!Учебный год 2024 / 00027119

«экспериментальный правовой режим в сфере цифровых инноваций» применимы к разным этапам процесса правообразования. Представляется,что необходимость проведения правового эксперимента возникает на этапе формализации правовых интересов и идей о том, какие правила необходимы для их удовлетворения. Если общественные запросы на определенное регулирование сформировались, но их формализация в масштабе всей правовой системы кажется слишком революционной, законодатель принимает решение об ограниченном (во времени и/или по территории) внедрении новых правовых норм с целью постепенного и контролируемого введения их в действие.Как было показано выше правовой эксперимент выступает в этом случае как один из способов устранения пробела в праве.

Необходимость установления экспериментального правового режима возникает, когда нормы уже формализованы, акты позитивного права прошли должную социализацию, но технологическое развитие вступает с ними в конфликт. Общественные отношения, обусловленные новыми технологиями, еще не сложились настолько, чтобы требовать конкретного нового регулирования. Но старое регулирование мешает этому развитию и нуждается во временной «заморозке».

Подобная конкретизация содержания и сферы применения экспериментальных правовых режимов существенным образом ограничивает круг правовых явлений, которые могут быть затронуты в рамках их исследования. К примеру, поиск вариантов мотивации граждан к вакцинированию через позитивные или негативные правовые стимулы может соответствовать признакам правового эксперимента – официально либо фактически проводимого, но не будет рассматриваться как экспериментальный правовой режим в его узком понимании. Гипотетическое же тестирование системы цифровых пропусков может потребовать введения экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций, если эта система вступает в конфликт с действующим законодательством о персональных данных.

Таким образом, экспериментальный правовой режим в сфере цифровых инноваций представляет собой специфический правовой институт, не совпадающий по объему и содержанию с тем, что традиционно принято понимать под правовым экспериментом.

Если между двумя рассматриваемыми понятиями есть что-то бесспорно общее,то это методические требования к порядку проведения и механизму оценки результатов.Важнейшими и общепризнанными из них являются следующие: правовой эксперимент проводится по

41

заранее разработанной программе, преследует цель проверки той или иной научной гипотезы, предполагает контроль над его осуществлением66. В этой части нормативные акты, предусматривающие проведение экспериментов, традиционно подвергаются критике. Закона, устанавливающего общие правила экспериментального правового регулирования, в России нет. Соответственно, нормативно-правовой акт, устанавливающий проведение эксперимента, как правило, сам закрепляет (или не закрепляет) цели, а также показатели и способы оценки их достижения, применительно к этому конкретному эксперименту. В итоге проводимый специалистами анализ статистики за период с 1994 по 2019 гг. дает следующие результаты67. За это время проведение экспериментов предусматривалось в 24 федеральных законопроектах (принято из них 8), 9 указах президента и 45 постановлениях правительства. При этом цели эксперимента указаны лишь в половине из этих актов (преимущественно в постановлениях правительства), показатели достижения целей – только в одном, механизм оценки эффективности – в 56%, но, как правило, он сводится к необходимости представления доклада о результатах эксперимента.

Показательно, что, если обратиться к двум новейшим федеральным законам, устанавливающим проведение правовых экспериментов, то в одном из них (Федеральный закон от 06.03.2022 N 34-ФЗ «О проведении эксперимента по ограничению выбросов парниковых газов в отдельных субъектах Российской Федерации») закрепляется необходимость утверждения программы проведения эксперимента с последующим мониторингом ее реализации (ст.7), а во втором (Федеральный закон от 25.02.2022 N 17-ФЗ «Опроведении эксперимента по установлению специального налогового режима «Автоматизированная упрощенная система налогообложения») – определяются лишь территория и сроки проведения эксперимента без указания его целей и показателей их достижения.

К формированию нормативной базы функционирования экспериментальных правовых режимов законодатель подошел более основательно.

66Лазарев В.В.К вопросу о понятии и пределах эксперимента в области государства и права / Лазарев В.В. Избранные труды. М., 2010. С. 5-15 - С.5.

67Ефремов, А. А., Добролюбова, Е. И., Талапина, Э. В., Южаков, В. Н. Экспериментальные правовые режимы: зарубежный опыт и российский старт / науч. ред. В. Н. Южаков. – М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2020. 126 с. – C. 32-34.

42

В 2018 году паспортом национальной программы «Цифровая экономика»68 было предусмотрено принятие федерального закона, регулирующего вопросы создания и функционирования особых правовых режимов в условиях цифровой экономики («регуляторных песочниц»). В апреле 2019 года Министерством экономического развития Российской Федерации подготовлен проект Федерального закона «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации»69, который был принят Государственной Думой РФ70 31.07.2020 и вступил в действие в начале 2021 года. Помимо закона был разработан пакет подзаконных актов, развивающих каждое его положение и отдельно регламентирующих все этапы процедуры создания и функционирования регулятивных песочниц (форму и содержание документов, необходимых для инициирования нового экспериментального режима, порядок подачи и рассмотрения заявки на присоединение к уже существующему режиму, порядок уведомления лица о принятом по его заявке решении, правила ведения реестра существующих режимов и реестра лиц, вступивших в правоотношения с субъектом конкретного режима, порядок рассмотрения жалоб со стороны контрагентов, порядок предоставления отчетов субъектами экспериментальных режимов, правила мониторинга, приостановления или прекращения статуса субъекта режима и самого режима в целом).

Данными нормативно-правовыми актами установлен общий порядок проведения эксперимента, связанного с использованием новых технологий. Этот порядок подразумевает подачу заявки инициатором, ее согласование регулирующим органом, разработку и утверждение программы конкретного экспериментального правового режима, устанавливающей территорию, период, круг лиц, на которых он распространяется, а также те обязательные требования, от соблюдения которых освобождаются участники эксперимента.

Представленная нормативная база экспериментальных правовых режимов, несмотря на свою основательную проработку, вызывает ряд нареканий.

68Паспорт национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» (утв. президиумом Совета при президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам 24 декабря 2018 г.)

69https://regulation.gov.ru/projects#npa=90706

70Федеральный закон от 31.07.2020 N 258-ФЗ «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации»

43

Во-первых, описание соответствующих процедур содержится не в одной объемной инструкции, а в более, чем 20 нормативно-правовых актах, принятых Минэкономразвития и Правительством РФ. Вероятно, замысел был в том, что удобнее не создавать один громоздкий текст, а «разложить по полочкам» всю последовательность действий. Но теория свидетельствует об обратном. Одним из принципов «лучшего регулирования», направленного на совершенствование и упрощение регулятивной среды, принято считать кодификацию существующих текстов71. Подразумевается, что гораздо удобнее соблюдать правила, изложенные в одном, а не во множестве документов. На это же указывает зарубежный опыт создания регулятивных песочниц72.

Во-вторых, сомнения вызывает преобладание в вопросе создания экспериментальных правовых режимов подзаконного регулирования. С одной стороны, у этого есть объективные основания, обусловленные спецификой цифровых инноваций, требующих гибкого и оперативного взаимодействия с государственными органами в процессе апробации и внедрения новых технологий73. С другой стороны, возможность на подзаконном уровне решить вопрос о действии или недействии законодательных правил, безусловно, вызывает сомнения, с точки зрения корректности юридической модели.

Вероятно, осознавая эту проблему, законодатель уточнил порядок, установленный федеральным законом «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций», добавив в процедуру рассмотрения инициативного предложения необходимость проинформировать о нем Совет Федерации, а также учесть позицию законодательного органа власти субъекта РФ74.

Помимо этого, чтобы согласовать новые правила с действующим законодательством, «встроить» институт экспериментальных

71Interim report from the commission to the Stockholm European Council – Improving and simplifying the regulatory environment.https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/ ?uri=CELEX%3A52001DC0130 (дата обращения 14.01.2021)

72Макаров В.О. Регулятивные песочницы: сравнительно-правовое исследование института экспериментальных правовых режимов в Российской Федерации и регулятор-

ных лабораторий в Грузии // Юридические исследования. – 2021. – № 10. – С. 102 - 113.

73Об этом см.: Давыдова М.Л.Регулятивные песочницы и особенности их имплементации в российское законодательство // Хозяйство и право. – 2021. – № 7(534). – С. 60-

74Федеральный закон от 02.07.2021 N 331-ФЗ «О внесении изменений в отдельные за-

конодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации»

44

правовых режимов в существующую систему нормативно-правовых актов, тем же федеральным законом от 02.07.2021 N 331-ФЗ75 изменения, допускающие возможность установления экспериментального правового режима, внесены в девять законов, регулирующих разные сферы общественных отношений (транспорт, здравоохранение, связь, охрану персональных данных и пр.).

Вцелом подробное законодательное регулирование не конкретного режима, а общего порядка их установления и функционирования, вселяет определенные надежды на более системное решение вопроса

опорядке учета результатов проведенных экспериментов.

Вчастности, закон предусматривает в качестве обязательных этапов утверждение программы экспериментального правового режима, осуществление его мониторинга, подготовку и порядок рассмотрения отчетов об итогах деятельности в рамках режима, варианты правовых последствий оценки результативности и эффективности его реализации.

Врамках этой общей процедуры уже на уровне подзаконных нор- мативно-правовых актов устанавливаются требования к инициативному предложению, закрепляется необходимость определить в программе режима его цели, показатели их достижения, периодичность представления сведений для мониторинга эффективности и результативности экспериментального правового режима, определяются правила проведения такого мониторинга. В соответствии с этим формулируются и утверждаютсяпараметры оценки конкретного экспериментального режима. Основная роль в разработке критериев оценки качества проведенного эксперимента принадлежит инициатору, предлагающему проект программы будущего экспериментального режима, и правительству РФ, эту программу утверждающему.Утвержденные в 2022 году первые такие программы содержат, в частности, приложения с указанием конкретных количественных показателей, которые должны быть достигнуты в течение каждого года действия режима76.

75Там же.

76 Постановление Правительства РФ от 09.03.2022 N 309 «Об установлении экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций и утверждении Программы экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций по эксплуатации высокоавтоматизированных транспортных средств»; Постановление Правительства РФ от 24.03.2022 N 458 «Об установлении экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций и утверждении Программы экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций по эксплуатации беспилотных авиационных систем в Томской области»; Постановление Правительства РФ от 24.03.2022

45

Вероятно, если данная попытка системного закрепления единой процедуры проведения экспериментов в правовом регулировании и оценки их результатов покажет свою эффективность, то соответствующий алгоритм экспериментального правового регулирования вполне может быть распространен на все проводимые в нашей стране правовые эксперименты. В этом смысле институт экспериментальных правовых режимов может рассматриваться не только как площадка для тестирования цифровых инноваций, но и как способ апробации самой процедуры правового экспериментирования.

1.3. Принципы права – основополагающие регуляторы международного научно-технического сотрудничества

Развитие глобальных технологий и расширение научных связей потребовали соответствующего уровня сотрудничества государств, в результате существенно расширилась сфера международного правового регулирования. Использование космического пространства, генная инженерия и биотехнологии, ядерные исследования и технологии, защита окружающей среды – это лишь некоторые примеры областей, в которых международному праву отводится существенная роль. Например, в создании и эксплуатации многоцелевого космического исследовательского комплекса «Международная космическая станция» принимают участие представители 14 государств77. В Европейской лаборатории физики элементарных частиц (ЦЕРН) работают вместе более 10000 ученых из 60 государств78. Такие примеры можно продолжить, в том числе на международном региональном уровне, что свидетельствует о выходе сферы науки, технологии и техники за территориальные пределы государств.

Достижения в сфере науки, технологии и техники в значительной мере способствовали восприятию человечеством идей общности судьбы, взаимозависимости, универсальности международной безопасности. Проявляется все больше признаков того, что человечество

N 462 «Об установлении экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций и утверждении Программы экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций по эксплуатации беспилотных авиационных систем в Камчатском крае, Ханты-Мансийском автономном округе - Югре, Чукотском автономном округе и Ямало-Ненецком автономном округе»

77Официальный Интернет-сайт Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос». Режим доступа: https://www.roscosmos.ru/202/, свободный. Дата обращения: 10.01.2022.

78UNESCO Science Report 2015: towards 2030. Paris: UNESCO, 2015. P. 10.

46

осознает себя как целое и сама категория «человечество» приобретает не только философскую, но и правовую значимость.

Вопросы, считавшиеся ранее исключительно внутренним делом государств, вошли в сферу международно-правового регулирования.Преодоление больших вызовов и глобальных проблем современности, возникших в результате научно-технического прогресса, зачастую требует масштабной концентрации усилий, а эффективность дальнейшего научно-технологического развития, зависит от объединения потенциалов различных государств, мирового сообществ в целом.При этом наличие у данных отношений, количественных и качественных характеристик, позволяют регулировать их принципами и нормами права.

В науке международного права в отличие от большинства исследований как общей теории права, так и отраслевых правовых исследований прочно укоренилось рассмотрение принципов права в качестве непосредственных регуляторов правоотношений 79 . К примеру, И.И. Лукашук отмечает, что «международное право — это система юридических принципов и норм, регулирующих межгосударственные отношения в целях обеспечения мира и сотрудничества»80. Такого же подхода придерживается Л.П. Ануфриева, рассматривая функционирование «международного права как системы принципов и норм»81. Подтверждение мы находим в большом количестве научных исследований и учебной литературе по международному праву.

Как известно, основополагающие принципы международного права составляют фундамент международного сотрудничества, и имеют ключевое значение в построении и осуществлении междуна- родно-правового регулирования абсолютно всех правоотношений, возникающих между субъектами международного права. В научной литературе подчеркивается, что «будучи ядром системы международного права, принципы осуществляют общее авангардное регулирование при появлении новых субъектов или новой сферы

79Гумеров Л.А. Основополагающие и специальные принципы международного права как регуляторы научно-технологической сферы // Российская юстиция. 2022. № 3. С. 3-

80Лукашук И.И. Международное право. Общая часть: учеб. М.: Волтерс Клувер, 2005.

С. 11.

81 Ануфриева Л.П. Продолжая дискуссию о собственно «принципах» в современном международном праве и не только…// Московский журнал международного права. 2021. № 2. С. 7.

47

сотрудничества»82. Стремительно развивающиеся международное сотрудничество в сфере науки, технологии и техники(далее также - международное научно-техническое сотрудничество), безусловно, также подпадают под системное правовое регулирование основополагающих принципов международного права83. Поэтому специальные принципы международного права, направленные исключительно на регулирование международного научно-технического сотрудничества, как и вообще все специальные принципы международного права, должны создаваться на фундаменте основополагающих (общих) принципов международного права. По мнению Л.П. Ануфриевой, «осуществление научно-технического сотрудничества… немыслимо в обход принципов международного права, выработанных государствами и международным сообществом в целом»84. В этой связи важнейшее значение для регулирования международного сотрудничества в рассматриваемой сфере имеют вопросы об основополагающих принципах международного права, их применимости к регулированию вновь возникающих правоотношений.

Многогранность восприятия в международно-правовой науке категории «общие принципы права» обстоятельно представлена в трудах Ю.С. Ромашева85. В целом к аналогичным выводам пришел М. ВаскесБермудес при подготовке доклада Комиссии международного права ООН86. Вместе с тем в юридической науке существуют различные подходы к терминологическому обозначению принципов международного права87. Не вступая в дискуссию, полагаем возможным, руководствуясь практикой Международного Суда ООН, остановиться на категории«основополагающие принципы» международного права, под которыми прежде всего понимаются принципы, содержащиеся в Уставе

82Лукашук И.И. Указ.соч. С. 159.

83Bassiouni M. A Functional Approach to «General Principles of International Law» // Michigan Journal of International Law. 1990. Vol.11, Is. 3. P. 768-818.

84Ануфриева Л.П. Принципы и правовые формы сотрудничества в области науки, тех-

ники и инноваций между Россией и странами ЕС // Актуальные проблемы российского права. 2018. № 12 (97). С. 177.

85См. подробнее: Ромашев Ю.С. Общие принципы права в системе международного права // Право. ЖурналВысшейшколыэкономики. 2021. № 3. С. 148–174.

86Second report on general principles of law (A/CN.4/741). International Law Commis-

sion.GA. Geneva, 2020.Режим доступа: https://undocs.org/a/cn.4/741, свободный. Дата обращения. 03.12.2021.

87 См. подробнее: Абашидзе А.Х. Принципы международного права: проблемы поня- тийно-содержательного характера. Московский журнал международного права. 2017. № 4. С. 19–20.

48

ООН, с учетом Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН 1970 г, а также в Заключительном акте СБСЕ 1975 г.88

Среди основополагающих принципов международного права особое значение в регулировании международного научно-техниче- ского сотрудничества, имеют такие принципы как: уважения прав человека и основных свобод;сотрудничества между государствами; добросовестного выполнения обязательств по международному праву; равноправия и права народов распоряжаться своей судьбой. Вместе с этим, следует обозначить, что все основополагающие принципы международного права взаимосвязаны, взаимообусловлены и в системносодержательном единстве выполняют свое предназначение в виде регуляторов правоотношений. Как указано в Заключительном акте СБСЕ 1975 г.все указанные в нем принципы «имеют первостепенную важность, и, следовательно, они будут одинаково и неукоснительно применяться при интерпретации каждого из них с учетом других»89.

Рассматриваемые основополагающие принципы являются erga omnes непосредственно действующими и направлены на упорядочение конкретных правоотношений, возникающих в процессе международного научно-технического сотрудничества. Согласно принципу уважения прав человека и основных свобод государства, иные субъекты международного права обязаны создать такие условия, при которых обеспечивалась бы максимальная реализация прав и свобод в сфере науки, технологии и техники. При этом речь идет не просто о провозглашении тех или иных прав и свобод, но и о создании гарантий их реализации. Принцип сотрудничества накладывает обязательства на субъектов международного права по организации и осуществления взаимодействия, направленного на реализацию правоотношений, в целях взаимовыгодного научно-технического и технологического развития, в том числе получения и использования передовых достижений, повышение квалификации и обучение специалистов, доступ к

88См., например, Решение МС ООН от 20.04.2010 по делу «Аргентина против Уругвая» (дело о целлюлозных заводах на реке Уругвай); Постановление МС ООН от 03.03.2014 по делу «Тимор-Лешти против Австралии» (дело о вопросах, связанных с изъятием и удержанием некоторых документов и данных) и др. // Официальный Интернет-сайт Международного Суда ООН. Режим доступа: https://www.icj-cij.org/, свободный. Дата обращения: 12.12.2021.

89Ведомости ВС СССР. 1975. № 33.

49

лабораторной базе и т.д. Принцип добросовестного выполнения международных обязательств вытекает из формулы pacta sunt servanda. Он устанавливает юридическую силу форм международного права, регулирующих международное научно-техническое сотрудничество. Значительную актуальность в современных условиях получают принятые государствами обязательства в связи с возможными неблагоприятными последствиями научно-технического прогресса. Указанное прослеживается в международном космическом, морском и в других отраслях международного права. Не менее значимым в регулировании рассматриваемого вида сотрудничества является принцип равноправия и права народов распоряжаться своей судьбой. В соответствии с данным принципом каждый народ вправе самостоятельно определять основные направления научно-технологического развития, осуществлять без вмешательства из вне по своему усмотрению необходимую для этого научно-техническую и иную деятельность. При этом в сочетании с принципом сотрудничества взаимодействия государств строятся на условиях равенства.

Нельзя не отметить, что основополагающие принципы международного права, несмотря на мощный регулятивный потенциал, в силу их значительной абстрактности нуждаются в конкретизации применительно к регулированию отдельных однородных групп правоотношений. Как правило, такая конкретизация объективно предопределена и происходит естественно, сообразно развитию общества, в силу эволюции правоотношений. Другими словами, специальные принципы отражают естественный ход развития правового регулирования, при этом закрепляют наиболее устойчивые и необходимые свойства предмета правового регулирования однородных групп правоотношений90.

По утверждению В.М. Шумилова «общие (основные) принципы международного права имеют свое продолжение в форме специальных (отраслевых) принципов. В каждой отрасли международного права … можно выделить обобщающие нормы, являющиеся принципами на соответствующем уровне»91. В.В. Ершовым убедительно высказывалось мнение о том, что «основополагающие (общие) принципы … права … для уполномоченных правотворческих органов, организаций и т.д.

90Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права. М.: Центр образовательного законодательства, 2002. С.220.

91 Шумилов В.М. Международное экономическое право. М.: ООО ИКК «ДеКА», 2002.

С. 65.

50