Фатьянов, А.А. Основы правового регулирования в сфере использования атомной энергии (ядерное право)

-число лиц, подвергшихся облучению выше установленных пределов доз облучения.

Результаты оценки по данным критериям ежегодно заносятся в радиационно-гигиенические паспорта организаций или аналогичные паспорта территорий.

Закон также содержит комплекс обязанностей, которые должны реализовывать организации, работающие с источниками ионизирующего излучения (ст. 14):

-соблюдать требования настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, норм, правил и нормативов в области обеспечения радиационной безопасности;

-планировать и осуществлять мероприятия по обеспечению радиационной безопасности;

-проводить работы по обоснованию радиационной безопасности новой (модернизируемой) продукции, материалов и веществ, технологических процессов и производств, являющихся источниками ионизирующего излучения, для здоровья человека;

-осуществлять систематический производственный контроль за радиационной обстановкой на рабочих местах, в помещениях, на территориях организаций, в санитарно-защитных зонах и в зонах наблюдения, а также за выбросом и сбросом радиоактивных веществ;

-проводить контроль и учет индивидуальных доз облучения работников;

-проводить подготовку и аттестацию руководителей и исполнителей работ, специалистов служб производственного контроля, других лиц, постоянно или временно выполняющих работы с источниками ионизирующего излучения, по вопросам обеспечения радиационной безопасности;

-организовывать проведение предварительных (при поступлении на работу) и периодических медицинских осмотров работников (персонала);

-регулярно информировать работников (персонал) об уровнях ионизирующего излучения на их рабочих местах и о величине полученных ими индивидуальных доз облучения;

−101 −

-своевременно информировать федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять государственное управление, государственный надзор и контроль в области радиационной безопасности, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации об аварийных ситуациях, о нарушениях технологического регламента, создающих угрозу радиационной безопасности;

-выполнять заключения, постановления, предписания должностных лиц уполномоченных на то органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление, государственный надзор и контроль в области обеспечения радиационной безопасности;

-обеспечивать реализацию прав граждан в области обеспечения радиационной безопасности.

Важным и прогрессивным моментом в правовом регулировании обеспечения радиационной безопасности является формулирование группы норм, устанавливающих порядок, аналогичный вышеописанному, при воздействии природных радионуклидов. Данные вещества содержатся в объектах окружающей среды, излучение которых создает природный естественный радиационный фон. В результате производственной деятельности, прежде всего при добыче

ипереработке минерального сырья, а также строительстве, происходит их перераспределение, концентрация и соответственно – изменение радиационного фона. Так, в частности, при добыче, переработке нефти и газа на внутренних поверхностях нефтегазового оборудования осаждаются радионуклиды семейств (238)U, (232) Th

и40 (K), концентрируясь в ряде случаев до уровней, при которых возможно повышенное облучение персонала54. В строительных материалах возможно повышенное содержание радиоактивного газа радона ((222) Rn, (220) Rn) и т.д.

В соответствии с нормами ст. 15 Закона в целях защиты населения и работников от влияния природных радионуклидов должны осуществляться:

54 См.: Белокрылова Е.А. Постатейный комментарий к Федеральному закону "О радиационной безопасности населения". М. 2009. С. 40.

− 102 −

-выбор земельных участков для строительства зданий и сооружений с учетом уровня выделения радона из почвы и гаммаизлучения;

-проектирование и строительство зданий и сооружений с учетом предотвращения поступления радона в воздух этих помещений;

-проведение производственного контроля строительных материалов, приемка зданий и сооружений в эксплуатацию с учетом уровня содержания радона в воздухе помещений и гаммаизлучения природных радионуклидов;

-эксплуатация зданий и сооружений с учетом уровня содержания радона в них и гамма-излучения природных радионуклидов.

Помимо указанного, производственному контролю в обязательном порядке подлежат продовольственное сырье, пищевые продукты, питьевая вода и контактирующие с ними материалы и изделия.

Отдельную систему регулирования составляют правила и нормативы в области радиационной безопасности при проведении ме-

дицинских рентгенорадиологических процедур. Здесь действует целый ряд подзаконных актов в виде санитарных правил55.

В качестве общих правил рассматриваемый Закон в ст. 17 определил следующие общие правомочия гражданина, подвергающегося таким исследованиям:

-гражданин имеет право отказаться от медицинских рентгенорадиологических процедур, за исключением профилактических исследований, проводимых в целях выявления заболеваний, опасных в эпидемиологическом отношении;

-при проведении рентгенорадиологических процедур гражданин имеет право на использование средств защиты;

-по требованию гражданина ему должна быть предоставлена полная информация об ожидаемой или о получаемой им дозе облучения и о возможных последствиях при проведении медицинских рентгенорадиологических процедур.

Довольно подробно в тексте Закона урегулированы вопросы обеспечения радиационной безопасности при радиационных авари-

55 См., напр.: Санитарные правила "Обеспечение радиационной безопасности при рентгеновской дефектоскопии". Утверждены постановление Главного санитарного врача Российской Федерации от 15.04.2003. № 44. РГ. 2003. № 119.

− 103 −

ях. Правильная организация действий в таких ситуациях может сохранить жизнь и здоровье многих людей, а также сохранить имущество и сэкономить финансовые ресурсы на устранение негативных последствий от аварии.

Любая организация, эксплуатирующая источники ионизирующего излучения, обязана иметь:

-перечень потенциальных радиационных аварий с прогнозом их последствий и прогнозом радиационной обстановки;

-критерии принятия решений при возникновении аварии;

-план мероприятий по защите работников (персонала) и населения от радиационной аварии и ее последствий, согласованный с органами местного самоуправления, органами исполнительной власти, осуществляющими государственный надзор и контроль в области обеспечения радиационной безопасности;

-средства для оповещения и обеспечения ликвидации последствий радиационной аварии;

-медицинские средства профилактики радиационных поражений и средства оказания медицинской помощи пострадавшим при радиационной аварии;

-аварийно-спасательные формирования, создаваемые из числа работников (персонала).

В случае возникновения радиационной аварии организация, осуществляющая деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, обязана:

-обеспечить выполнение мероприятий по защите работников (персонала) и населения от радиационной аварии и ее последствий;

-проинформировать о радиационной аварии органы государственной власти, в том числе федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственный надзор и контроль в области обеспечения радиационной безопасности, а также органы местного самоуправления, население территорий, на которых возможно повышенное облучение;

-принять меры по оказанию медицинской помощи пострадавшим при радиационной аварии;

-локализовать очаг радиоактивного загрязнения и предотвратить распространение радиоактивных веществ в окружающей среде;

−104 −

-провести анализ и подготовить прогноз развития радиационной аварии и изменений радиационной обстановки при радиационной аварии;

-принять меры по нормализации радиационной обстановки на территории организаций, осуществляющих деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, после ликвидации радиационной аварии.

Одной из самых существенных по значимости групп норм данного раздела Закона о радиационной безопасности является регулирование планируемого повышенного облучения граждан, привлекаемых для ликвидации последствий радиационной аварии. Вопервых, речь идет прежде всего о предварительной оценке возможной дозы облучения. Во-вторых, как устанавливает ч. 1 ст. 21 Закона, повышенное облучение может быть обусловлено только необходимостью спасения людей и (или) предотвращения еще большего их облучения. При этом облучение граждан, привлекающихся к ликвидации последствий радиационных аварий, не должно превышать более чем в 10 раз среднегодовое значение гигиенических нормативов облучения персонала, о которых говорилось выше. В- третьих, планируемое повышенное облучение граждан, привлекаемых для ликвидации последствий радиационных аварий, допускается только дин раз за период их жизни при добровольном их согласии и предварительном информировании о возможных дозах облучения и риске для здоровья. Для таких граждан устанавливаются определенные социальные гарантии за повышенный риск и в качестве возмещения вреда, причиненного здоровью повышенным облучением.

§7. Правовой статус Федеральной службы

по экологическому, технологическому и атомному надзору

Свое существование органы атомного надзора в современной России исчисляют от распоряжения Президента Российской Федерации от 05.06.1992 № 283-рп, которым было утверждено "Положение о Государственном комитете по надзору за ядерной и

− 105 −

радиационной безопасностью при Президенте Российской Федерации"56.

Основной задачей Государственного комитета по надзору за

ядерной и радиационной безопасностью при Президенте Рос-

сийской Федерации в первоначальном статусе являлось осуществление государственного надзора за безопасностью при производстве, обращении и использовании в мирных и оборонных целях атомной энергии, ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий на их основе.

Госатомнадзор изначально был наделен полномочиями по лицензированию деятельности в области использования атомной энергии и радиоактивных веществ, а также правом привлекать к административной ответственности должностных лиц органов государственной власти и организаций, виновных в нарушении требований правил, норм ядерной и радиационной безопасности. В тот период времени Госатомнадзор также осуществлял "международное сотрудничество и внешнеэкономическую деятельность по вопросам государственного надзора за ядерной и радиационной безопасностью, гарантий нераспространения ядерных технологий, материалов и их физической защиты", а также совместно с МИД России взаимодействовал с Международным агентством по атомной энергии.

В 2002 г. Государственный комитет по ядерной и радиационной безопасности был преобразован в Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности. В Положении об этом органе, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 22.04.2002 № 26557, было установлено, что он является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование ядерной и радиационной безопасности при использовании атомной энергии в мирных и оборонных целях (за исключением регулирования санитарногигиенических и природоохранных аспектов радиационной безопасности, а также деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения) с

56Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 24. Ст. 1338.

57СЗ РФ. 2002. № 17. Ст. 1684.

−106 −

целью формирования условий, при которых гарантируется защита работников объектов использования атомной энергии, населения и окружающей среды от недопустимого радиационного воздействия и предотвращение неконтролируемого распространения и использования ядерных материалов.

Число основных задач и функций, реализуемых данным федеральным органом исполнительной власти, превысило тридцать. Среди них можно выделить такие как:

-контроль за выполнением международных договоров Российской Федерации в области регулирования безопасности при использовании атомной энергии в мирных и оборонных целях;

-анализ практики применения законодательства Российской Федерации в области использования атомной энергии и разработка предложений по его совершенствованию;

-участие в разработке требований и условий, исключающих возможность совершения террористических актов на поднадзорных объектах использования атомной энергии;

-осуществление в установленном порядке функций государственного заказчика межгосударственных, федеральных целевых и иных программ.

В 2004 г. Федеральный надзор России по атомной и радиационной безопасности был преобразован в Федеральную службу по атомному надзору. Основные задачи и функции, реализуемые данным федеральным органом исполнительной власти, были опре-

делены постановлением Правительства Российской Федерации от 07.04.2004 № 19258. Федеральная служба вошла в систему Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации.

Наконец, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20.05.2004 № 64959 Федеральная служба по атомному надзору путем слияния с Федеральной службой по технологическому надзору была преобразована в Федеральную службу по эко-

логическому, технологическому и атомному надзору.

При анализе современного статуса данного федерального органа исполнительной власти в части его полномочий по атомному над-

58СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1483.

59СЗ РФ. 2004. № 21. Ст. 2023.

− 107 −

зору, необходимо первоначально оттолкнуться от общего админи- стративно-правового статуса федеральных служб.

Появление данной разновидности федеральных органов исполнительной власти связано с серьезными структурными изменениями в системе государственного управления, инициированными Указом Президента Российской Федерации от 09.04.2004 № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"60. Идея этих трансформаций состояла в том, чтобы отделить функции определения государственной политики в той или иной сфере от функций контроля и надзора, а также от функций управления государственным имуществом. В административных ведомствах строго образца все эти задачи решались одновременно и зачастую одним подразделением.

В новой системе федеральных органов исполнительной власти функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в установленной сфере деятельности были возложены на федеральное министерство. Оно же координирует и контролирует деятельность находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Федеральная служба, в свою очередь, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. Понятие "контроль и надзор" также охватывает выдачу разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности, а также регистрацию актов, документов, прав, объектов и издание индивидуальных правовых актов.

На федеральные агентства была возложена функция по управлению государственным имуществом, то есть осуществления полномочий собственника относительно государственного имущества, в том числе переданного унитарным, казенным предприятиям и учреждениям.

Слияние Федеральной службы по атомному надзору с Федеральной службой по технологическому надзору было обусловлено задачей укрупнения федеральных органов исполнительной власти и схожестью функций этих административных ведомств.

60 СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

− 108 −

Действующее "Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" утверждено поста-

новлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 40161.

Исходя из задач, стоящих перед данной работой, нам необходимо выделить те государственные функции, реализуемые этим административным ведомством, которые касаются надзора именно в области использования атомной энергии.

Ростехнадзор по-прежнему осуществляет функции по контролю и надзору в сфере безопасности использования атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения).

При этом Ростехнадзор осуществляет в части, касающейся функций по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, полномочия органов, которые в международных договорах Российской Федерации выступают в качестве органов, осуществляющих необходимые меры, направленные на выполнение вытекающих из этих договоров обязательств Российской Федерации. Это означает, что контроль за выполнением международных обязательств в области безопасности использования атомной энергии по-прежнему сохраняется за этим ведомством.

Однако теперь Ростехнадзор не является в полной мере самостоятельным федеральным ведомством – он находится в ведении (то есть подконтролен по многим вопросам) Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Ростехнадзор в установленной сфере деятельности, применительно к использованию атомной энергии, осуществляет следующие полномочия:

1) осуществляет контроль и надзор:

-за соблюдением норм и правил в области использования атомной энергии, за условиями действия разрешений (лицензий) на право ведения работ в области использования атомной энергии;

-за ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасностью на объектах использования атомной энергии;

61 СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3348.

− 109 −

-за физической защитой ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, за системами единого государственного учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов;

-за современным возвратом облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов и продуктов их переработки в государ- ство-поставщика, с которым Российская Федерация заключила международный договор, предусматривающий ввоз в Российскую Федерацию облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов с целью временного технологического хранения и переработки на условиях возврата продуктов переработки;

2) помимо указанного, Ростехнадзор:

-осуществляет лицензирование деятельности в области использования атомной энергии;

-выдает разрешения на право ведения работ в области использования атомной энергии работникам объектов использования атомной энергии;

-согласовывает квалификационные справочники должностей руководителей и специалистов, в которых определяются квалификационные требования к работникам, получающим разрешение на право ведения работ в области использования атомной энергии;

-организует и обеспечивает функционирование системы контроля за объектами использования атомной энергии при возникновении чрезвычайных ситуаций (аварийное регулирование);

-создает, развивает и поддерживает функционирование автоматизированной системы информационно-аналитической службы, в том числе для целей единой автоматизированной государственной системы контроля радиационной обстановки на территории Российской Федерации;

-руководит в составе единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций деятельностью функциональных подсистем контроля за ядерными и радиационноопасными объектами.

При этом Ростехнадзор на основании постановления Правительства Российской Федерации от 29.05.2008 № 404 "О Министерстве

−110 −