499

деятельности, организации взаимодействия оперативных сотрудников, конфиденциальных источников и руководящих лиц, при которых минимизируются возможности утечки информации, в том числе и вследствие подкупа или физического воздействия на должностных лиц.

Проблема незащищенности сотрудников правоохранительных органов и членов их семей в России, особенно на периферии, приобретает ключевое значение в вопросах оперативно-служебной деятельности: под давлением опасности они пассивно выполняют свои служебные обязанности, идут на подкуп и сговор с преступниками, предают своих соратников и др. Поэтому поиск путей гарантированного обеспечения собственной безопасности сотрудников и членов их семей остается одной из ключевых проблем в вопросах повышения эффективности борьбы с преступностью.

Правоохранительные органы в новых условиях партнерства Власти и Бизнеса меняют приоритеты в своей деятельности и приобретают новые функции, как правило, экономической направленности; при этом в целях обеспечения эффективности борьбы с преступностью и, в частности, с коррупцией требуется применение современных технических средств и информационных технологий, что также обуславливает необходимости поиска новых подходов к подготовке кадров.

Подготовка кадров для правоохранительных органов должна вестись на высоком уровне. Современные вызовы и угрозы в области экономической безопасности и правопорядка диктуют качественно новые требования к уровню профессионализма, квалификации, навыкам сотрудников правоохранительных органов.

Поскольку коррупция подрывает, прежде всего, основы экономической безопасности страны, то в современных условиях вопрос подготовки кадров для сил экономической безопасности и правопорядка приобретает роль национальной стратегической задачи. Об этом свидетельствуют и данные о разрастании коррупции в среде правоохранительных органов.

Исходя из вышеизложенного можно сказать, что под коррупцией в органах внутренних дел следует понимать негативное социальное явление, заключающееся в деформациях деятельности системы органов правопорядка, вследствие использования сотрудниками органов внутренних дел своих служебных полномочий, авторитета и статуса службы в интересах физических и юридических лиц для получения выгод материального или нематериального характера для себя лично либо в корпоративных интересах.

В зависимости от степени общественной опасности, коррупцию можно условно разделить на дисциплинарную и криминальную.

Под дисциплинарной коррупцией следует понимать неправомерное использование сотрудниками органов внутренних дел своего служебного положения в интересах физических и юридических лиц для получения личной имущественной или иной выгоды, которое в силу отсутствия высо-

31

кой общественной опасности не является преступлением, но влечет дисциплинарную ответственность.

Под криминальной коррупцией следует рассматривать совершение сотрудниками органов внутренних дел противоправных общественно опасных деяний коррупционного характера, которые указаны в уголовном законе. Криминальная коррупция в отличие от дисциплинарной имеет определенные границы. Криминальными коррупционными деяниями можно считать только те, которые прямо регламентированы Уголовным кодексом Российской Федерации.

Другим важным классификационным критерием является субъектный состав этого негативного явления. В зависимости от этого критерия можно выделить:

-коррупцию среди рядового состава органов внутренних дел;

-коррупцию среди среднего и старшего начальствующего состава

ОВД;

- коррупцию среди высшего начальствующего состава.

Каждая указанная категория сотрудников ОВД имеет свои определенные функции и обладает специальным перечнем полномочий, что в свою очередь влияет на их возможности совершать противоправные действия коррупционного характера.

32

§ 4. Ограничение прав и свобод сотрудников органов внутренних дел, как государственных служащих в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации

Сегодня в Российской Федерации положения, касающиеся ограничений конституционных прав и свобод сотрудников органов внутренних дел как государственных служащих, конкретизируются нормами значительного количества законодательных актов, регулирующих порядок прохождения того или иного вида государственной службы. К ним относятся федеральные законы от 7.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции»1, от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»2, от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»3 и др. Особую детализацию эти нормы получили в Федеральном законе от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»4.

Положения российского законодательства, касающиеся ограничений конституционных прав и свобод государственных служащих, соответствуют установлениям ограничений прав и свобод, связанных с государственной службой на международном уровне.

Так, например, согласно п. 8 Международного кодекса государственных должностных лиц, принятого 12 декабря 1996 г., «государственные должностные лица, в соответствии с занимаемым ими служебным положением и как это разрешено или требуется законом и административными положениями, выполняют требования об объявлении или сообщении сведений о личных активах и обязательствах, а также, по возможности, сведения об активах и обязательствах супруга (супруги) и (или) иждивенцев»5. Всеобщая декларация прав человека 1948 г., допускает ограничения прав и свобод, которые устанавливаются законом исключительно «с целью обес-

1О полиции: Федер. закон Рос. Федерации от 07.02.2011 № 3-ФЗ: в ред. от 03.02.2014 // Рос. газ. 2011. 10 февр.

2О службе в органах внутренних дел [Электронный ресурс]: Федер. закон Рос. Федерации от 30.11.2011 № 342-ФЗ: в ред. от 21.03.2014. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

3О противодействии коррупции [Электронный ресурс]: Федер. закон Рос. Федерации от 25.12.2008 № 273-ФЗ: в ред. от 28.12.2013. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

4О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 27.07.2004 № 79-ФЗ: в ред. от 02.04.2014 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3215.

5Международный кодекс поведения государственных должностных лиц [Электронный ресурс]: принят 12 декабря 1996 г. Резолюцией 51/59 на 82-ом пленарном заседании 51-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

33

печения должного признания и уважения прав и свобод других людей и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе»1.

Кроме того, вопросы правомерности ограничения прав и свобод государственных служащих нашли своѐ отражение в этических международных стандартах служебного поведения госслужащих, изложенных в документах Организации Объединѐнных Наций и Совета Европы, таких как Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка2, Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка3 и др.

Как справедливо отмечает В. Н. Агеев, «определение границ допустимого ограничения основных прав и свобод в силу содержащейся в Конституции отсылки к федеральному закону относится к полномочиям законодателя, однако он не свободен в своих решениях. Соответствие этих границ установленным Конституцией критериям может быть предметом судебной проверки, имея при этом в виду, что такие ограничения должны быть соразмерны конституционным целям ограничений, и соответствовать характеру и природе отношений государства и человека»4.

Следует отметить, что в институциональном аспекте сегодня в России только суд является устойчивой, не подлежащей преобразованию гарантией обеспечения субъективных прав и свобод при их ограничении. И в этом отношении Конституционный Суд РФ занимает ведущее место. Его сфера деятельности и предметы ведения позволяют не только восстановить нарушенные права, но и предупредить конфликтные ситуации, в частности в сфере ограничения прав государственных служащих, а также минимизировать их неблагоприятные последствия.

Представляется, что именно Конституционный Суд РФ имеет возможность в конституционно-правовом аспекте ориентировать и направлять не только законодателя и правоприменителя, но и непосредственно государственного служащего, права и свободы которого ограничиваются.

1 Всеобщая декларация прав человека: принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948 // Рос. газ. 1995. 5 апр.

2 Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка: принят 17.12.1979 Резолюцией 34/169 на 106-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН // Международная защита прав и свобод человека: сборник документов. М.: Юридическая литература, 1990. С. 319-325.

3Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка [Электронный ресурс]: приняты 24.05.1989 Резолюцией 1989/61 на 15-ом пленарном заседании Экономического и Социального Совета ООН. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

4Агеев В. Н. Правомерность ограничения прав и свобод государственных служащих в Российской Федерации: правовая оценка Конституционного Суда // NB: Вопросы права и политики. 2013. № 1. С. 168.

34

Оценивая правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации в области ограничения прав и свобод государственных служащих с конструктивно-содержательных позиций, необходимо обратить внимание на такой значимый аспект, как активное применение при их обосновании принципа соразмерности таких ограничений конституционно обусловленным целям и задачам правового регулирования и правоприменения. В этой связи отдельно хотелось бы рассмотреть положения Федерального закона от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации, ограничивающие права и свободы сотрудников органов внутренних дел как государственных служащих.

Так, согласно вступившему в силу с 1 января 2012 года п. 7 ч. 3 ст. 82 Федерального закона от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1 контракт о прохождении службы в органах внутренних дел подлежит расторжению, а сотрудник органов внутренних дел – увольнению со службы в органах внутренних дел в связи с осуждением сотрудника за преступление, а также в связи с прекращением в отношении сотрудника уголовного преследования за истечением срока давности, в связи с примирением сторон, вследствие акта об амнистии, в связи с деятельным раскаянием.

Согласно ст. 37 ч. 1 Основного закона российского государства труд свободен; каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессии, а в ст. 32 ч. 4 говориться, что граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе.

В силу приведенных конституционных положений во взаимосвязи с конкретизирующими их положениями федерального законодательства о государственной службе в Российской Федерации служба в органах внутренних дел, в том числе в полиции, заключая контракт о прохождении которой гражданин реализует право на свободное распоряжение своими способностями к труду и на выбор рода деятельности, представляет собой вид правоохранительной службы – профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.

Конституционный Суд РФ указывает, что «указанная деятельность осуществляется в публичных интересах, а лица, которые проходят службу

1 О службе в органах внутренних дел [Электронный ресурс]: Федер. закон Рос. Федерации от 30.11.2011 № 342-ФЗ: в ред. от 21.03.2014. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

35

в органах внутренних дел, выполняют конституционно значимые функции, чем обусловливается их специальный правовой статус (совокупность прав и свобод, гарантируемых государством, а также обязанностей и ответственности), содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним и их обязанности по отношению к государству»1.

Далее. Конституционный Суд РФ подчеркивает, что «законодатель, определяя правовой статус сотрудников, проходящих службу в органах внутренних дел, вправе устанавливать для этой категории граждан особые требования, в том числе к их личным и деловым качествам, и особые обязанности, обусловленные задачами, принципами организации и функционирования органов внутренних дел, а также специфическим характером деятельности указанных лиц»2.

Граждане, добровольно избирая такого рода деятельность, в свою очередь, соглашаются с ограничениями, которые обусловливаются приобретаемым ими правовым статусом, а потому установление особых правил прохождения государственной службы, включая правоохранительную службу, и требований к избравшим ее лицам само по себе не может рассматриваться как нарушение закрепленных статьями 32 ч. 4 и 37 ч. 1 Конституции РФ права на равный доступ к государственной службе и права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Это, как указал Конституционный Суд РФ, «находится в полном соответствии со статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, допускающей в установленных ею целях ограничения прав граждан федеральным законом, и не противоречит пункту 2 статьи 1 Конвенции МОТ № 111 1958 года относительно дискриминации в области труда и занятий, согласно которому различия, исключения или предпочтения в области труда и занятий, основанные на специфических (квалификационных) требованиях, связанных с определенной работой, не считаются дискриминацией»3.

Кроме того, Конституционный Суд РФ подчеркивает тот факт, что «осуществляя в соответствии со статьей 71 (пункты «г», «м», «т») Конституции РФ правовое регулирование отношений, связанных с поступлением на службу в органы внутренних дел, ее прохождением и прекращением, в том числе устанавливая требования к сотрудникам, проходящим службу в органах внутренних дел, обусловленные возложением на них обязанностей правоохранительной деятельности, и последствия невыполнения этих требований, федеральный законодатель обязан обеспечивать баланс между

1Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 26.12.2002 № 17-П,

от 23.04.2004 № 9-П и от 15.07.2009 № 13-П.

2Постановления Конституционного Суда Рос. Федерации от 06.06.1995 № 7-П и от 18.03.2004 № 6-П; определения Конституционного Суда Рос. Федерации от 21.12.2004 № 460-О, от 16.04.2009 № 566-О-О и от 25.11.2010 № 1547-О-О.

3Постановления от 06.06.1995, от 30.06.2011 и от 21.03.2013.

36

конституционно защищаемыми ценностями, публичными и частными интересами, соблюдая вытекающие из Конституции РФ принципы справедливости, равенства и соразмерности, а вводимые им нормы должны отвечать критериям определенности, ясности, недвусмысленности и согласованности с системой действующего правового регулирования; при этом ограничения прав и свобод во всяком случае не должны посягать на само существо права и приводить к утрате его основного содержания»1.

Такой подход, вытекающий из ст. 17 ч. 3 и ст. 55 ч. 3 Конституции РФ, согласуется, как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ2, с общепризнанными принципами и нормами международного права, в частности со статьей 29 Всеобщей декларации прав человека, провозглашающей, что каждый человек при осуществлении своих прав и свобод должен подвергаться только тем ограничениям, которые установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе.

Следует отметить, что в силу п. 7 ч. 3 ст. 82 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» прекращение уголовного преследования в отношении сотрудника органов внутренних дел в связи с примирением сторон является основанием расторжения с ним контракта о прохождении службы в органах внутренних дел и увольнения со службы. Данное правило применительно к службе в полиции было закреплено в п. 3 ч. 1 ст. 29 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции», согласно которому сотрудник полиции не может находиться на службе в полиции в случае прекращения в отношении него уголовного преследования в связи с примирением сторон.

Приведенные законоположения во взаимосвязи с предписаниями ч. 5 ст. 17 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и ч. 3 ст. 35 Федерального закона «О полиции», согласно которым не могут быть приняты на службу в органы внутренних дел, в том числе в полицию, граждане, уголовное преследование в отношении которых прекращено в связи с примирением сторон, устанавливают безусловный и бессрочный запрет для названных лиц на прохождение службы в органах внутренних дел.

1Постановления Конституционного Суда Рос. Федерации от 15.07.1999 № 11-П, от

27.05.2003 № 9-П, от 27.05.2008 № 8-П, от 30.06.2011 № 14-П, от 21.03.2013 № 6-П и от 18.07.2013 № 19-П.

2Постановления от 30.10.2003, от 14.07.2005 № 9-П, от 16.06.2009 № 9-П, от 27.06.2012

№ 15-П, от 21.05.2013 № 10-П и от 18.07.2013 № 19-П; Определение от 03.07.2008 № 612-О-П.

37

По своей правовой природе обязательное и безусловное расторжение с сотрудником органов внутренних дел контракта о прохождении службы в органах внутренних дел и его увольнение со службы, предусмотренное п. 7 ч. 3 ст. 82 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в системе действующего правового регулирования непосредственно не относится к мерам уголовно-правового воздействия: оно введено федеральным законодателем в качестве особого дисквалифицирующего препятствия для занятия должностей в органах внутренних дел, сопряженного с повышенными репутационными требованиями к сотрудникам органов внутренних дел как носителям публичной власти, что обусловлено возложенной на них обязанностью по применению в необходимых случаях мер государственного принуждения и ответственностью, с которой связано осуществление ими своих полномочий. В таких случаях увольнение осуществляется в силу закона как следующее самому факту прекращения уголовного преследования сотрудника органов внутренних дел в связи с примирением сторон, т.е. является его общеправовым последствием.

Кроме того, Конституционный Суд РФ отмечает, что «прекращение уголовного преследования в связи с примирением сторон не порождает права на реабилитацию (ст. 133 УПК Российской Федерации), поскольку, не подтверждая и не опровергая обоснованность уголовного преследования лица, в отношении которого оно осуществлялось, не исключает его потенциальную опасность»1.

Предусмотренное положением п. 7 ч. 3 ст. 82 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» обязательное и безусловное расторжение с сотрудником органов внутренних дел контракта о прохождении службы в органах внутренних дел и его увольнение со службы в случае прекращения в отношении него уголовного дела в связи с примирением сторон производится независимо от того, когда такое прекращение имело место – после вступления в силу данного пункта (с 1 января 2012 г.) или до этой даты.

Между тем до его вступления в силу сотрудники органов внутренних дел, уголовное преследование которых по делам частного обвинения было прекращено в связи с примирением сторон, не рассматривались как подлежащие увольнению по данному основанию. При этом деяние сотрудника органов внутренних дел, послужившее основанием возбуждения в отношении него уголовного дела, прекращенного в связи с примирением сторон, могло в установленном законом порядке повлечь его увольнение со

1 Постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 18.07.2013 № 19-П.

38

службы по иным основаниям (например, в связи с совершением проступка, порочащего честь сотрудника органов внутренних дел).

До вступления в силу оспариваемого законоположения сотрудник органов внутренних дел, не возражавший против прекращения в отношении него уголовного преследования по делу частного обвинения в связи с примирением сторон, т.е. по нереабилитирующему основанию (при наличии возражений прекращение уголовного преследования согласно ч. 2 ст. 27 УПК Российской Федерации не допускается), не мог предвидеть последствий процессуальной позиции, которую он занимал во время производства по уголовному делу, для своей будущей служебной деятельности.

Такое регулирование ставит сотрудника органов внутренних дел, уголовное преследование которого по делу частного обвинения прекращено в связи с примирением сторон до вступления в силу оспариваемого законоположения, в неравное положение с сотрудниками органов внутренних дел, привлекаемыми к уголовной ответственности по делам, прекращение которых допустимо в связи с примирением сторон, после вступления оспариваемого законоположения в силу, что противоречит Конституции РФ, ее статьям 19 (части 1 и 2), 37 (часть 1) и 55 (часть 3).

Кроме того, п. 7 ч. 3 ст. 82 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» не предполагает, что уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел при решении вопроса об увольнении сотрудника органов внутренних дел, а суд – при рассмотрении исковых требований сотрудника о восстановлении на службе вправе принять во внимание его поведение после прекращения в отношении него уголовного преследования, даже если он длительное время после этого продолжал осуществлять правоохранительную деятельность, в том числе прошел, как заявители по настоящему делу, внеочередную аттестацию в соответствии с ч. 3 ст. 54 Федерального закона «О полиции», притом что аттестационная комиссия вывод о соответствии или несоответствии аттестуемого сотрудника занимаемой должности должна была делать на основе всестороннего и объективного изучения его деловых, нравственных и личных качеств, оценки его отношения к выполнению служебных обязанностей, что предполагало и учет обстоятельств, связанных с уголовным преследованием аттестуемого сотрудника в прошлом.

Это означает, как указывает Конституционный Суд РФ, что «сотрудники органов внутренних дел, основанием увольнения которых послужило прекращение в отношении них уголовного преследования по делам частного обвинения в связи с примирением сторон, имевшее место до вступления п. 7 ч. 3 ст. 82 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в силу, не получают реальной защи-

39

ты своих прав, в том числе судебной защиты, которая, не будучи формальной, должна гарантировать эффективное восстановление в правах в соответствии с законодательно закрепленными критериями»1. «Воспользовавшись своим правом на обращение в суд за разрешением индивидуального спора, – отмечает Конституционный Суд РФ, – такой сотрудник органов внутренних дел имеет возможность обжаловать только саму процедуру увольнения, но не его основание»2.

Таким образом, в своем постановлении Конституционный Суд РФ указал, что «положение п. 7 ч. 3 ст. 82 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» – в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования оно предполагает обязательное и безусловное расторжение контракта о прохождении службы с сотрудником органов внутренних дел и увольнение его со службы, если в отношении него уголовное преследование по делу частного обвинения прекращено в связи с примирением сторон до вступления данного положения в силу, – не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 37 (часть 1), 45, 46 (части 1 и 2), 49 и 55 (часть

3)3».

Согласно ст. 10 УК Российской Федерации уголовный закон, устраняющий преступность деяния, смягчающий наказание или иным образом улучшающий положение лица, совершившего преступление, имеет обратную силу, т. е. распространяется на лиц, совершивших соответствующие деяния до вступления такого закона в силу, в том числе на лиц, отбывающих наказание или отбывших наказание, но имеющих судимость (часть первая); если новый уголовный закон смягчает наказание за деяние, которое отбывается лицом, то это наказание подлежит сокращению в пределах, предусмотренных новым уголовным законом (часть вторая).

Тем самым предполагается, что законодатель, принимая закон, устраняющий или смягчающий уголовную ответственность и, следовательно, являющийся актом, который по-новому определяет характер и степень общественной опасности тех или иных преступлений и правовой статус лиц, их совершивших, не может не предусмотреть – исходя из конституционно обусловленной обязательности распространения действия такого рода законов на ранее совершенные деяния – механизм придания ему обрат-

1Постановления Конституционного Суда Рос. Федерации от 11.05.2005 № 5-П, от

20.02.2006 № 1-П, от 05.02.2007 № 2-П и др.

2Постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 18.07.2013 № 19-П.

3По делу о проверке конституционности положения пункта 7 части 3 статьи 82 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с жалобами граждан А. М. Асельдерова, К. Г. Рабаданова, Г. К. Сулейманова и Е. В. Та-

рышкина: Постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 21.03.2014 № 7-П.

40