Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Хабаровская государственная академия экономики и права» Кафедра финансов

Государственные внебюджетные фонды

Рекомендовано Дальневосточным региональным учебно-методическим центром (ДВ РУМЦ)

в качестве учебного пособия для студентов направления подготовки бакалавров 38.03.01 «Экономика» вузов региона

Хабаровск 2014

ББК У 9 (2)

Х 12

Государственные внебюджетные фонды : учеб. пособие / сост.: О. В.

Довгая, к.э.н., доцент, Л. И. Ткачук, к.э.н., доцент. [гл. 5]. – Хабаровск : РИЦ ХГАЭП, 2014. – 144 с. – ISBN 978-5-7823-0634-2.

Рецензенты:

А. В. Барчуков – доктор экономических наук, профессор кафедры финансов и бухгалтерского учёта ФГБОУ ВПО ДВГУПС;

А. А. Осипова – кандидат экономических наук, завкафедрой ГиМУ Дальневосточного института управления РАНХиГС;

Е. Е. Шарко – кандидат экономических наук, профессор, заместитель Директора ДальНИИ рынка

Содержание учебного пособия соответствует федеральному государственному образовательному стандарту по направлению «Экономика», учебному плану профиля «Государственные и муниципальные финансы» для экономических вузов.

Предназначено для студентов бакалавриата очной и заочной форм обучения, практических работников.

Довгая О.В., Ткачук Л.И., 2014 Хабаровская государственная академия экономики и права, 2014

2

ОГЛАВЛЕНИЕ

3

ВВЕДЕНИЕ

Курс «Государственные внебюджетные фонды» посвящён изучению важной части государственных финансов – отношений по поводу формирования и использования государственных социальных внебюджетных фондов. Эффективное управление государственными финансами невозможно без чёткого представления о механизме функционирования отдельных звеньев финансовой системы. Поэтому студентам необходимо углубить свои знания о данном звене государственных финансов. Цель курса – формирование у бакалаврантов достаточных теоретических знаний и практических навыков в сфере функционирования государственных внебюджетных фондов.

Настоящее учебное пособие содержит материал, необходимый для изучения:

—сущности внебюджетных фондов, их роли на определённых этапах развития государства;

—основ обязательного социального страхования и его роли в реализации государственной социальной политики;

—системы доходов государственных социальных внебюджетных фондов, в том числе порядка исчисления и распределения страховых взносов;

—порядка расходования средств государственных социальных внебюджетных фондов, в том числе назначения и порядка выплаты пенсий и пособий по отдельным видам обязательного социального страхования;

—проблем и процесса реформирования пенсионного и социального обеспечения и механизма их реализации через государственные социальные внебюджетные фонды.

В конце каждой темы приведены контрольные вопросы для самопроверки знаний студентов, в конце пособия имеются тесты, а также для более углублённого изучения отдельных вопросов приведён список источников.

4

1. Государственные внебюджетные фонды в финансовой системе государства

1.1.Сущность внебюджетных фондов, их отличительные черты

Денежные фонды являются финансовой категорией, так как образуются и расходуются в ходе распределения и перераспределения стоимости ВВП. Фондовая форма формирования и использования финансовых ресурсов широко распространена в современной финансовой системе и применяется как в ходе управления централизованными финансами, так и в организации финансов хозяйствующих субъектов.

Предшественниками внебюджетных фондов являлись специальные фонды, которые появились задолго до возникновения бюджета для решения государством конкретных задач. Они носили, как правило, временный характер и прекращали своё существования по мере достижения органами власти поставленной цели. Поскольку роль государства возрастала всё больше, росли и государственные расходы. Они становились постоянными и более значительными по объёму, а для их покрытия требовались постоянные источники финансового обеспечения. Впоследствии постоянные государственные расходы, обеспеченные систематическими доходами в виде налогов, сборов и пошлин, приняли форму бюджета.

Однако механизм перераспределения финансовых ресурсов с помощью специальных фондов не теряет своей актуальности и в настоящее время. Роль и значение фондов постоянно меняются в зависимости от социально-экономической ситуации и политики государства. Основная цель любого специального фонда заключается в обособлении денежных средств из гласных, общепринятых финансовых потоков для защиты и реализации особых интересов.

Чем сложнее государственное устройство страны, тем больше в ней различных фондов. На количество фондов влияют три объективных фактора:

1)численность собственников;

2)размеры финансовых ресурсов;

3)потребности и среда.

Развитие экономических отношений, связанное с интеграцией и концентрацией капитала, появлением крупнейших транснациональных компаний, финан-

5

сово-промышленных групп, привело к тому, что создателями специальных фондов стали выступать наряду с государством частные компании.

В современной экономической литературе наблюдается смешение понятий «фонд», «внебюджетный фонд» и «специальный фонд». Некоторые авторы используют данные термины как синонимы, другие разделяют эти понятия, но не приводят чётких сущностных признаков внебюджетного фонда, которые отличали бы его от других видов фондов. Попытку разобраться в сущности данных понятий можно найти в учебниках А.Г. Грязновой, Л.А. Дробозиной, И.Д. Мацкуляка и др. Однако в ходе изучения современной учебной литературы по данной теме нами были выявлены некоторые противоречия, нарушение логики изложения материала особенно в тех случаях, когда авторы пытаются классифицировать фонды по различным признакам. Попробуем разобраться сданными понятиями и предложить свой подход к классификации фондов.

Понятие «фонд» имеет иностранное происхождение – от франц. Fond,лат. Fundus, англ.Fund.Традиционно под фондом понимаются:

-капитал, запас материальных или денежных средств, которые предназначены для особых целей;

-организации, осуществляющие социальную или благотворительную деятельность.

Рассматривая фонды как накопления денежных или материальных средств, можно говорить о том, что они существуют у любого экономического субъекта (государства, коммерческих и некоммерческих организаций, домашних хозяйств), если данный субъект сознательно и планомерно осуществляет формирование и использование своих ресурсов.

Процесс формирования и использования фондов отдельного хозяйствующего субъекта, направлен на удовлетворение его внутренних нужд и потребностей и, как правило, не затрагивает интересов других субъектов. Однако в создание фондов отраслевого, социального, благотворительного назначения (в том числе на национальном и международном уровне) свой вклад вносят различные экономические субъекты, а использование таких фондов затрагивает интересы общества в целом. Поэтому функционирование таких фондов должно носить открытый и публичный характер. При этом наибольшая обособленность средств и наилучшая эффективность управления ими достигается в том случае, когда денежным фондом управляет специализированная организация. В современных условиях специальные фонды представляют собой механизм перераспределения национального дохода, а иногда и части национального богатства, с целью за-

6

щиты интересов отдельных социальных групп населения, решения конкретных задач экономического характера на макро- и микроуровне.

Таким образом, можно выделить основные черты специального фонда как формы образования и расходования финансовых ресурсов:

-наличие специфических целей использования средств;

-обособленность от других денежных фондов экономических субъектов;

-установление определённых видов доходов и поступлений в фонд;

-планомерность формирования и использования.

Чертами специальных фондов обладают как средства, аккумулируемые специальными некоммерческими организациями (с одноимённым названием «фонд»), так и обособленные денежные средства, находящиеся в собственности или доверительном управлении экономических субъектов. Например, паевые инвестиционные фонды, объединённые фонды банковского управления, резервы

ифонды страховых и кредитных институтов, денежные фонды предприятий, а также целевые, резервные фонды и фонды бюджетного регулирования, которые создаются в бюджетах органов власти.

Для того чтобы разобраться в сущности понятия «внебюджетный фонд», его необходимо рассматривать одновременно с понятием «бюджет».

Часто бюджет определяется как денежный фонд (централизованный), который формируется и используется для выполнения государственных целей и задач. Субъектом, который формирует и использует эти средства, является орган власти. В свою очередь, органы власти могут создавать обособленные фонды как внутри бюджета (резервные фонды, фонды межбюджетного регулирования), так

иза рамками бюджета – для решения наиболее важных социальных и экономических задач. Таким образом, внебюджетные фонды могут быть созданы только по решению органа власти и должны находиться в государственной (муниципальной) собственности. В связи с этим нельзя рассматривать в качестве внебюджетных негосударственные пенсионные фонды, акционерные инвестиционные фонды, а также денежные фонды, создаваемые и управляемые общественными организациями. Для последних, на наш взгляд, наиболее целесообразным будет определение «специальный общественный фонд». Таким фондом должен признаваться фонд, формируемый за счёт объединения средств различных экономических субъектов на добровольной основе и используемый для решения специфических целей и задач.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что внебюджетный фонд относится к специальным фондам и обладает их чертами. Однако он имеет

7

исвои специфические черты, отличающие его от других видов специальных фондов, к ним относятся:

1)создаётся по решению органов власти;

2)находится в собственности публично-правовых образований (федеральная, региональная и муниципальная собственность);

3)обособлен от бюджетов государственной и муниципальной власти;

4)доходы внебюджетного фонда формируются за счёт специальных взносов

иналогов, которые взимаются на обязательной основе или за счёт бюджетных ассигнований;

5)управляет фондом государственное (муниципальное) учреждение, которому имущество передаётся на праве оперативного управления.

Основываясь на данных выводах, проиллюстрируем место специальных общественных фондов и внебюджетных фондов в финансовой системе на следующей схеме (рисунок 1).

Финансовая система – совокупность сфер и звеньев финансовых отношений, в процессе которых образуются и используются фонды денежных средств. Все финансовые отношения укрупнённо могут быть разделены на финансы, связанные с формированием и использованием централизованных денежных фондов органов власти, и финансы, опосредующие кругооборот децентрализованных денежных фондов организаций. На данной схеме видно, что в ходе распределения и перераспределения ВВП и национального богатства образуются и используются самые разнообразные денежные фонды.

Однако большинство из них не являются самостоятельными юридическими лицами, а обслуживают внутреннее перераспределение финансовых ресурсов экономических субъектов (бюджетные фонды, фонды коммерческих организаций). Главное отличие специальных общественных фондов и внебюджетных фондов от других видов фондов – это их правовой статус юридического лица. Учредителями внебюджетных фондов, которые создаются в форме бюджетных учреждений, выступают органы власти. Учредителями специальных общественных фондов, которые создаются в форме фондов, являются граждане и юридические лица на добровольной основе. Органы государственной власти и органы местного самоуправления могут оказывать общественным фондам финансовую поддержку в соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 № 7-ФЗ.

8

Финансовая система

Рисунок 1 – Место внебюджетных фондов в финансовой системе

9

Несмотря на различные причины появления, они имеют схожую цель – перераспределение финансовых ресурсов для финансирования общественных потребностей самого разного уровня.

Существует множество различных подходов к определению понятия «внебюджетные фонды».

Ковалева А. М. придерживается мнения, что внебюджетные фонды – это форма перераспределения и использования финансовых ресурсов, привлекаемых государством для финансирования невключаемых в бюджет некоторых общественных потребностей и комплексно расходуемые на основе оперативной самостоятельности строго в соответствии с целевыми назначениями фондов1.

Авторы учебника «Финансовая система России» Дадашев А. З. и Черник Д. Г. считают, что «внебюджетные фонды – это своеобразная форма аккумуляции и перераспределения денежных средств, используемых, во-первых, для финансирования конкретных социальных потребностей общегосударственного значения (государственные внебюджетные фонды социального назначения) и, во-вторых, для дополнительного финансирования территориальных нужд (текущего и капитального характера), осуществляемого органами исполнительной власти субъекта РФ и органами самоуправления»2.

Дробозина Л. А. даёт два определения внебюджетных фондов3:

1)внебюджетные фонды государства представляют собой совокупность финансовых средств, находящихся в распоряжении центральных или региональных (местных) органов власти и имеющих целевое назначение. Они являются важным звеном финансовой системы. Порядок их образования и использования регламентируется финансовым правом;

2)внебюджетные фонды – один из методов перераспределения национального дохода государством в пользу определённых социальных групп населения. Государство мобилизует часть доходов населения для финансирования своих мероприятий.

Наиболее удачным и соответствующим сущности понятия, на наш взгляд, является определение внебюджетных фондов, предложенное в учебнике «Финансы» под ред. А.Г. Грязновой, Е.В. Маркиной 4:

- внебюджетные фонды представляют собой совокупность финансовых

ресурсов, находящихся в распоряжении органов государственной власти и

1 Финансы : учебник / под ред. А.М. Ковалевой. М. : Финансы и статистика, 2005. С. 44. 2Дадашев А. З., Черник Д. Г. Финансовая система России. М. : Инфра-М, 1997. С. 182.

3Финансы : учебник / под ред. Л. А. Дробозиной .М. : Юнити, 2001. С. 305.

4Финансы : учебник /под ред. А.Г. Грязновой, Е.В. Маркиной. М. : Финансы и статистика, 2010. С. 432.

10