575

Специальное административное задержание применяется чаще всего в качестве административно-пресекательной меры административного принуждения (хотя может применяться и как мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях):

к нарушителям правил комендантского часа в условиях режимов военного положения, чрезвычайного положения и режим «особого положения»;

лицам, занимающимся бродяжничеством и попрошайничеством;

несовершеннолетним (заблудившимся, потерявшимся, покинутым родителями, ушедшим из дома, оставшимся без надзора, а также подлежащим по постановлению комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав помещению в специальные учебно-воспитательные учреждения);

несовершеннолетним, в отношении которых имеется достаточное основание полагать, что этот несовершеннолетний, подлежащий по постановлению комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав помещению

вспециальное учебно-воспитательное учреждение, до его доставления туда будет заниматься преступной или иной антиобщественной деятельностью;

психически больным лицам в период обострения болезни. Существует еще одно задержание, которое очень трудно классифици-

ровать и отнести к любому из предложенных выше видов. Это, когда в соответствии с ч. 1 ст. 27.3 КоАП РФ должностные лица органов внутренних дел (полиции) осуществляют административное задержание при выявлении любых административных правонарушений в случае обращения к ним должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы о соответствующих административных правонарушениях. В данном случае подобная процедура нуждается в детальной проработке и во внесении в отдельную статью Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

11

§2 Соотношениеадминистративногозадержания,доставленияипривода сосмежнымимерамиадминистративногопринуждения,осуществляемого органами внутренних дел (полицией)

Уяснение содержания административного задержания, доставления и привода, их специфических особенностей, места и роли в системе мер административного принуждения не может быть полным без рассмотрения их соотношения с иными административно-принудительными мерами. По нашему мнению, следует акцентировать основное внимание на выявлении их различий.

Своеобразие мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях отчасти подтверждается их отличием от содержания мер административного пресечения. Необходимость же четкого разграничения мер административного пресечения и мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, главным образом, состоит в том, что указанные группы мер, несмотря на внешне схожие признаки, включают в себя различный смысл и приоритетные цели в ходе своей реализации1.

Действительно, из группы мер административного пресечения можно выделить близкие меры, содержащие похожие объемы правоограничений, например, отстранение от работы лиц, допустивших грубые нарушения правил безопасности (технических, пожарных, санитарных и др.).

Однако одни ученые такие меры «автоматически» относят к мерам административного пресечения, так как в сфере административного принуждения они не находят существования мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях2.

Другие считают, что процессуальных мер вообще не может существовать, так как они поглощаются другими группами мер, в которые могут включаться отдельные процессуальные действия3.

Третьи ученые такие меры, в разнообразных случаях относящиеся к различным группам мер административного принуждения, имеющие одинаковую законодательную регламентацию независимо от того, к какой группе мер они относятся, считают одной мерой и в соответствии с наиболее важной, по их мнению, выполняемой ими (мерами) функцией, относят

1Дворяк А.И. Меры административно-процессуального пресечения, применяемые милицией: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997. С. 66-76.

2Еропкин М.И. О классификации мер административного принуждения // Вопросы административного права на современном этапе. M., 1963. С. 60-68; Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1. М., 1994. С. 218; Российский Б.В., Тимошенко И.В. Административное принуждение в деятельности таможенных органов

и проблемы его реализации // Закон и право. 2000. № 2. С. 36-37 и др.

3 Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право РФ. Ч. 1. М., 1994. С. 218.

12

их либо к мерам административного предупреждения (превентивным), либо к административно-процессуальным мерам1.

Четвертые утверждают, что, например, такая мера как административное задержание относится к мерам административного пресечения и может применяться как самостоятельно, так и в совокупности с административными наказаниями2. Несмотря на то, что эти авторы относят административное задержание к группе мер административного пресечения, они отмечают, что данная мера является мерой административно-процессуаль- ного характера.

На наш взгляд, утверждение указанных авторов о том, что «меры пресечения применяются только при наличии правонарушений» носит дискуссионный характер. Во-первых, потому, что эти меры могут пресекать противоправные посягательства в условиях отсутствия состава правонарушения. А во-вторых, общеизвестно, что сотрудникам органов внутренних дел (полиции) не всегда представляется возможность выявить на месте весь комплекс юридического состава правонарушения, поскольку наиболее очевидными являются лишь внешние признаки правонарушения (его объективная сторона), и во многих случаях на практике очень трудно сразу с точностью определить, имеется ли в данном деянии состав преступления.

Представляется, что выяснить, к какой из упомянутых групп относится каждая мера, становится возможным лишь в результате анализа и сравнения их содержания. Необходимость определения, к какой группе мер относится каждая конкретная мера (административного пресечения или обеспечения производства по делам об административных правонарушениях), имеет не только теоретическое, но и отмеченное ранее большое практическое значение. Поэтому во избежание логической ошибки попытаемся произвести сравнительный анализ мер административного пресечения и мер обеспечения производства по делам об административных правонару-

шениях посредством рассмотрения их основных аналогичных характеристик. Основным разделяющим критерием, относительно которого следует разграничивать меры административного пресечения и меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, является цель применения указанных мер. Первые в ходе своей реализации преследуют только цель пресечения, то есть принудительного прекращения административных правонарушений и иных общественно опасных деяний. И обязательно присутствующая пресекательная функция состоит лишь в недопущении развития указанных нарушений и наступления вредных последствий. В условиях отсутствия этой функции теряется смысл применения указанных мер.

1Бахрах Д.Н. Административное право. М., 2001. С. 210.

2Севрюгин В.Е. Проблемы административного права. Тюмень, 1994. С. 100-106.

13

Меры же обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в ходе своей реализации преследуют цель создания принудительным путем условий, обеспечивающих производство процессуальных действий посредством пресечения самой возможности продолжения лицом, в отношении которого они применяются, определенных деяний, а иногда еще и посредством пресечения уклонения лица от выполнения своих процессуальных обязанностей. Иными словами, главная цель мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, в отличие от мер административного пресечения, состоит не в пресечении административных правонарушений и общественно опасных посягательств (хотя довольно часто мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях достигается и эта цель), а именно в обеспечении производства процессуальных действий, в первую очередь направленных на выяснение обстоятельств правонарушения.

Что касается целей применения сравниваемых мер, необходимо отметить, что в некоторых случаях административное задержание и доставление преследуют цель пресечения противоправного поведения, в связи с чем законодатель в ст. 27.1 КоАП РФ среди целей применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях называет пресечение административного правонарушения. В тоже время меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях являются самостоятельной группой мер административного принуждения. Название главы 27 КоАП РФ закрепило это предположение ученых, сделанное в 70-80 гг. прошлого столетия.

Изложенные соображения позволяют нам заключить, что мерам административного пресечения и мерам обеспечения производства по делу об административных правонарушениях характерна пресекательная функция, включающая в разных группах рассмотренных мер различный смысл.

Отсюда же вытекают различия и в назначении рассматриваемых групп мер. Главное назначение мер административного пресечения состоит в том, чтобы исключить возможность доведения противоправного деяния до конца. Основное назначение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях состоит в обеспечении неуклонения правонарушителя от ответственности, а также в сборе, фиксации доказательств по установлению истины и создании условий для последующего осуществления административно-процессуальных мер, направленных на дальнейшее получение доказательств и обеспечение исполнения административных наказаний.

В одних случаях административное задержание действительно пресекает правонарушение, в других – оно производится после совершения правонарушения (например, после нарушения Правил дорожного движения,

14

когда отсутствует возможность повлиять на уже совершенные противоправные деяния). Ясно, что в последнем случае административное задержание состоит в установлении личности нарушителя, оформлении материалов о нарушении, сборе и фиксации доказательств.

Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в юридической литературе нередко отождествляются с мерами административного пресечения. Однако реализация мер админи- стративно-процессуального принуждения оказывает воздействие на развитие противоправного деяния, но не столь существенно и непосредственно, как применение мер пресечения. Применением мер обеспечения производства по различным делам об административных правонарушениях, как правило, не решаются самостоятельные задачи воспрепятствования завершению противоправного посягательства, предотвращения его вредных последствий. В отличие от мер пресечения рассматриваемые меры могут применяться не только в период совершения правонарушения, но и после его окончания. Они также могут применяться не только в условиях реально совершаемого правонарушения, что характерно для мер административного пресечения, но и при наличии достаточных оснований для предположения о таком нарушении1.

Основанием применения для обеих групп мер может являться совершение административного правонарушения. Обоснованное подозрение в его совершении или уже совершенное, оконченное правонарушение является основанием применения только для мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, поскольку невозможно пресечь совершенное деяние.

Рассматриваемые меры отличаются и кругом лиц, в отношении которых они могут быть применены. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях могут применяться не только к правонарушителям, но в некоторых случаях к свидетелям и законным представителям физических лиц, в отношении которых осуществляется производство по делу об административном правонарушении. Меры же административного пресечения применяются исключительно к лицам, совершающим противоправные деяния.

Подводя итоги проведенного нами сравнительного анализа мер административного пресечения и мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, считаем необходимым отметить, что, несмотря на некоторые общие признаки, присущие обеим группам, это совершенно различные по целям, выполняемым функциям, назначению,

1 Кисин B.P. Меры административно-процессуального принуждения и их применение (по материалам деятельности органов внутренних дел): автореф. на соиск. ученой степ. канд. юрид. наук. М., 1983. С. 8-10.

15

сущности, а в некоторых случаях и основаниям применения принудительные меры.

Рассмотрение проблемы соотношения контрольно-предупредитель- ных мер с мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях вызвано тем, что различия между ними не всегда отчетливо проявляются. Ведь некоторые меры являются весьма схожими как по характеру ограничений, так и по способу и форме осуществления. Например, аналогичным по форме и способу осуществления является административный надзор за лицами, освободившимися из мест лишения свободы.

Отмеченное обстоятельство, на наш взгляд, обусловливает выяснение четких критериев, которые позволят отличить контрольно-предупредитель- ные меры от мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Основное отличие названных мер, по нашему мнению, заключается в целях их применения.

Контрольно-предупредительные меры применяются в целях предупреждения правонарушений и недопущения возникновения обстоятельств, угрожающих безопасности личности и общественной безопасности. Целевое предназначение мер обеспечения производства по делу об административных правонарушениях иное. Оно связано с обнаружением и пресечением административных правонарушений; установлением личности нарушителя; обнаружением, фиксацией и сохранением доказательств; обеспечением своевременного и правильного рассмотрения дел об административных правонарушениях и исполнением вынесенных постановлений.

Отличие, проводимое по цели, тесно связано с отличием по основаниям применения рассматриваемых мер. Для мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях таковыми являются: во-первых, административное правонарушение, причем как действительное, так и предполагаемое, а во-вторых, обоснованное подозрение в его совершении.

Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях не могут применяться в связи с возникновением так называемых «исключительных обстоятельств» и не имеют цели предотвращения их вредных последствий. Применение этих мер лишь обеспечивает реализацию иных видов административного принуждения (административных наказаний, некоторых мер административного пресечения)1.

Основания применения контрольно-предупредительных мер более разнообразны. Вместе с тем данные меры всегда применяются в отсутствии правонарушения, их отличает ярко выраженный превентивный характер.

1 Кисин В.Р. Указ. соч.

16

Применение этих мер имеет самостоятельное значение: они оказывают непосредственное воздействие на возникновение или прекращение материальных правоотношений1.

В отличие от мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях их применение не создает условия для реализации иных видов административно-охранительных мер (например, для назначения и исполнения административных наказаний), хотя полностью исключить связь контрольно-предупредительных мер с иными администра- тивно-охранительными мерами нельзя. Такая связь имеется, например, при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, когда контрольно-преду- предительные меры применяются параллельно с другими администра- тивно-охранительными мерами.

Надо заметить, что предполагаемое правонарушение, несмотря на то, что оно существует только в сознании управомоченного субъекта как основание, характерно для применения обеих групп рассматриваемых мер.

Применение контрольно-предупредительных мер происходит не только в результате действий, но и в результате событий, возникающих и происходящих без сознания и воли людей (землетрясения, пожары, эпидемии и т. п.).

Что касается мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, то, как правильно отмечает В.Р. Кисин, «эти меры не могут применяться в связи с возникновением так называемых исключительных обстоятельств»2. Такое положение предопределяется их процессуальной природой. В то же время, если в результате исключительных обстоятельств (событий) установлен режим чрезвычайного положения, а характерные для него ограничения нарушаются, то административно-про- цессуальные меры применяются. Наконец, характерным основанием для применения некоторых контрольно-предупредительных мер является фактический состав, который связан с установлением ряда его элементов (отдельных юридических фактов), при наличии которых только и могут быть реализованы отдельные административно-предупредительные меры.

Следующим важным обстоятельством, позволяющим провести грань между контрольно-предупредительными мерами и мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, является, по нашему мнению, связь последних с производством по делам об административных правонарушениях. Меры административно-процессуального обеспечения применяются в рамках данного производства. Это вызвано тем, что:

во-первых, дело об административном правонарушении возбуждается с момента применения вышеуказанных мер;

1 Кисин В.Р. Указ. соч. 2 Там же. С. 13.

17

во-вторых, они затрагивают права и законные интересы лиц, участвующих в этом производстве;

в-третьих, создают необходимые организационные и доказательственные предпосылки для всестороннего, полного и объективного рассмотрения дела об административном правонарушении;

в-четвертых, относятся к разновидностям административно-процес- суальных мер.

Напротив, контрольно-предупредительные меры – это действия и операции, осуществляемые независимо от особенностей производства по делам об административных правонарушениях. Их применение регламентировано комплексами административно-правовых норм, каждый из которых представляет автономное административно-процессуальное производство (например, лицензионно-разрешительное производство), входящее в свою очередь в административно-процедурную деятельность.

Порядок обжалования действий (бездействий), а также процессуальных актов о применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях не предусмотрен. Применение этих мер может быть обжаловано заинтересованными лицами в вышестоящий орган (должностному лицу), суд или прокурору. Вместе с тем право на обжалование мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в судебной инстанции в настоящее время может быть осуществлено в общем порядке1.

Важным, по нашему мнению, является отличие, касающееся законодательной регламентации рассматриваемых мер. В этом ракурсе для мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях характерно то, что, во-первых, их виды, цели, основания применения, сроки, органы (должностные лица), уполномоченные их применять, порядок осуществления и процессуальное оформление закрепляются в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 27.1 – 27.15) и, во-вторых, их совокупность представляет собой отчетливо выраженный административно-правовой институт.

Этого нельзя сказать относительно контрольно-предупредительных мер. Во-первых, отсутствует систематизированный нормативный правовой акт, в котором бы достаточно определенно закреплялись особенности

рассматриваемых мер. Ознакомиться с их видами, основаниями применения, сроками, органами (должностными лицами), правомочными их применять, спецификой реализации и процессуального оформления представляется

1 Помогалова Ю.В. Административное задержание, доставление и привод в системе мер административного принуждения: дис. на соиск. ученой степ. канд. юрид. наук. Саратов,

2004. С. 78.

18

возможным только на базе тщательного анализа обширного массива нормативных правовых актов различной юридической силы.

Во-вторых, цели контрольно-предупредительных мер вообще имеют теоретический характер и отражены, в большинстве случаев, только в работах ученых-административистов1.

Анализ правовых норм свидетельствует о том, что контрольно-преду- предительные меры установлены в большинстве случаев материальными нормами административного права, в то время как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях регулируются административно-процессуальными нормами.

Указанная особенность тесно связана с видами правоотношений, которые возникают, изменяются и прекращаются в результате применения рассматриваемых мер. Если применение контрольно-предупредительных мер оказывает непосредственное воздействие на возникновение, изменение либо прекращение материальных правоотношений, то в процессе осуществления мер административно-процессуального обеспечения возникают, изменяются либо прекращаются административно-процессуальные отношения. Суть отличия здесь в том, что для возникновения административно-процес- суального правоотношения кроме материальной нормы административного права, юридического факта и административной правосубъектности требуется еще наличие административно-процессуальной нормы.

Таким образом, несмотря на близость юридической природы кон- трольно-предупредительных мер и мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, они не являются тождественными. Если первые выступают как закрепленные самостоятельные администра- тивно-правовые явления, то вторые в этом смысле являются зависимыми от других административно-охранительных средств и выполняют по отношению к ним вспомогательную функцию.

Для уяснения сущности административного задержания, доставления и привода, относящихся к системе мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, важно проследить их отличие от иных мер административного принуждения, в частности, от смежных мер административной ответственности (таких административных наказаний, как административный арест, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного лица или лица без гражданства)2.

1 Коренев А.П. Административное право России: учебник. Ч. 1. М., 2001. С. 193; Рябов Ю.С. Административно-предупредительные меры. Теоретические вопросы. Пермь, 1974. С. 45; Серегин A.B. Советский общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления. М., 1975. С. 45.

2 Помогалова Ю.В. Указ. соч. С. 87.

19

Основным критерием отличия административных наказаний от мер обеспечения производства по делам об административных правонаруше-

ниях является цель их применения. Цель административных наказаний –

предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами (ст. 3.1 КоАП РФ). Хотя им и присущ воспитательный характер, но их суть заключается в принудительном воздействии на правонарушителей со стороны компетентных органов (добровольное исполнение не меняет принудительной сущности этих мер, так как государство всегда оставляет за собой право принудить виновного претерпеть правоограничения, вытекающие из применения к нему соответствующего административного наказания).

Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях имеют целью пресечение правонарушений и обеспечение условий осуществления административной юрисдикции. Цели этих видов мер принуждения частично совпадают, когда мы говорим о восстановлении нарушенного правового состояния в результате применения санкций и пресечении правонарушений при применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Причина этого в том, что в обоих случаях существует необходимость устранения имеющегося административного правонарушения. Однако если административные наказания, восстанавливая нарушенное правовое положение, достигают этим своих целей1, то применением мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях для пресечения правонарушений не исчерпывается их целевое назначение. Их применение должно при этом обеспечить непосредственное предупреждение ненадлежащего поведения субъектов и нормальное развитие производства по делам об административных правонарушениях в будущем2.

Различие целевой направленности административных наказаний и мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях состоит еще и в том, что цель административных наказаний заключается в обеспечении реализации одной или нескольких конкретных норм административно-процессуального права, тогда как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях направлены на обеспечение беспрепятственного развития всего административно-юрисдик- ционного процесса путем создания условий для осуществления администра- тивно-правовой нормы. Такое различие целей справедливо подчеркивает большую значимость мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в административном процессе.

1Там же. С. 92.

2Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. М., 1999. С. 281.

20