Диссертация Братцевой Е.А
..pdf
71
благоустройство самого города; поддержание пожарной безопасности;
развитие образования; осуществление контрольных функций — контроль за правильностью мер и весов; борьба с нищенством и многое другое. В крупных городах местное самоуправление имело чуть иные функции, в таких городах магистрат мог наделяться и судебными функциями по всем категориям дел.
Отдельно сто́ит отметить период правления Екатерины II. Местное самоуправление в данный период нашло отражение в таких правовых актах,
как Учреждение о губерниях 1775 г., Жалованной грамоте дворянству 1785 г.
и Грамоте на права и выгоды городов 1785 г.
Согласно данным актам была создана система сословного местного самоуправления во главе с дворянством. Систему составляли губернские магистраты и магистраты городов. Отдельно сто́ит остановиться на местном самоуправлении городов. Так, согласно грамоте 1785 г. города получили законодательное закрепление в качестве самостоятельных юридических единиц с относительной самостоятельностью. В соответствии с грамотой города получили право на городскую собственность; города смогли иметь свои гербы и печати; дворянство и военное сословие были освобождены от податей; города получили право устраивать ярмарки, определять торговые места; местное население было обязано оплачивать местные налоги, которые,
в свою очередь, устанавливались центральной властью; законодательно было закреплено понятие городское общество, которое делилось на шесть курий;
органы городского самоуправления выбирались независимо от сословий89.
Грамота 1785 г. официально закрепила понятие городского бюджета с порядком его формирования и источников дохода. Также грамота закрепила ряд гарантий деятельности органов местного самоуправления.
Согласно грамоте, к таким органам относилось городское собрание,
которое избиралось из городских обывателей с большим доходом и недвижимостью в собственности. Обыватели избирали Общую городскую
89 Барышкова К. В., Подсумкова А. А. История государственного управления и муниципального самоуправления России. М., 2008. С. 44.
72
думу, а также шестиглавую думу, наделявшуюся большим объемом полномочий. Шестиглавая дума являлась постоянно действующим исполнительным органом в городе. Однако необходимо констатировать факт,
что фактически управление в городе осуществлялось все же государственной властью, которая состояла из дворянского сословия.
Преобразования, производимые Екатериной II, создали предпосылки для активного развития промышленности, торговли, а также развитию городов в общем.
Само понятие «местное самоуправление» в российской научной среде получило распространение в XIX в. Так, в научных кругах укоренилось мнение, что к местному самоуправлению относится земское и городское самоуправление.
Интересным видится правление Александра I, который в 1838 г. провел реформу местного самоуправления, затронувшую государственных крестьян.
Согласно этой реформе сельские общины учреждались во всех казенных селах, высшим органом становился сход, также надлежало избрать сельского старосту и иных должностных лиц. К полномочиям такой общины относился учет крестьян, охрана общественного порядка, охрана имущества общины,
осуществление благоустройства, обеспечение здравоохранения, пожарной безопасности и иные полномочия90.
Таким образом, в масштабах государства в период с XI в. и до отмены крепостного права говорить об общественном самоуправлении не приходится,
однако элементы самоуправления сохранялись в различных регионах с условием их специфики. Так, на территории земель новгородских сохранились самобытные традиции самоуправления. Значительную часть населения этих земель составляли крестьяне, которые образовывали свои общины. Также это мелкие торговцы и ремесленники, различные сословные группы, например,
казаки.
90 Буров А. Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. М., 2000. С. 46.
73
Возрождение общественное самоуправление получает в XIX в. в период отмены крепостного права в 1861 г. во времена правления Александра II.
В этот период мы можем наблюдать утверждение и активное развитие капиталистических и буржуазных отношений. Сельская община существовала до указанного времени, но не в той истинной форме общественного самоуправления. Таким образом, законодательное закрепление организации и реальное признание сельской общины можно найти лишь в Манифесте от
19 февраля 1861 г.91, утвердившем основы правового статуса крестьян,
вышедших из крепостной зависимости. Согласно данным положениям,
крестьяне объединялись в пределах помещичьих земель. Ввиду этого следует говорить, что возрождение общины на русской земле произошло по инициативе государственной власти.
Проводимые в стране реформы показали несостоятельность местных учреждений дореформенного характера, они уже не отвечали духу капитализма, не могли обеспечить устойчивое развитие местного хозяйства, в
должной мере решать дела в области продовольственного обеспечения, а
также вопросы иного характера.
Согласно данному манифесту, структуру сельского общественного самоуправления составляли сельские сходы, выборный староста, а также,
общине предоставлялось право, при необходимости, учредить должность сборщика податей, смотрителей и др.
К полномочиям схода в данный период сто́ит отнести избрание и увольнение должностных лиц, назначение им жалования, разрешение возникающих в общине споров, рассмотрение дел, связанных с разводом,
решение задач, связанных с общинной землей, которая составляла собственность всей общины, установление общинных налогов, которые шли на нужды самой общины, осуществление сборов государственных налогов,
ведание рекрутсткими вопросами.
91 Российское законодательство X–XX веков : в 9 т. / под общ. ред. О. И. Чистякова.
М. 1989. С. 45.
74
Староста также наделялся обширными полномочиями, в частности он мог привлекать крестьян к ответственности, в случае неисполнения ими общественных повинностей в виде выполнения общественных работ либо накладывания штрафа, который шел в доход всей общины, а также в виде ареста за более тяжкие нарушения92. Таким образом, можно сделать вывод, что сельская община воспринималась как самостоятельное лицо в правоотношениях с государственной властью.
Так, община на правах юридического лица владела и распоряжалась общим имуществом и землей общины. Община в данный период обладала стабильной экономической и финансовой независимостью, чего нельзя сказать о даже местном самоуправлении в нынешних российских условиях
XXI в.
Именно в этот период получили распространение в научных кругах общественная и государственная теории местного самоуправления, которые вобрали в себя представления о местном самоуправлении с учетом мировой практики.
Однако необходимо сказать, что еще до появления всех теорий в общественном мнении уже сложились представления о формах совместного проживания населения на определенной территории, а также нормах регулирования такого проживания. Как нами отмечалось ранее, российская практика знала множество причудливых форм такого совместного проживания, специфика которого заключалась в крепостничестве,
самодержавной власти, беглых крестьянах, оформленных в казачество,
различных религиозных и национальных общностях, что обусловлено большой территорией страны, ее хозяйственным и экономическим положением и т.д.
Так, общественная теория приходит на смену теории свободной общины, которая видела в общине начальную единицу, в дела которой
92 Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1875. Т. 36. С. 82–86.
75
государство вмешивалось лишь при крайней необходимости, в свою очередь,
обеспечивая нужды общины и осуществляя ее защиту.
В основе же общественной теории лежало представление о местном самоуправлении как о независимом элементе, основанном на самодеятельности, органы местного самоуправления не должны были входить в систему органов государственной власти.
Общественная теория нашла поддержку как в иностранных государствах, так и в государстве российском. Данная теория изучалась и в более поздние периоды; так, А. И. Солженицын отмечал важность общинного уклада в масштабах нашей страны. Автор подчеркивал необходимость построения всех правоотношений снизу, а не согласно декретам центральной власти, «через создание мелких общин, через демократию малых пространств,
и от них постепенно расти кверху»93. А. И. Солженицын видел истинное развитие демократии в ее непосредственных формах, а не представительных.
О крестьянской демократии говорил и Л. Н. Толстой94. Российский опыт общественного самоуправления выражался в крестьянской общине на традиционных родовых, соседских взаимоотношениях. Здесь следует согласиться с точным замечанием, что крестьянская община была хребтом земского самоуправления во все времена.
Самой главной составляющей независимости сельской общины, ее общественного начала, как отмечалось диссертантом ранее, было наличие в общинной собственности земель, лесов, пастбищ и др. Тем не менее в качестве самого главного, лежащего в основе общественного начала сельской общины,
следует отметить демократизм, а точнее соседские связи в такой общине.
К важным признакам сельской общины относится взаимная ответственность,
равенство всех крестьян общины, опека друг над другом (община
93 Солженицын А. И. Как нам обустроить Россию : Посильные соображения. Л. : Сов. писатель, 1990. С. 109–138.
94 Земство в произведениях русских писателей : библ. указ. / [сост.: В. И. Ромашова]. Великий Новгород : Новгородская обл. универс. научная библиотека, 2001. С. 14.
76
обеспечивала каждого своего члена средствами для существования),
невмешательства во внутрисемейные отношения до тех пор, пока они не влияют на дела общины. В то же время следует отметить, что сельская община уже более напоминает современные институты общественного самоуправления в виде оплачиваемых выборных должностей, что в принципе,
ввиду необходимости постоянного выполнения общественных нагрузок требовало средств к существованию.
Проводимая в XIX в. земская реформа была методом децентрализации власти, а значит, и невмешательством органов государственной власти в дела местного самоуправления. Сама идеология земства основывалась на участии
вделах местного самоуправления всех слоев населения.
Один из основоположников крестьянской реформы, Н. А. Милютин,
был твердо убежден, что сильная российская монархия в своей деятельности должна найти опору именно в земском самоуправлении, куда будут вовлечены все слои населения. В данный период земства были наделены большим объемом полномочий.
К сторонникам общественной теории следует отнести также и В. Н. Лешкова, который видел в земских учреждениях «суть учреждения земства, народа», ответственного перед населением. Права земских учреждений имели самостоятельный системный характер95. Также сюда следует отнести и А. Н. Васильчикова, который видел суть местного самоуправления во внутреннем его управлении делами отечества в вопросах наиболее обременительных и заботливых в исполнении государственной власти96.
В свою очередь, государственная теория видела в местном самоуправлении децентрализованную государственную власть, которая и была для местного самоуправления самим источником власти. Таким образом,
95Лешков В. Н. Опыт теории земства // День. 1865. С. 42–44.
96Васильчиков А. И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных, земских и общественных учреждений. СПб., 1872. С. 4.
77
в данный период нашлись приверженцы и этой теории, которые проецировали ее на все те же земства. В. П. Безобразов отмечал, что земские органы не имели самостоятельного статуса, а были поставлены в зависимость от государственного управления97.
В свою очередь, к сторонникам государственной теории следует отнести А. Д. Градовского98, который видел в местном самоуправлении управление внутреннее, где государство наделяет местное самоуправление определенного рода полномочиями в различных сферах общественной жизни.
Не видел принципиального различия между государственной властью и местным самоуправлением и Н. М. Коркунов99. Автор видел в их деятельности деятельность, идентичную со ссылкой на законодательство зарубежных стран,
указывая, что в нем местное самоуправление закрепляется как частичная замена деятельности государственной. Данная теория нашла своих сподвижников и в более поздние времена российской научной мысли.
В рассматриваемый период при разработке земской реформы в кругах власти шли споры по поводу того, каким должно быть местное самоуправление, его функции, а также порядок взаимоотношения земских органов и органов государственной власти. Так, большинство чиновников и дворян высказывались за то, чтобы были созданы именно сословные органы местного самоуправления, где главенствующее положение занимали бы дворяне, тем самым ограничивая деятельность этих органов.
Б. Н. Чичерин100 отмечал надклассовый характер государства,
включавшего в себя разнородные элементы, где согласованная деятельность обеспечивается единством административного самоуправления. Также автор
97Безобразов В. П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874. С. 549.
98Градовский А. Д. Системы местного управления на западе Европы и в России / [Соч.] А. Д. Градовского, проф. Имп. С.-Петерб. ун-та. Ст. 1-2. Санкт-Петербург : тип. В. Безобразова и К°, ценз. 1878. 2 т. С. 92.
99Коркунов Н. М. Русское государственное право : Часть особенная. СПб., 1909.
С. 269.
100Воронин В. Е. Подготовка земской реформы в 1864 году. М., 1957. С. 91–94.
78
отмечал, что местные территории имеют свои специфические нужды, которые тесно переплетены с интересами государства, что и объясняет необходимость согласования деятельности земских органов с центральной властью.
Б. Н. Чичерин был глубоко убежден, что постепенное развитие местного самоуправления приведет к появлению сепаратизма в стране.
Признавалась и необходимость сосуществования местного самоуправления и управления государственного, однако сущность их представлялась различной. Данной позиции придерживался И. С. Аксаков,
который был монархистом. И. С. Аксаков говорил о земстве как о нравственной и бытовой стихии, где земское управление включено в казенные формы. Также автор верил в возможность создания земского самоуправления именно сверху, он верил в возможность создания самоуправления земель во главе с царем101.
Все это привело к проведению в 1864 г. земской реформы, а далее реформы городской в 1870 г. Согласно проводимым реформам были созданы губернские и земские управы на выборных началах. Земские учреждения создавались для осуществления управления местным хозяйством.
Система выборов осуществлялась по куриальной системе, так все население делилось на три курии. Согласно этой системе представительство крестьян, рабочих и ремесленников в земских учреждениях ограничивалось,
предпочтение отдавалось дворянству. Целью данных реформ стало стремление задобрить дворянство и либеральное общество, в то же время царская власть рассчитывала придать новый импульс развития крестьянскому хозяйству.
В своей деятельности земства были зависимы от центральной власти,
которая имела право отменить любое принятое решение земским самоуправлением, в случае если оно шло в разрез с интересами государства.
101 Воронин В. Е. Подготовка земской реформы в 1864 году. М., 1957. С. 16.
79
Проводимые в обществе буржуазные преобразования, деятельность земских учреждений, все это положительно сказалось на развитии социально-
экономического положения государства. В сельской местности развивалось образование, здравоохранение, сам народ становился более грамотным в отношении своих юридических и политических прав. В данный период можно было наблюдать стремительное расслоение крестьянства, когда наиболее предприимчивые крестьяне становились видными предпринимателями.
Однако, ввиду постоянного контроля со стороны центральной власти,
бюрократических проволочек, земства не смогли в полной мере раскрыть весь их потенциал как органов местного самоуправления.
В свою очередь, необходимо отметить, что община существовала как во время проведения буржуазных преобразований, так и после них, даже ввиду происходящего социального расслоения крестьянства.
Однако сельская община постепенно перестает отвечать потребностям государства, которое пыталось всячески вывести крестьян из-под влияния общины. Так, в период с 1906 г. по 1911 г., П. А. Столыпин всячески старался поощрять выход из общин, тем самым создавая систему хуторов в стране.
Крестьянам, вышедшим из общины, выделялся частный надел. Тем не менее вплоть до 1917 г. община оставалась основой хозяйственной деятельности,
тем самым сдерживая развитие села. В то же время община поддерживала правопорядок, традиционный уклад жизни в селе. Община в определенные периоды не позволила крестьянству вымирать.
По мнению диссертанта, общинная порука, как основополагающий элемент общественного самоуправления, не позволила в эти времена, времена бурных общественно-политических событий, развалиться общинным отношениям.
В научных кругах существует множество точек зрения, согласно которым сельская община представляет собой своего рода естественную основу территориального общественного самоуправления в современных
80
условиях, ее прототип. В частности, такой позиции придерживается А. В. Федотов102 в своем диссертационном исследовании.
Так, в своем исследовании А. В. Федотов говорит о том, что всем территориальным общинам, существовавшим в дореволюционной России присущи два признака — это самоуправляемость и общественная собственность на землю и иные средства производства. Таким образом, автор говорит о том, что самоуправление общины держалось на общественной собственности.
«Община как частная корпорация, имела свое имущество, свое хозяйство, свой бюджет. Она наделена землей». Имущество, принадлежавшее общине, использовалось для удовлетворения общественных потребностей. Во всех случаях община выступала собственником имущества, а не конкретные ее члены, крестьяне или казаки. Община распоряжалась землей по собственному усмотрению.
Реализация права крестьян на землю осуществлялась посредством ее передела, а также постепенной заменой натуральных форм повинностей на денежные формы. В общине распределение обязанностей осуществлялось посредством жеребьевки. Предпочтительными формами управления в общине являлись непосредственные формы демократии, где важные решения принимались на сходе.
Такой сход состоял из представителей крестьянства или крупных домовладельцев. Деятельность общин регулировалась законодательством,
которое регулировало не только организацию общины, но и ее права и обязанности, а также устанавливало нормы представительства в сходе крестьян. В данном случае диссертант говорит о периоде конца XIX в. Тут считаем возможным поддержать мнение Н. С. Тимофеева о том, что
«соборность, общинность, коллективизм для русского национального
102 |
Федотов А. В. |
Территориальное |
общественное |
самоуправление: |
|
конституционные основы, практика правового регулирования : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 17.