Министерство образования и науки Российской Федерации Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования

«Хабаровский государственный университет экономики и права» Юридический факультет

Кафедра конституционного, административного и финансового права

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

Учебно-методическое пособие по самостоятельной работе студентов 3-го курса дневной и 3-го, 4-го курсов заочной форм обучения

по направлению подготовки 40.03.01 «Юриспруденция» (квалификация (степень) «бакалавр»)

Хабаровск 2016

1

ББК Х 4

Х 12

Муниципальное право : учебно-методическое пособие по самостоятельной работе студентов 3-го курса дневной и 3-го, 4-го курсов заочной форм обучения по направлению подготовки 40.03.01 «Юриспруденция» (квалификация (степень) «бакалавр») / сост. канд. юрид. наук, доцент Ю. Н. Лебедева. – Хабаровск : РИЦ ХГУЭП, 2016. – 60 с.

Рецензент А.Б. Литовка, канд. юрид. наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Дальневосточной государственной академии государственной службы при Президенте РФ

Утверждено издательско-библиотечным советом университета в качестве учебно-методического пособия для студентов

© Хабаровский государственный университет экономики и права, 2016

2

Методические рекомендации по изучению дисциплины

Изучение учебной дисциплины «Муниципальное право» предполагает ознакомление с правовыми нормами, регулирующими определенную область общественных отношений и составляющих одну из отраслей системы права России, а также изучение научных теорий и знаний, обобщающих данную область общественных отношений, практику реализации норм муниципального права.

Дисциплина «Муниципальное право» имеет большое значение в системе профессиональной подготовки юристов и позволяет изучить общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, выявить основные тенденции и закономерности развития муниципального права, систему правовых актов и практику их применения, территориальные, экономические основы местного самоуправления.

Данные методические указания содержат программу курса, в которой студенты могут увидеть подразделение всего курса на разделы и соответствующие темы. В каждой теме содержится перечень вопросов, с которыми студент должен ознакомиться.

Семинарское занятие, проводимое по курсу муниципального права, представляет собой форму закрепления знаний, полученных студентами во время лекций и самостоятельных занятий с литературой и нормативноправовыми актами.

Учебным планом юридического факультета ФГОУ ВПО «Хабаровский государственный университет экономики и права» предусматривается проведение семинарских занятий по курсу муниципального права на дневном отделении в объеме 36 часов, на заочном (срок обучения 5 лет) – 4 часов и на заочном (срок обучения 3 года) – 6 часов. Рассматриваемые на них проблемы охватываются соответствующими темами программы курса муниципального права.

Начинать подготовку к семинарскому занятию необходимо с предварительного ознакомления с содержанием соответствующего раздела программы курса, где вопросы темы представлены в развернутом виде. Задача студента – изучить нормативно-правовые акты и литературу по соответствующей теме, рассмотреть точки зрения различных авторов и составить собственное мнение об изучаемой проблеме. Затем рекомендуется написать подробный план ответа по каждому вопросу темы.

К каждой теме семинарского занятия необходимо решить задачи и задания,

основанные на ситуациях из практической деятельности местного

3

самоуправления. Решение казусов должно быть аргументированным, со ссылками на соответствующие статьи законодательства. Если решение задач требует обращения к законодательству субъекта РФ, студенты могут использовать законодательство Хабаровского края, если к нормативно-правовым актам муниципального образования, то используется законодательство городского округа «Город Хабаровск» или любого на выбор сельского или городского поселения, муниципального района и т.д.

Семинарские занятия по муниципальному праву преследуют несколько целей:

–обсуждение и более глубокое усвоение студентами вопросов теории муниципального права, освоение понятийного и категориального аппарата;

–широкое и максимально детальное изучение законов и иных нормативных актов, являющихся источниками данной отрасли;

–решение задач, рассмотрение конкретных ситуаций, их возможное моделирование, подготовка собственных проектов муниципально-правовых документов, проведение деловых игр, приобретение практических навыков и компетенций;

–формирование профессионального правосознания.

Семинарское занятие предполагает оживленную дискуссию и обмен мнениями. В определенных случаях возможны доклады нескольких студентов и их обсуждение группой. Участие в семинарском занятии – условие получения зачета в конце семестра.

Для студентов дневного отделения в пособии представлена учебно-

методическая карта дисциплины, которой предусматривается проведение контрольных работ, «мини»-конференций в соответствии с изучаемыми модулями.

По завершении курса на дневном отделении проводится учебная конференция на тему «Актуальные вопросы муниципального права Российской Федерации».

Для получения зачета по курсу «Муниципальное право» каждому студенту рекомендуется ознакомиться с учебно-методической картой, где указывается

4

количество баллов за каждую форму текущего контроля. Минимум, который должен набрать студент, – 60 баллов.

На заочном отделении студенты пишут контрольную аудиторную работу, которая представляет собой комплект заданий, выполняемых после семинарского занятия.

В данном пособии после каждой темы представлен список литературы, рекомендуемый к изучению. Ко всем темам курса кафедра предлагает размещенные в системе «КонсультантПлюс» и на сайте Электронно-

библиотечной системы ZNANIUM.COM учебные издания:

1.Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) (П.П. Беликов, А.А. Гребенникова, С.Ю. Зюзин, М.М. Мокеев, С.Ю. Наумов, В.А. Свищева, С.А. Шишелова; под ред. Л.П. Жуковской; подготовлен для системы «КонсультантПлюс», 2015).

2.Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» / под ред. В.В. Бабичева, Е.С. Шугриной. – 2 изд., перераб. и доп. – М. : Юр. норма; ИНФРА-М, 2015.

3.Муниципальное право России : учебник / Н.В. Постовой, В.В. Таболин, Н.Н. Черногор; под ред. Н. В. Постового. – М. : Юриспруденция, 2015; СПС «КонсультантПлюс».

4.Шугрина Е. С. Муниципальное право : учебник. – 5-e изд., перераб. и доп. – М. : Норма; ИНФРА-М, 2014.

5.Выдрин И.В. Муниципальное право России : учебник. – 4-e изд., перераб. – М. : Норма; Инфра-М, 2012.

Что касается правовых актов, то необходимо изучить соответствующие положения Конституции РФ, а также иметь в наличии Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (с изм. и доп.) 1. Другие нормативно-правовые акты будут рекомендованы на соответствующих лекциях.

1.Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

5

УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКАЯ КАРТА ДИСЦИПЛИНЫ «МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО»

6

7

8

9

Программа дисциплины

Раздел 1

Введение в муниципальное право Российской Федерации

Тема 1. Муниципальное право Российской Федерации как комплексная отрасль права

Понятие и предмет муниципального права как комплексной отрасли права. Отграничение предмета муниципального права от предметов других отраслей права. Комплексная природа муниципального права.

Муниципально-правовые отношения: понятие, особенности, виды, содержание. Критерии классификации муниципально-правовых отношений. Основания возникновения, изменения и прекращения муниципально-правовых отношений. Вопросы местного значения и предметы ведения местного самоуправления.

Субъекты муниципально-правовых отношений: понятие и виды, особенности. Методы муниципального права. Сочетание публично-правовых и частно-

правовых методов правового регулирования.

Нормы муниципального права: понятие, особенности, содержание, виды. Муниципально-правовые институты. Структура муниципально-правовых норм. Действие норм муниципального права во времени, пространстве и по кругу лиц. Механизм реализации муниципально-правовых норм. Толкование норм муниципального права.

Источники муниципального права: понятие, виды. Многообразие источников муниципального права: федеральные, региональные и местные источники.

Конституция Российской Федерации – основа местного самоуправления. Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15

октября 1985 г. и ратифицированная Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. как источник муниципального права. Концепция и принципы местного самоуправления по Европейской хартии местного самоуправления.

Федеральные и региональные нормативные правовые акты в сфере местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: общая характеристика.

Акты Конституционного Суда РФ как источники муниципального права. Законодательство субъектов Российской Федерации о местном

10

самоуправлении. Конституции, уставы субъектов РФ об организации местного самоуправления на территории субъектов Российской Федерации. Система региональных законов, обеспечивающих формирование и функционирование местного самоуправления.

Локальные нормативные акты как источники муниципального права, их особенности. Уставы муниципальных образований; решения, принятые на референдуме; правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления; договоры и соглашения.

Уставы муниципальных образований. Понятие устава и его сущность. Содержание уставов муниципальных образований. Предмет уставного регулирования. Основные функции уставов муниципальных образований. Структура уставов муниципальных образований. Государственная регистрация уставов муниципальных образований.

Система муниципального права Российской Федерации как отрасли права. Место муниципального права в российской системе права.

Тенденции развития муниципального права Российской Федерации на современном этапе, его роль в развитии демократии и гражданского общества.

Тема 2. Муниципальное право Российской Федерации как наука и учебная дисциплина

Понятие и предмет науки «Муниципальное право Российской Федерации», её место в системе общественных юридических наук. Функции науки «Муниципальное право Российской Федерации». Понятийный аппарат науки «Муниципальное право Российской Федерации».

Теоретическая база науки «Муниципальное право Российской Федерации». Теоретические основы местного самоуправления. Теория свободной

(естественной) общины, общественная теория самоуправления (Ж.-Ж. Руссо, А. де Токвиль, А.И. Васильчиков, В.Н. Лешков). Государственная теория самоуправления (Р. Гнейст, Л. Штейн, А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Б.Н. Чичерин). Политическое и юридическое направление в государственной теории самоуправления. Теория дуализма местного управления. Социалреформистские муниципальные теории. Теория социального обслуживания.

Источники науки, их соотношение с источниками отрасли. Методы муниципально-правового научного познания: исторический, сравнительноправовой, системный, статистический, конкретно-социологический и др.

История науки «Муниципальное право Российской Федерации»: досоветский

11

период, советское строительство, возрождение науки и перспективы её развития. Современное состояние и актуальные проблемы.

«Муниципальное право Российской Федерации» как учебная дисциплина, её значение для подготовки юристов.

Система учебной дисциплины «Муниципальное право Российской Федерации», соотношение с системой муниципального права как отрасли права.

Раздел 2

Краткий очерк истории муниципального права

Тема 3. Местное самоуправление в зарубежных странах

Возникновение и развитие местного самоуправления в период буржуазных революций. Понятие местного самоуправления, его социальное назначение и политическая роль. Развитие правового регулирования местного управления и самоуправления.

Муниципальные реформы ХIХ века.

Модели муниципальных систем: англосаксонская, континентальная, смешанная, советская.

Организационно-правовые формы местного самоуправления в зарубежных странах: «сильный совет – слабый мэр», «сильный мэр – слабый совет», «совет – управляющий», комиссионная и комбинированная формы.

Особенности организации местного самоуправления в зарубежных федеративных государствах.

Государственный контроль над местным самоуправлением в зарубежных странах.

Основные тенденции развития местного управления и самоуправления. Опыт местного самоуправления в зарубежных странах на современном этапе.

Тема 4. Местное самоуправление в дореволюционной России

Вечевая демократия в Древнерусском государстве (Х–ХII вв.). Компетенция веча.

Управление на местах до отмены крепостного права в России. Крестьянская реформа 1861 г., начало нового этапа организации местной власти в России.

Земская реформа 1864 г., городская реформа 1870 года. Введение губернских и уездных земских учреждений. Выборность и самофинансирование земских

12

учреждений. Избирательная система. Система земских учреждений. Политикоправовая природа и статус земских учреждений. Земские собрания и управы. Органы городского самоуправления.

Основные функции местного самоуправления. Компетенция земских учреждений. Взаимоотношения земских учреждений с администрацией и ответственность земских служащих. Органы государственного контроля за деятельностью земских учреждений: Правительствующий сенат, Министерство внутренних дел, Губернское по земским и городским делам присутствие. Судебный и губернаторский контроль.

Контрреформы 1880–1890 годов. Усиление государственного контроля за местным самоуправлением.

Земства и советы (1905–1906 гг.). Временное правительство и земства. Роль земств в общественно-политической жизни России.

Тема 5. Опыт местного самоуправления в советской России до 1991 года

Местные органы государственной власти как сочетание элементов государственной власти и самоуправления. Место и роль местных органов государственной власти в Советском государстве. Конституция (Основной Закон) РСФСР 1918 г. об организации власти на местах.

Система местных органов государственной власти. Принципы организации власти на местах. Советы народных депутатов – представительные органы государственной власти на местах. Компетенция местных Советов. Формирование и организация работы местных Советов. Сессии местных Советов. Исполнительные комитеты. Участие трудящихся в работе местных Советов и их органов.

Необходимость реформирования власти на местах. Разработка и принятие законодательства о местном самоуправлении. Декларация «О государственном суверенитете РСФСР». Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». Указы Президента РФ от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления», от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации».

13

Раздел 3

Понятие и функции местного самоуправления. Правовые основы местного самоуправления.

Органы МСУ

Тема 6. Понятие, принципы и функции местного самоуправления

Понятие и основные черты местного самоуправления.

Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя РФ. Конституционное право граждан на участие в местном самоуправлении: содержание и формы реализации. Местное самоуправление – форма народовластия.

Принципы местного самоуправления. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения. Соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его компетенции. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления. Экономическая и финансовая самостоятельность местного самоуправления. Организационное обособление местного самоуправления и взаимодействие с органами государственной власти. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Гарантированность местного самоуправления. Гласность и учёт общественного мнения. Способы обеспечения принципов местного самоуправления.

Функции местного самоуправления. Обеспечение самостоятельного решения вопросов местного значения населением муниципальных образований. Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления. Обеспечение комплексного социальноэкономического развития муниципального образования. Формирование, утверждение и исполнение местного бюджета. Обеспечение удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований. Охрана общественного порядка. Защита интересов и прав местного самоуправления.

Тема 7. Система местного самоуправления

Понятие системы местного самоуправления. Организационные формы осуществления местного самоуправления. Сочетание непосредственной и представительной демократии в системе местного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление.

14

Понятие органа местного самоуправления, его признаки. Классификация органов местного самоуправления. Конституционно-правовой статус органа местного самоуправления. Порядок образования, формирования органов местного самоуправления. Компетенция органа местного самоуправления. Порядок его деятельности. Структура, внутренняя организация органа местного самоуправления. Акты органов местного самоуправления. Должностные лица местного самоуправления.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления: общее и особенное, проблемы взаимодействия.

Тема 7.1. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в местном самоуправлении

Понятие муниципальной демократии. Конституционные основы народовластия в муниципальных образованиях.

Непосредственная муниципальная демократия. Институты прямой (непосредственной) демократии.

Местный референдум как институт непосредственного народовластия: понятие, предмет, принципы референдума, порядок назначения и проведения референдума, принятия и установления результатов референдума. Изменение решений местного референдума. Обстоятельства, исключающие проведение местного референдума. Основания отмены решения, принятого на местном референдуме.

Правовое регулирование местного референдума в Хабаровском крае. Выборы как форма прямой (непосредственной) муниципальной демократии. Правотворческая инициатива, механизм её реализации.

Индивидуальные и коллективные обращения граждан в муниципальные органы власти и к их должностным лицам. Организация работы с обращениями граждан.

Сход граждан. Правовое регулирование сходов граждан.

Собрания граждан, их роль в местных сообществах. Правовое регулирование собраний граждан как формы непосредственной демократии муниципального образования. Порядок созыва и проведения собрания граждан, принятия и изменения его решений, пределы его компетенции.

Конференция граждан (собрание делегатов).

Опрос граждан. Правовое регулирование опросов граждан.

Отзыв депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица

15

местного самоуправления. Утрата доверия населения муниципального образования как основание отзыва.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

Территориальное общественное самоуправление.

Другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении.

Понятие и характеристика представительной муниципальной демократии. Общая характеристика представительных органов местного самоуправления.

Понятие и значение муниципальных выборов. Муниципальные выборы как правовой институт. Законодательная база муниципальных выборов. Принципы избирательного права: понятие и виды.

Свободные выборы: содержание и гарантии осуществления (политические, организационные, материальные и правовые). Всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании. Принципы проведения выборов.

Муниципальные избирательные системы.

Муниципальный избирательный процесс: понятие, правовое регулирование. Стадии избирательного процесса. Порядок назначения муниципальных выборов. Образование избирательных округов и избирательных участков.

Избирательные комиссии: виды, порядок формирования и деятельности, полномочия.

Составление списков избирателей. Регистрация избирателей.

Порядок выдвижения и регистрации кандидатов в выборные органы и на выборные должности. Субъекты права выдвижения кандидатов. Способы и порядок выдвижения.

Порядок голосования и подведения итогов муниципальных выборов. Повторное голосование и повторные выборы.

Финансирование муниципальных выборов.

Ответственность за нарушение избирательных прав граждан.

Понятие «общественное самоуправление», соотношение с понятиями «местное самоуправление» и «территориальное общественное самоуправление». Понятие территориального общественного самоуправления населения, его