4986

141

результатах деятельности; 4) отчёт о движении денежных средств; 5) пояснительная записка, содержащая информацию о причинах отклонения фактического исполнения доходов и расходов краевого бюджета от утверждённых законом на отчётный финансовый год бюджетных назначений; 6) отчёты об использовании бюджетных ассигнований резервного фонда правительства края; 7) сведения о предоставлении из краевого бюджета и погашении бюджетных кредитов, о задолженности по бюджетным кредитам на начало и конец отчётного финансового года по получателям; 8) сведения о структуре государственного внешнего и внутреннего долга края с указанием объёма обязательств по каждому виду заимствований на начало и конец отчётного финансового года; 9) сведения об исполнении бюджетных ассигнований за отчётный финансовый год, распределение которых утверждается приложениями к закону о краевом бюджете, за исключением показателей краевого бюджета, утверждаемых отдельными приложениями к закону об исполнении краевого бюджета; 10) бюджетная отчётность об исполнении консолидированного бюджета края за отчётный финансовый год. Проект закона об исполнении краевого бюджета за отчётный финансовый год и пояснительная записка к нему направляются в Законодательную думу края. На этой стадии должны быть проведены публичные слушания по проекту закона об исполнении краевого бюджета за отчётный финансовый год, проблемы реализации которых рассмотрены выше.

Есть особенности при принятии закона об исполнении краевого бюджета. Во-первых, Законодательная дума края рассматривает проект закона края об исполнении краевого бюджета за отчётный финансовый год в течение сжатого срока – 60 дней со дня его внесения губернатором края. Вовторых, для принятия данного закона достаточно двух чтений. По результатам рассмотрения годового отчёта об исполнении краевого бюджета Законодательная дума края принимает либо отклоняет закон края об исполнении краевого бюджета за отчётный финансовый год. В случае отклонения Законодательной думой края закона об исполнении краевого бюджета за отчётный финансовый год, он возвращается для устранения фактов недостоверного или неполного отражения данных и повторного представления в срок, не превышающий один месяц со дня его отклонения Законода-

142

тельной думой края. Все разногласия по проекту закона об исполнении краевого бюджета разрешаются аналогично той процедуре, которая применяется при принятии закона о бюджете. Повторно представленный закон об исполнении краевого бюджета за отчётный финансовый год Законодательная дума края рассматривает и принимает в течение 30 дней со дня его внесения в Законодательную думу края. Закон края об исполнении краевого бюджета за отчётный финансовый год считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов Законодательной думы края. Таким образом, законодательство Хабаровского края устанавливает обязательность утверждения отчёта об исполнении краевого бюджета. Практика утверждения отчётов об исполнении законов о краевом бюджете свидетельствует, что в Хабаровском крае ни разу не возникала ситуация, когда бюджет по итогам финансового года не был утверждён.

В условиях экономического кризиса добиться желаемых результатов в сфере управления бюджетным процессом достаточно сложно. В связи с этим особое значение приобретает повышение ответственности органов государственной власти субъектов РФ, что отмечено в Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года 209. Одной из мер воздействия на субъекты РФ с низкой степенью качества управления бюджетным процессом является внесение предложения Министерством финансов РФ высшему должностному лицу субъекта РФ о рассмотрении вопроса о соответствии руководителя финансового органа субъекта РФ занимаемой должности. Таким образом, высшее должностное лицо получает дополнительное полномочие по контролю за качеством исполнения бюджета субъекта и доказывает его доминирующее положение в системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Заключение

209 О Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года : распоряжение Правительства РФ от 08.08.2009 г. № 1123-р // Собрание законодательства РФ. 2009. № 33. Ст. 4129.

143

Исследование института участия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в региональном законодательном процессе на примере Дальневосточного федерального округа позволило сформулировать ряд выводов.

1. Современный законодательный процесс в субъекте Федерации рассматривается как система конституционно-правового взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ, который осуществляется с обязательным участием высшего должностного лица субъекта РФ. Среди основных направлений взаимодействия законодательного органа и высшего должностного лица субъекта РФ, связанных с законотворчеством,

можно выделить послания высшего должностного лица, обмен документами, парламентские слушания, парламентский запрос. Послания высшего должностного лица учитывают ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию, охватывают все сферы жизнедеятельности

(политическую, экономическую, социальную, экологическую,

правоохранительную и др.) субъекта РФ и в связи с этим вырабатывают систему развития законодательства. По мнению автора, они могли бы носить нормативный характер. Статус высшего должностного лица субъекта РФ, возглавляющего высший исполнительный орган, и

должностного лица, находящегося вне системы исполнительной власти субъекта РФ, различается и влияет на объём его полномочий в региональном законодательном процессе.

2. Взаимодействие парламента субъекта РФ с высшим должностным лицом носит постоянный характер, в силу чего имеется необходимость не только личного участия высшего должностного лица субъекта РФ в этом взаимодействии, но и деятельности его представителей на постоянной основе. Представительство высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации имеет несколько

144

вариантов. В одних субъектах компетенция полномочных представителей шире, в других – уже.

3. Анализ действующего законодательства Российской Федерации,

субъектов РФ, а также мнений учёных-конституционалистов в области законодательного процесса убедительно свидетельствует о существенной роли высшего должностного лица на каждом этапе – стадии регионального законодательного процесса: осуществление права законодательной инициативы, включающее принятие решения о внесении законопроекта в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта; предварительное изучение законопроекта в комитетах,

рассмотрение законопроекта на заседании законодательного

(представительного) органа государственной власти субъекта РФ и принятие его в качестве закона; подписание и обнародование закона высшим должностных лицом субъекта Российской Федерации.

4. Предварительная разработка закона, то есть законоподготовительная работа охватывается понятием «законотворческий процесс» и в законодательный процесс не включается. На данном

«предзаконодательном» этапе, предшествующем законодательной инициативе, решаются вопросы, связанные с законодательным прогнозированием, планированием законов и формированием концепции законопроектов. Немаловажное значение имеет проблема проведения мониторинга с целью выявления всего ценного и негативного в развитии регионального законодательства, в регламентации региональных общественных отношений на территории Российской Федерации в целом.

Участие высшего должностного лица субъекта РФ и (или) его полномочных представителей в организации мониторинга, особенно в выяснении результативности действия законов, принятых вследствие реализации им права законодательной инициативы, может существенно повысить эффект самой законодательной деятельности в субъекте РФ. На

145

этом этапе существенную роль играет высшее должностное лицо субъекта РФ, располагающее значительным арсеналом средств для подготовки качественного законопроекта. Подготовка законопроекта проходит через следующие этапы: 1) принятие решения о подготовке законопроекта; 2)

создание рабочей группы, формирование и подготовка идеи (концепции)

законопроекта; 3) составление текста законопроекта; 4) согласование проекта с заинтересованными органами, учреждениями и организациями,

экспертиза законопроекта, подготовка сопроводительных документов.

5. Наделение высшего должностного лица субъекта РФ правом законодательной инициативы обусловлено обладанием им всей полнотой информации и необходимыми возможностями для адекватного реагирования на изменения в жизни общества. Более 50 % законопроектов вносятся высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. В

тех субъектах Федерации, где высший исполнительный орган государственной власти возглавляет не высшее должностное лицо,

основным поставщиком законопроектов является исполнительный орган

(правительство, администрация). По общему правилу, основными формами законодательной инициативы признаются законопроект и поправки к законопроектам. Вместе с тем в законодательстве многих субъектов РФ предусмотрена возможность внесения предложений о разработке и принятии законопроектов.

6. Важным полномочием высшего должностного лица субъекта РФ является дача заключения на законопроект, внесенный другим субъектом права законодательной инициативы. Данные законопроекты связаны с введением или отменой налогов, освобождением от их уплаты,

изменением финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, с

иными финансовыми расходами, покрываемыми за счёт бюджета субъекта РФ. Во многих субъектах эта процедура не урегулирована должным

146

образом, не определены основные параметры содержания заключения, не указаны последствия несоблюдения срока дачи заключения.

7.Высшее должностное лицо активно участвует в рассмотрении законопроекта законодательным органом субъекта РФ, включая его комитеты (комиссии). Одной из особенностей участия высшего должностного лица субъекта Федерации в рассмотрении законопроектов является то, что существует разный порядок деятельности структурных подразделений органов исполнительной власти, выступающих от имени высшего должностного лица. Это зависит от того, в какой роли выступает высшее должностное лицо: в качестве инициатора законодательного процесса или как участник процесса наравне с другими субъектами права законодательной инициативы. В последнем случае законопроект сразу после его регистрации направляется высшему должностному лицу.

8.Для того чтобы закон стал официальным действующим документом,

обязательным для исполнения, он должен быть обнародован высшим должностным лицом субъекта РФ. В законодательстве термин

«обнародование» обычно употребляется в качестве синонима термина

«официальное опубликование». В результате обнародования закон,

принятый органом законодательной власти, обретает силу правового акта единой государственной власти. Удостоверение принятого закона высшим должностным лицом субъекта РФ может осуществляться либо посредством подписания закона, либо изданием специального акта.

9. Особенности факультативных стадий законодательного процесса в законодательстве субъектов РФ регулируется в разном объёме. Автором выявлены пробелы регулирования данного вопроса, в частности неурегулированности согласительных процедур. Законодательство отдельных субъектов Федерации не определяет основания отклонения закона

147

высшим должностным лицом. Причинами отклонения принятых законов являются недостаточная определённость концепции либо изменение первоначальной концепции закона; несоответствие либо противоречие принятого закона Конституции РФ, федеральным законам и законодательству субъекта; несоблюдение установленного порядка принятия законов, имеющих финансовую нагрузку, и их несоответствие государственному бюджету на соответствующий год и т.д. В некоторых субъектах РФ наметилась тенденция по доработке возвращённого закона специальной согласительной комиссией, образуемой на паритетной основе высшим должностным лицом субъекта РФ (президентом, главой администрации, губернатором) и законодательным органом. Высшее должностное лицо субъекта, являясь активным участником законодательного процесса, могло бы внести реальный вклад в урегулирование конфликтных ситуаций, возникающих в процессе принятия закона, например в качестве инициатора созыва согласительной комиссии на паритетных началах.

10. Субъекты Российской Федерации самостоятельны в определении вопроса об участии высшего должностного лица в рассмотрении законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта в процессе по внесению и принятию изменений и дополнений в конституцию (устав) субъекта РФ. Региональная практика в части установления процедуры изменения конституций, уставов с участием высшего должностного лица субъекта РФ достаточно разнообразна.

Относительно самого законодательного процесса по внесению изменений и дополнений в конституцию уставы субъекты РФ подразделяются на две группы: в одних высшее должностное лицо имеет право законодательной инициативы по внесению изменений в устав субъекта РФ, но не имеет право вето; в других высшее должностное лицо обладает и правом законодательной

148

инициативы, и правом вето на закон о внесении изменений в конституцию

(устав) субъекта РФ. Во втором случае некоторые субъекты РФ устанавливают более сложные процедуры преодоления вето высшего должностного лица, что обусловлено необходимостью обеспечения стабильности региональных учредительных актов.

11. Принятие законов о бюджете в субъектах РФ имеет свою специфику.

Для повышения качества таких законов целесообразно закрепить на федеральном уровне положение об обязательном ежегодном бюджетном послании высшего должностного лица субъекта РФ законодательному

(представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации. Такое послание явилось бы дополнительной формой взаимодействия высшего должностного лица и законодательного органа государственной власти субъекта Федерации, позволило бы определять бюджетную политику субъекта на более долгий период и оперативно вносить изменения в планы развития субъекта РФ. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации должно играть бóльшую роль в информировании общественности на всех этапах бюджетного процесса,

начиная с внесения проекта бюджета и заканчивая отчётом о его исполнении.

В законодательстве субъектов РФ должен быть преодолён недостаточный уровень регулирования института публичных слушаний в бюджетном процессе и участия в нём высшего должностного лица субъекта.

Научное издание