое является ключевым в определении компенсационной пошлины.

Под субсидией, по определению ГАТТ-ВТО, понимаются:

1)любое государственное финансовое воздействие, напри-

ìåð:

– прямой перевод государством денежных средств организации;

– принятие государством обязательств в связи с переводом денежных средств (например, гарантии по займам);

– предоставление налоговых льгот и существующий в иных формах отказ от взимания причитающихся государству платежей;

2)любая форма государственной поддержки цен (доходов), результатом которой является увеличение экспорта какого-либо товара с его территории либо сокращение объемов импорта како- го-либо товара на его территорию, например, поддержание нерыночных цен на электроэнергию, нефть, газ и т. д.);

3)любая разновидность льгот, являющихся формой государственного финансового содействия либо государственной поддержки доходов и цен.

В соответствии с нормами Соглашения по субсидиям и компенсационным мерам ГАТТ-ВТО все виды субсидий могут быть разделены на три большие группы:

1)«красные» субсидии – субсидии, которые являются запрещенными;

2)«желтые» субсидии – субсидии, дающие повод для разбирательства в связи с применением компенсационных мер;

3)«зеленые» субсидии – субсидии, не дающие повода для разбирательства по поводу применения компенсационных мер.

Запрещенные («красные») субсидии – это всегда субсидии специфические, т. е. субсидии, доступ к которым ограничен конкретной организацией (организациями). При этом, предоставляя «красные» субсидии, субсидирующий орган не устанавливает объективных критериев и условий субсидирования, при выполнении которых субсидия выдается автоматически.

«Желтые» (дающие повод для разбирательства) субсидии – это субсидии, оказывающие неблагоприятное воздействие на го-

72

Административное право и государственное управление

сударство – члена ГАТТ-ВТО, т. е. наносящие ущерб его национальной экономике, или аннулирующие или уменьшающие выгоды, извлеченные им из ГАТТ, или серьезно ущемляющие его интересы как члена ГАТТ-ВТО.

«Зеленые» (не дающие повода для разбирательства) субсидии – это неспецифические субсидии, а также некоторые виды специфических субсидий – помощь, оказываемая неблагополучным районам, помощь, предоставляемая на исследовательские работы, и т. д.

Действующее российское законодательство восприняло общепринятые в мировой практике подходы к применению компенсационных пошлин и иных компенсационных мер.

ÂРоссийской Федерации компенсационная пошлина может быть применена к импортированному товару, при производстве, экспорте или транспортировке которого использовалась специфиче- ская субсидия иностранного государства (союза иностранных государств), в случае если по результатам проведенного Минэкономразвития России расследования будет установлено, что импорт такого товара причиняет материальный ущерб отрасли российской экономики, создает угрозу причинения материального ущерба отрасли российской экономики или существенно замедляет создание отрасли российской экономики.

Для определения размера компенсационной пошлины, вводимой в целях нейтрализации воздействия субсидируемого импорта товара, осуществляется расчет размера субсидии на единицу товара (тонну, кубический метр, штуку и др.), ввезенного в Российскую Федерацию. Порядок расчета размера специфической субсидии иностранного государства установлен Правительством РФ (постановление Правительства РФ от 13 октября 2004 г. ¹ 5461).

Если при определении антидемпинговой пошлины ключевым понятием является демпинговый импорт, то в случае с компенсационной пошлиной таким понятием является специфическая субсидия иностранного государства.

Âсвязи с этим важно определить два понятия: во-первых, какая субсидия считается иностранной (субсидией иностранного государства), и, во-вторых, какая из иностранных субсидий может быть отнесена к числу специфических субсидий?

1 ÑÇ ÐÔ. – 2004. ¹ 42. – Ñò. 4139.

73

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

Под субсидией иностранного государства понимается финансовое содействие, поступающее извне, оказываемое в пределах территории иностранного государства и дающее получателю субсидии дополнительные преимущества. Иностранные субсидии могут быть предоставлены непосредственно правительством иностранного государства или иным государственным органом либо негосударственной организацией по поручению правительства иностранного государства. Различные формы таких субсидий представлены в следующей схеме.

74

Административное право и государственное управление

инфраструктуры, не связанной с конкретным производителем и (или) экспортером; льготного приобретения товара

Иная поддержка доходов или цен Если прямым или косвенным результатом такой поддержки является увеличение экспорта товара из иностранного государства (союза иностранных государств) или сокращение импорта товара в такое иностранное государство (союз иностранных государств)

Российская практика применения защитных мер во внешней торговле исходит из того, что субсидия иностранного государства будет считаться специфической, если субсидирующим органом или законодательством к пользованию субсидией допускаются только конкретные организации: конкретный производитель, экспортер, конкретная отрасль экономики иностранного государства, союз (объединение) производителей и экспортеров, группа отраслей экономики иностранного государства.

Основания отнесения субсидий иностранного государства к специфическим приведены в следующей схеме.

75

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

76

Административное право и государственное управление

Современная практика поощрения экспорта знает случаи, когда субсидирующий орган или законодательство страны экспортера устанавливают и соблюдают объективные критерии или условия, определяющие безусловное право на получение субсидии и ее размер (например, в зависимости от числа работников, занятых производством продукции, объема выпуска продукции). В таких слу- чаях иностранная субсидия уже не может считаться специфиче- ской, и, следовательно, исчезает основание для применения компенсационной пошлины.

Ущерб отрасли российской экономики вследствие субсидируемого импорта1 устанавливается на основе результатов анализа объема субсидируемого импорта, его воздействия на цены аналогичного товара на российском рынке и воздействия такого импорта на российских производителей аналогичного товара. При этом под ущербом отрасли российской экономики понимается так же, как

èв случае с антидемпинговым регулированием, материальный ущерб отрасли российской экономики, угроза причинения материального ущерба отрасли российской экономики или существенное замедление создания отрасли российской экономики.

Решение о введении компенсационной пошлины может быть принято в течение срока действия специфической субсидии иностранного государства. При этом ставка компенсационной пошлины не должна превышать размера специфической субсидии иностранного государства, рассчитанного на единицу субсидируемого

èэкспортируемого товара. В случае если субсидии предоставляются в соответствии с различными программами, учитывается их совокупный размер.

Компенсационная пошлина применяется по решению Правительства РФ в размере и в течение срока, которые необходимы для устранения ущерба отрасли российской экономики вследствие субсидируемого импорта. Максимальный срок ее действия не должен превышать пяти лет со дня начала применения пошлины или со дня ее последнего пересмотра.

Примеры применения компенсационных пошлин в российской практике государственного регулирования внешнеторговой

1 Под субсидируемым импортом понимается импорт товара, при производстве, экспорте или транспортировке которого на таможенную территорию Российской Федерации использовалась специфическая субсидия иностранного государства.

77

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

деятельности остаются немногочисленными. Так, в соответствии

ñпостановлением Правительства РФ от 8 июля 2002 г. ¹ 5091 с августа 2002 г. сроком на три года была введена компенсационная пошлина в размере 21% таможенной стоимости на прутки для армирования железобетонных конструкций, происходящие из Украины и ввозимые на таможенную территорию Российской Федерации. Во исполнение названного постановления Правительства РФ был принят приказ ГТК России от 6 августа 2002 г. ¹ 8452, в котором таможенным органам предписывалось взимать

ñ14 августа 2002 г. по 14 августа 2005 г. компенсационную пошлину на прутки для армирования железобетонных конструкций.

Компенсационная пошлина, как и все остальные виды особых пошлин, нацелена на осуществление функции защиты российской экономики и отечественного производителя и не преследует фискальных целей. Иными словами, устанавливая компенсационную пошлину, государство не рассчитывает пополнить доходную часть своего бюджета, но стремится обеспечить основную, защитную функцию нетарифных мер государственного регулирования внешнеторговой деятельности. А потому ставка компенсационной пошлины может быть меньше, чем размер специфической субсидии иностранного государства, если такая ставка является достаточной для устранения ущерба отрасли российской экономики. Отмеченное обстоятельство является еще одним аргументом, подтверждающим «штрафную» природу защитных мер, отличающую их от инструментов таможенно-тарифного регулирования – ввозных и вывозных таможенных пошлин.

Предварительные защитные пошлины: специальные, антидемпинговые и компенсационные

Проведение предварительного расследования, являющегося основанием для принятия решения о взимании защитных (специальных, антидемпинговых и компенсационных) пошлин, значи- тельно удлиняет соответствующие процедуры, что неизбежно приводит к снижению эффективности самого нетарифного регулирования внешнеторговой деятельности. Быстрые и порой даже стремительные изменения конъюнктуры мировых рынков отдельных

1 ÑÇ ÐÔ. – 2002. ¹ 28. – Ñò. 2866.

2 Таможенные ведомости. – 2002. ¹ 10.

78

Административное право и государственное управление

товаров (прежде всего сельскохозяйственных и сырьевых) требуют применения в подобных случаях оперативного инструмента государственного регулирования внешнеторговой деятельности.

Âкачестве такого инструмента мировая практика международной торговли предлагает так называемые временные меры внешнеторгового регулирования в форме платежей, вносимых на депозит таможенного или иного уполномоченного государственного органа на случай, если возникнет «необходимость для предотвращения ущерба, выявленного в период проверки»1. По правилам ГАТТ-ВТО, такие временные меры могут использоваться только после того, как орган, осуществляющий расследование, предварительно подтвердит наличие демпинга или субсидирования и соответствующего ущерба национальной промышленности. Если принимается окончательное решение о введении защитной пошлины и ее сумма превышает размер денежных средств, предварительно внесенных на депозит, то в этом случае соответствующая разница с импортера не взимается.

Правила ГАТТ-ВТО, регламентирующие порядок применения временных защитных мер, были перенесены в российский механизм государственного регулирования внешнеторговой деятельности. В российском инструментарии нетарифного регулирования соответствующие меры представлены в форме предварительных специальных, антидемпинговых и компенсационных пошлин. При этом процедура установления и применения каждой из перечисленных предварительных пошлин примерно одинакова и полностью соответствует стандартам ГАТТ-ВТО.

Âсоответствии с Федеральным законом «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров», в случае если до завершения расследования будет установлено, что задержка с применением защитной пошлины или иной защитной меры может причинить серьезный ущерб отрасли российской экономики, который трудно будет устранить впоследствии, Правительством РФ принимается решение о применении защитной меры посредством введения предварительной защитной (специальной, антидемпинговой или компенсационной) пошлины при условии одновременного продолжения расследова-

1 Практическое руководство по Уругвайскому раунду. – Женева: Международный торговый центр ЮНКТАД-ВТО, 1995. – С. 224.

79

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

ния Минэкономразвития России в целях получения окончательного заключения. Такое решение Правительство РФ принимает на основании доклада, содержащего предварительное заключение органа, проводящего расследование, об установлении причинноследственной связи между возросшим импортом на таможенную территорию Российской Федерации и серьезным ущербом отрасли российской экономики или угрозой причинения серьезного ущерба отрасли российской экономики.

Минэкономразвития России в качестве органа, проводящего расследование в связи с применением защитных мер, одновременно с представлением в Правительство РФ доклада уведомляет в письменной форме уполномоченный орган иностранного государства (союза иностранных государств), из которого экспортируется товар, являющийся объектом расследования, а также другие известные ему заинтересованные лица о возможном введении предварительной защитной пошлины.

Срок действия предварительной специальной пошлины не должен превышать 200 дней, а предварительной антидемпинговой и компенсационной пошлин – 120 дней, что в целом соответствует аналогичным нормам ГАТТ-ВТО.

Предварительная защитная пошлина вносится в соответствии с положениями таможенного законодательства на депозит Федеральной таможенной службы России. При этом ее суммы не пере- числяются в федеральный бюджет до принятия по результатам расследования Минэкономразвития России решения о применении защитной меры.

Если по результатам проведенного расследования будет установлено, что отсутствуют основания для введения специальных защитных мер, суммы предварительной специальной пошлины подлежат возврату плательщику в порядке, установленном таможенным законодательством для возврата таможенных платежей (ст. ст. 355–357 Таможенного кодекса РФ).

Если же по результатам проведенного Минэкономразвития России расследования будет признано целесообразным введение более низкой ставки защитной пошлины, чем ставка предварительной пошлины, разница между ставкой предварительной защитной пошлины и ставкой «окончательной» защитной пошлины подлежит возврату плательщику. При этом в том случае, когда

80

Административное право и государственное управление

ставка защитной пошлины окажется выше ставки предварительной пошлины, разница между ставками «окончательной» и предварительной пошлин с плательщика не взимается.

В качестве примера применения предварительных защитных пошлин можно привести постановление Правительства РФ от 1 марта 2003 г. ¹ 137 «О временных мерах по защите свеклосахарного комплекса»1, в соответствии с которым устанавливалась временная специальная пошлина на свеклосахарное сырье сроком на 180 дней в размере 45% таможенной стоимости, но не менее 0,2 евро за 1 кг сухого вещества.

Таким образом, предварительные защитные пошлины служат инструментом оперативного вмешательства во внешнеторговую сферу и содействуют повышению надежности защиты российской экономики и отечественных производителей аналогичных товаров и повышению эффективности государственного регулирования внешнеторговой деятельности.

Сезонные пошлины

Другой мерой оперативного регулирования внешнеторговой деятельности являются сезонные пошлины, появившиеся в оте- чественном таможенном законодательстве еще в советский период (ст. 8 Закона СССР от 26 марта 1991 г. ¹ 2054-1 «О таможенном тарифе»2).

Сезонные пошлины вводятся на непродолжительный срок (не более шести месяцев в году) в целях оперативного регулирования ввоза и вывоза отдельных товаров. В случае обложения импортируемого товара сезонными пошлинами ставки таможенных пошлин, предусмотренные действующим таможенным тарифом, не применяются.

В Российской Федерации сезонные пошлины устанавливаются Правительством РФ в соответствии с Законом РФ «О таможенном тарифе». Ставки сезонных пошлин устанавливаются решением Правительства РФ на основании предоставленных ему Минэкономразвития России расчетов и рекомендаций. Только в одном случае величина сезонной пошлины регламентирована заранее:

1 ÑÇ ÐÔ. – 2003. ¹ 11. – Ñò. 1022.

2 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. – 1991. ¹ 17. – Ст. 486.

81

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

в отношении экспорта сырой нефти размеры сезонной пошлины не могут превышать ставок, установленных в таможенном законодательстве (ст. 3 Закона РФ «О таможенном тарифе»).

Сезонные пошлины применяются, как правило, в отношении сельскохозяйственных, сырьевых и некоторых других товаров, ценообразование на которые подвержено циклическим сезонным колебаниям.

Имеющаяся практика применения сезонных пошлин затрагивает случаи ввоза в основном одного сельскохозяйственного товара – сахара-сырца. При этом ставки устанавливаемых сезонных пошлин являются, как правило, комбинированными и сочетают элементы адвалорного и специфического обложения. Так, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 2 июня 2001 г. ¹ 430 «Об утверждении ставок сезонных пошлин на сахар белый, ввозимый на территорию Российской Федерации»1 были утверждены ставки сезонных пошлин на сахар белый в размере 45% таможенной стоимости, но не менее 0,16 евро за 1 кг.

Как и в случае с предварительными защитными пошлинами, применение сезонных пошлин нацелено на повышение эффективности механизма государственного регулирования внешнеторговой деятельности в целом, на обеспечение высокой степени защиты российской экономики и отечественных производителей, а в случае с вывозом нефти – на эффективное осуществление фискальной функции обязательных платежей – инструментов внешнеторгового регулирования.

Итак, нами была рассмотрена система обязательных платежей, используемых в качестве экономических инструментов нетарифного регулирования внешнеторговой деятельности.

Все виды защитных пошлин (сезонная пошлина, особые виды пошлин – антидемпинговая, компенсационная, специальная пошлины, а также соответствующие виды предварительных пошлин) отличаются от инструментов таможенно-тарифного регулирования внешнеторговой деятельности (ввозных и вывозных таможенных пошлин) не только природой таких обязательных платежей, но и самим характером государственного регулирования.

Защитные пошлины осуществляют защиту экономических интересов государства, российских товаропроизводителей и участ-

1 ÑÇ ÐÔ. – 2001. ¹ 24. – Ñò. 2447.

82

Административное право и государственное управление

ников внешнеторговой деятельности a posteriori, т. е. по факту уже совершенной внешнеторговой операции, в то время как с помощью таможенных пошлин при осуществлении таможенно-тариф- ного регулирования протекционистская функция осуществляется a priori, т. е. размеры обложения устанавливаются заранее, еще до совершения внешнеторговой операции.

Основным направлением развития и совершенствования российской практики применения защитных пошлин является, как уже не раз отмечалось выше, приведение ее в максимальное соответствие с правилами и нормами ГАТТ-ВТО. В последнее время обозначается еще одно направление развития соответствующего сектора государственного регулирования внешнеторговой деятельности. Речь идет об унификации порядка применения защитных пошлин и иных защитных мер во внешнеторговом регулировании в рамках СНГ («Таможенный союз пяти» – России, Беларуси, Казахстана, Киргизии и Таджикистана)1. Значение этого направления, конечно же, на порядки уступает магистральному курсу на приведение российского механизма в соответствие с требованиями ВТО, однако его следует считать достойным упоминания, поскольку он содействует активизации внешнеторгового сотрудничества в рамках СНГ.

1 Протокол о механизме применения специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер в торговле государств – участников Таможенного союза (Москва, 17 февраля 2000 г.) // Бюллетень международных договоров. – 2001. ¹ 5. – С. 10–15.

83

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

Компаративное административное право: реферативный обзор

О. А. Бурукина

Предметом данного реферативного обзора стали две работы: монография Х. Б. Джейкобини (США) «Введение в компаративное административное право»1 и книга З. Неджати (Кипр) и Дж. E. Трайса (Великобритания) «Английская и континентальная системы административного права»2.

Реферируемые исследования носят принципиально разный научный характер: монография Х. Б. Джейкобини больше походит на учебное пособие для студентов юридических факультетов: материал излагается в самом общем виде, манера изложения – ре- феративно-дидактическая, в то время как книга З. Неджати и Дж. Е. Трайса – результат продолжительного научного исследования и глубокой проработки материала, излагаемого строгим на- учным языком.

Реферируемые работы отчасти перекликаются: в обеих рассматривается определение административного права, источники административного права, общие вопросы государственного управления, включая административно-правовой статус трех ветвей государственной власти и их функции в аспекте административного права. В то же время в значительной степени отличается объем излагаемого материала и глубина анализа.

Так, в монографии Х. Б. Джейкобини, состоящей из пяти глав, в краткой и доступной для читателя форме раскрываются общие вопросы административного права (глава 1), особенности американского административного права (глава 2), характерные черты британского административного права (глава 3), более кратко излагается специфика французского административного права и двухступенчатой судебной системы Франции (глава 4) и характерные особенности так называемой особой системы административного права (глава 5).

1 Ñì.: Jacobini H. B. An Introduction to Comparative Administrative Law. – N. Y.; L.; Rome, 1991.

2 Ñì.: Nedjati Z., Trice J. E. English and Continental Systems of Administrative Law. – Amsterdam; N. Y.; Oxford, 1978.

84

Административное право и государственное управление

В работе З. Неджати и Дж. Е. Трайса, состоящей из девяти глав, подробно анализируются субъекты административного права в Англии и Уэльсе на всех уровнях государственной власти (глава 2), системы административного права в странах Европы (а именно, во Франции и Германии, менее подробно – в Бельгии, Италии, Греции и Турции) (глава 3), судебный контроль над законодательной властью во Франции как стране, принадлежащей к континентальной (романо-германской) правовой системе и имеющей писаную конституцию, и в Великобритании как представителе англосаксонской правовой системы (глава 4); рассматриваются характерные особенности административного акта (глава 5), основные принципы административного права (глава 6), правосудие на основе принципов естественного права (глава 7), средства судебной защиты в административном праве (глава 8) и специфика административной ответственности в соответствии с административным правом Великобритании, Франции и Германии (глава 9). В приложении даны образцы законодательных актов в рамках административного и административно-процессуального права.

Остановимся подробнее на вопросах, излагаемых в обоих исследованиях. Х. Б. Джейкобини дает определение административного права в интегративно-системном ключе, утверждая, что административное право – это совокупность правовых норм, субъектов права и правовых механизмов, а также способов контроля над субъектами права. Кроме того, Х. Б. Джейкобини приводит определения нескольких исследователей, в том числе Бернарда Шварца (США), Кеннета Калпа Дэйвиса (США), Уильяма Уэйда (Великобритания) и Андре де Лобадера (Франция). Б. Шварц основное внимание уделяет контролю над административной деятельностью правительства, включая в определение и понятие полномочий органов государственной власти, принципы государственного управления и средства судебной защиты; К. К. Дэйвис больше внимания уделяет субъектам административного права и административному процессу; У. Уэйд – полномочиям органов государственной власти и методам государственного управления, а А. де Лобадер квалифицирует административное право как раздел публичного внутригосударственного права, при этом употребляя термин «administration» сразу в двух значениях – управление и администрация (как совокупность органов власти).

85

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

З. Неджати и Дж. Е. Трайс, предпринимая попытку дать определение административного права (ч. 1 главы 1), оговариваются, что это сложно в силу целого ряда исторических обстоятельств и их правовых последствий. Они анализируют монографии по административному праву, начиная с монографии доктора Ф. Дж. Порта «Английское административное право» («English Administrative Law») (1929 г.), который отказался от попыток дать определение административному праву, как и профессор Гарнер в монографии «Административное право». По мнению З. Неджати и Дж. Е. Трайса, наиболее полно суть административного права и цель преподавания его как учебной дисциплины изложена в учебнике Х. У. Р. Уэйда «Административное право», в котором автор указывает, что сущность административного права заключается в ответе на вопрос: насколько закон способен регулировать много- численные виды дискреционной власти, данные парламентом различным государственным органам?

Возвращаясь к вопросу об определении административного права, З. Неджати и Дж. Е. Трайс приводят мнения юристов конца XIX – начала XX вв., в том числе Остина, Мэйтленда, Дайси, профессора Робсона, лорда Хьюарта и др. Далее в главе 1 своей книги они обсуждают цели административного права (ч. 2), источники административного права (ч. 3), подробно рассматривают классификацию функций правительства (ч. 4), а именно исполнительную, законодательную и судебную функции, а также общие вопросы разделения властей (ч.5).

Âглаве 1 «Административное право» своей монографии

Õ.Б. Джейкобини в общих чертах характеризует административное право, упоминая вопросы административного судебного процесса, рассмотрения споров во внесудебном порядке (административными органами) (contentieux gracieux), цензурного управления, институт прокуратуры в социалистических странах, а также институт омбудсмена. В подразделах данной главы, сформулированных в виде вопросов (например, «Как появилось административное право?» или «Чем занимается административное право?»), автор пытается дать краткие ответы на поставленные вопросы.

Âглаве 2 «Административное право Англии и Уэльса» своей книги З. Неджати и Дж. Е. Трайс подробно рассматривают органы государственной власти Англии и Уэльса на всех уровнях админи-

86

Административное право и государственное управление

стративного управления: верховную королевскую власть и правительство Великобритании – Кабинет министров, государственную гражданскую службу и гражданских служащих как субъектов административного права, органы местного самоуправления в Англии и Уэльсе (останавливаясь подробнее на их полномочиях и функциях, а также принципе превышения полномочий), органы правосудия (с разбором Акта 1958 г. об органах правосудия

èосновных принципах административно-процессуального права)

èинститут внутренних трибуналов, к которым относится, например, дисциплинарный суд профессионального объединения солиситоров и др., и дают общую характеристику муниципальным корпорациям.

Âглаве 3 «Британское административное право» своей монографии Х. Б. Джейкобини кратко описывает исторические и конституционные основы административного права Великобритании, вопросы делегирования законодательной власти, установленного законом расследования, а также институт омбудсмена (члена парламентской комиссии по вопросам администрации), введенный в

Великобритании в 1967 г., роль судов, средства судебной защиты, вопросы иммунитета, а также общие черты административного права, присущие странам, входящим в Британское Содружество Наций. К сожалению, Х. Б. Джейкобини не проводит сопоставления между институтами омбудсменов в Великобритании

èСША или других странах, хотя, на наш взгляд, подобное сопоставление было бы уместным.

Характеризуя функции британского омбудсмена, автор указывает, что его полномочия направлены на устранение случаев неэффективного управления и ошибок в управлении, в том числе случаев превышения полномочий органами власти. Тем не менее, полномочия члена парламентской комиссии по вопросам администрации в Великобритании ограничены: например, британский омбудсмен не имеет права подать иск. Кроме члена парламентской комиссии по вопросам администрации, в Великобритании функции омбудсмена выполняют также уполномоченный по вопросам здравоохранения и уполномоченные ряда местных комиссий.

Âотличие от Великобритании, в США (глава 2) институт омбудсмена носит парадоксальный характер. В Соединенных Штатах нет омбудсмена на общегосударственном уровне, но функци-

87

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

онируют многочисленные служащие, имеющие полномочия омбудсмена. Более того, в каждом штате и многочисленных органах местного управления, а также в специальных учреждениях работают омбудсмены или должностные лица, рассматривающие жалобы (complaints officers), и каждый конгрессмен, сенатор, член законодательного органа штата и член муниципального совета не только выполняют функции омбудсменов, но и нередко рассматривают их как своих конкурентов. Тем не менее, в федеральном правительстве несколько департаментов и служб имеют омбудсменов или должностных лиц, рассматривающих жалобы, и в каждом штате есть омбудсмены: в четырех штатах имеются, по выражению Х. Б. Джейкобини «классические омбудсмены на законодательной основе», в 15 штатах работают омбудсмены, назначаемые губернаторами и наделенные исполнительными функциями, в нескольких штатах есть омбудсмены, подчиняющиеся вице-гу- бернатору, а в остальных – уполномоченные должностные лица, рассматривающие жалобы, в том числе те, в ведении которых находятся дома престарелых и пенитенциарные учреждения.

Таким образом, основное различие институтов омбудсмена в Великобритании и США состоит в том, что в Великобритании омбудсмены действуют на государственном уровне, в то время как в США имеется ограниченное количество омбудсменов в составе федеральных департаментов, основной же контингент омбудсменов действует на уровне штатов.

В главе 3 «Системы административного права Европейского континента» З. Неджати и Дж. Е. Трайс подходят к рассмотрению данных систем следующим образом: они предваряют их детальное рассмотрение введением (ч. 1), в ч. 2 исследователи анализируют характерные особенности административного права Франции (подробно рассматривая отношения административного права и судов, судебный процесс в административных судах, основания для судебного надзора (cas d’ouverture), временные рамки подачи средств правовой защиты (recours), отмену решений об административных правонарушениях), Германии (в том числе специфику судебного надзора в этой стране), а также в самых общих чертах административное право Бельгии, Италии, Греции и Турции. Выбор стран в данной парадигме, по нашему мнению, мотивирован не условиями исследования, а личными предпочтениями исследова-

88

Административное право и государственное управление

телей, поскольку З. Неджати является гражданином Республики Кипр, исторически и политически тесно связанной с Грецией и Турцией, а Дж. Е. Трайс – подданным Великобритании. Детальное рассмотрение Англии и Уэльса и полное игнорирование в данном исследовании особенностей административного права Шотландии и Северной Ирландии ничем, на наш взгляд, не обосновано. В ч. 3 данной главы авторы рассматривают права человека в рамках Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г.) в соответствии с принципами административного права.

В главе 4 «Французское административное право и двухступен- чатая судебная система» Х. Б. Джейкобини в сжатой форме освещает вопросы развития системы административного права во Франции, судебные процессы, основания для судебного надзора, а также кратко характеризует основные черты французского административного права, воспринятые другими европейскими странами (например, Польшей) и бывшими французскими колониями.

Глава 4 «Судебный контроль над законодательной властью во Франции и Великобритании» книги З. Неджати и Дж. Е. Трайса посвящена вопросам судебного контроля над органами законодательной власти. После введения (ч. 1) авторы анализируют писаные конституции и доктрину верховенства закона (ч. 2), принципы судебного контроля над органами законодательной власти во Франции (ч. 3), доктрину верховенства британского парламента и результаты ее развития (ч. 4) и особенности судебного контроля над органами законодательной власти в Великобритании (ч. 5).

Глава 5 «Так называемая особая система административного права» монографии Х. Б. Джейкобини посвящена краткой характеристике системы права, альтернативной существующим англосаксонской и романо-германской правовым системам. Пожалуй, ее можно было бы назвать видоизмененной французской системой административного права с тем отличием, что в так называемой особой системе административного права, функционирующей в Бельгии, а также в ряде стран Африки и Латинской Америки, отсутствует двухступенчатая судебная система. Вместо специальных административных судов для рассмотрения дел в рамках административного права действуют суды общей юрисдикции. Существуют также значительные различия в механизмах административного судебного процесса в странах с романо-германской и

89

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

особой системой административного права. Автор также отмечает, что со временем страны, составлявшие особую систему административного права, все больше перенимают черты французской системы административного права.

В главе 5 «Административный акт» своей книги З. Неджати и Дж. Е. Трайс рассматривают правовые акты управления. После общих замечаний, сделанных во введении (ч. 1), авторы анализируют односторонний характер правовых актов управления (ч. 2), договоры между государством и гражданами, виды актов управления и их характерные черты, акты, подлежащие согласованию или взаимодействию (в том числе акты о назначении госслужащих на должность, документы, сопровождающие процессы натурализации и экспатриации, и др.), правовые акты органов государственного управления (ч. 3), в том числе мероприятия внутренней организации и аcte de gouvernement (акт управления во Франции, исходящий от исполнительной власти, но не подлежащий судебному контролю); обязывающее действие актов управления (ч. 4), сферы действия публичного и частного права (ч. 5), прямые правовые последствия административной акции, в том числе законный интерес, отличия предварительных и подтверждающих актов от актов с исполнением в будущем, а также циркуляры; в ч. 6 анализируется специфика законодательных актов, в ч. 7 – различия между правовыми актами управления и судебными решениями.

Глава 6 «Основные принципы административного права» книги З. Неджати и Дж. Е. Трайса посвящена основным принципам административного права: в ч. 1 рассматриваются полномочия, обязанности и разделение властей, в том числе полномочия и обязанности в общем виде, а также судебный контроль над соблюдением принципов разделения властей; в ч. 2 – принцип соблюдения законности в государственном управлении; в ч. 3 – неправомерное использование полномочий (злоупотребление полномочи- ями); в ч. 4 – аннулирование (отмена) правовых актов управления; в ч. 5 – принцип детерминизма; в ч. 6 – общие принципы административного права, в том числе общие замечания, правовая норма против обратной силы, причины принятия административных решений, протоколы и другие документы административного процесса, структура и полномочный состав коллективных органов.

90

Административное право и государственное управление

Âглаве 7 «Правосудие на основе принципов естественного права» своей книги З. Неджати и Дж. Е. Трайс подробно анализируют нормы правосудия на основе принципов естественного права:

âч. 1 – изложение правовых норм; в ч. 2 – гибкость в применении правовых норм; в ч. 3 – нормы естественного права и процессуальные нормы статутного права; в ч. 4 – неразглашение доказательственного материала сторонами; в ч. 5 – ограничения в применении правовых норм; в ч. 6 – нормы естественного права и функции органов управления; в ч. 7 – нормы естественного права и дисциплинарное производство; в ч. 8 – решения или рекомендации; в ч. 9 – нормы естественного права и представительство адвоката; в ч. 10 – процессуальную законность (справедливость)

âдругих правовых системах; в ч. 11 – нормы естественного права и право на беспристрастное разбирательство.

Глава 8 «Средства судебной защиты в административном праве» книги З. Неджати и Дж. Е. Трайса посвящена средствам судебной защиты в рамках административного права: после введения (ч. 1) авторы рассматривают запрет и истребование дела вышестоящим судом из производства нижестоящего суда (ч. 2), в том числе сущность запрета и истребования дела вышестоящим судом из производства нижестоящего суда, обязанность действовать «судебным порядком», право быть выслушанным в суде (locus standi), основания для выдачи разрешения на запрет и истребование дела вышестоящим судом из производства нижестоящего суда, исклю- чения из средств судебной защиты, установленные статутом (законом). В ч. 3 авторы анализируют приказ низшей инстанции, низшему должностному лицу, в том числе установленный порядок и процедуру, объем приказа низшей инстанции, пределы приказа низшей инстанции, препятствия выдаче приказа низшей инстанции, альтернативные средства судебной защиты, вопросы взаимоотношений приказа низшей инстанции и верховной королевской власти. Часть 4 посвящена вопросам судебного запрета (запретительной нормы), в ней рассматриваются сущность и объем данного средства судебной защиты, подсудность в запретительных нормах, а также вопросы взаимоотношений запретительных норм и верховной королевской власти.

Âглаве 9 «Специфика административной ответственности в соответствии с административным правом Великобритании, Фран-

91

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

ции и Германии» З. Неджати и Дж. Е. Трайс рассматривают вопросы обязательств административных органов по английскому праву (ч. 1), включая договорные обязательства верховной королевской власти, трудовые договоры, деликтную ответственность верховной королевской власти и иски о возмещении убытков; по французскому праву (ч. 2), в частности, вопросы договорного права и ответственности по гражданским правонарушениям, а также особенности административного права Германии (ч. 3).

И, наконец, остановимся кратко на главе 2 книги Х. Б. Джейкобини, не имеющей параллели с книгой З. Неджати и Дж. Е. Трайса и посвященной обзору административного права США. Автор противопоставляет административное право США административному праву Великобритании, называя американское административное право отраслью публичного права и утверждая, что в США административное право включает в себя как правовые нормы, которыми руководствуются в своей работе государственные органы и учреждения, так и постановления, которые принимают сами эти органы, а также постановления суда, регулирующие работу государственных органов и учреждений. В поддержку своего тезиса Х. Б. Джейкобини приводит цитату из книги Д. Д. Бэрри и Г. Р. Уиткоума «Правовые основы государственного управления» («Legal Foundations of Public Administration»).

Далее Х. Б. Джейкобини анализирует основные этапы развития американского административного права, в том числе конституционный период, судебный надзор, процедуры вынесения судебного решения и нормотворчества и надзор за свободой действий как четвертый этап развития административного права США – основу дальнейшего развития. Автор дает краткую характеристику административного права США, в общих чертах описывает принцип разделения властей и принцип делегирования власти, более подробно останавливается на вопросах судебного надзора, приводя выдержки из американского федерального Закона об административной процедуре (Administrative Procedure Act). Х. Б. Джейкобини также касается вопросов деликтной ответственности, процессуального отвода, доктрины первичной юрисдикции, доктрины исчерпания средств судебной защиты. Автор анализирует вопросы получения информации, в том числе проблемы, связанные с повесткой о явке в суд, личным досмотром, самообвинением

92

Административное право и государственное управление

(дачей невыгодных для себя показаний), вопросы свободы информации, привилегий исполнительной власти, личной информации и др. Далее автор рассматривает виды и этапы нормотвор- чества, стадии вынесения судебных решений по административным делам. Х. Б. Джейкобини также кратко останавливается на функциях американского омбудсмена (лица, назначенного правительством для разбора жалоб частных лиц на государственные учреждения) и далее упоминает, что некоторые черты англо-аме- риканской системы административного права прослеживаются в системе законодательства и исполнительной власти Филиппин, Японии, а также Либерии и, в меньшей степени, Южной Кореи.

Таким образом, на основе анализа книги З. Неджати и Дж. Е. Трайса «Английская и континентальная системы административного права» и монографии Х. Б. Джейкобини «Введение в компаративное административное право» можно сделать следующие выводы. Книга З. Неджати и Дж. Е. Трайса – обобщение научных исследований авторов, возможно, объединяющее опубликованные ранее труды, о чем говорит несколько эклектичный характер данной работы. Тем не менее, в отличие от монографии Х. Б. Джейкобини, книга З. Неджати и Дж. Е. Трайса имеет четко выраженные черты сопоставительного исследования и, по нашему мнению, вносит существенный вклад в компаративное административное право, хотя авторы и не постулируют свою работу как компаративное исследование ни в названии, ни в предисловии. В главах 4–8 рассмотрение обозначенных в них явлений проводится в сопоставительном аспекте в рамках английского, французского и германского административного права, а в главе 9 авторы снова, как в главах 2 и 3, рассматривают юридические вопросы в параллели.

Монографию Х. Б. Джейкобини трудно назвать сопоставительным исследованием или даже просто научным исследованием в чистом виде, это скорее учебное пособие, цель которого – дать общее представление об административном праве на основе анализа основных характеристик административного права в Великобритании, США, Франции и некоторых других странах. Однако в отличие от научного труда З. Неджати и Дж. Е. Трайса в работе Х. Б. Джейкобини предпринимаются попытки сопоставительного анализа отдельных явлений административного права

93

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

стран, принадлежащих к разным правовым системам, в том числе упоминаются различия в институтах омбудсмена в Великобритании и США, в самом общем виде сопоставляются англосаксонская и романо-германская правовые системы в части, касающейся административного права, а также упоминаются отличия особой системы административного права от континентальной (французской).

94