7578

41

При описании системных связей государственного управления в таком

«срезе» надо учитывать, что перечисленные элементы сами обладают сложной, многоуровневой и иерархической организацией, проявляют себя в виде определенных подсистем, таких как: подсистема целей, функциональная структура, организационная структура, подсистема управленческой деятельности и, конечно, подсистема принципов. Поэтому во всем многообразии ее трудно изобразить схематически, но каждый, кто теоретически или практически связан с управлением, должен отчетливо представлять, что, с каким бы единичным элементом управления он ни имел дело — компетенцией государственного органа, формами и методами его деятельности, его решениями или организационными мероприятиями, этот элемент вписан через группу однозначных элементов в систему онтологических элементов государственного управления.

Эта система, разумеется, существует не сама по себе и не для поддержания собственного функционирования (хотя в российском государственном управлении слишком много сил и времени уходит как раз на это) — она постоянно взаимодействует с обществом и поддерживает соответствующие взаимосвязи посредством динамических, т.е. постоянно и активно изменяющихся, элементов.

3. Государственное управление — это явление субъективное. Значит, «погружаясь» в объективное, стремясь своими возможностями способствовать его развитию, субъект управления использует для этого множество элементов, которые являются продуктом сознания людей. К ним можно отнести информацию, знания, организационные и нормативные ресурсы, идеи (модели), экспертные оценки, решения (управляющие воздействия), действия государственных служащих и других участников управленческих процессов, субъективные результаты управления, которые характеризуют не только объективное осуществление потребностей и интересов, но и отражение всего этого в мыслях и чувствах людей. Все такие субъективные элементы проявляют себя в управлении тоже не в хаотическом,

42

сумбурном виде, а как определенная система, выразить которую

целесообразно следующим образом:

«информация -> знания -> ресурсы —> идеи (модели) -> экспертные оценки -> решения -> действия->результаты».

В этой системе гносеологических элементов государственного управления содержится важная логика управленческой деятельности,

понимание и соблюдение которой помогает при решении конкретных управленческих задач. Ведь в зависимости от информации, служащей импульсом (толчком) для определенного управленческого цикла, приходится изыскивать соответствующие знания, ориентироваться на правовые нормы и процедуры, имеющиеся материальные и финансовые ресурсы,

организационные формы, обосновывать предложения, различные варианты решения вопроса, выверять их через экспертизу и воплощать в решениях,

вызывающих нужные действия. И так каждый раз по бесчисленному количеству проблем, выдвигаемых общественной и личной жизнью людей.

В совокупности и взаимосвязи система субъектно-объектных зависимостей, система онтологических элементов государственного управления, система гносеологических элементов государственного управления в сочетании с социальным механизмом формирования и реализации государственного управления создают достаточно полное представление о системном строении государственного управления.

Одновременно эти системы и механизмы служат методологической основой его анализа, использования возможностей и совершенствования.

Системное «видение» государственного управления предполагает четкое усвоение той истины, что среди его элементов нет ни одного, который мог бы сам по себе содержать сущность государственного управления и решать какую-либо управленческую задачу. Чтобы понять (и практически использовать) управленческий смысл любого элемента государственного управления, следует изучить, с одной стороны, те элементы, которые ему предшествуют, на него влияют и которые он как бы «вбирает» в себя и

43

передает по цепи элементов, а с другой — те, которые идут следом за ним и в которые он «вкладывает» свои возможности.

Причем имеются в виду не только собственно управленческие

(онтологические) характеристики элементов государственного управления, но

иих отражение в сознании участников управленческих процессов

(гносеологические аспекты). Последнее особо актуально, поскольку по причине все еще низкой политической и управленческой культуры очень многих лиц как в государственном аппарате, так и за его пределами, по причине ограниченной управленческой информации и т.д. распространено непонимание содержания и назначения различных элементов государственного управления, а иногда и превратное, из-вращенное их понимание. В результате не всегда используются те элементы, которые пригодны для решения соответствующих управленческих задач, а если и используются, то не в самом рациональном сочетании. Не случайно в управлении требуется органическое единство знаний, искусства и опыта.

Вопросы для самопроверки:

1.Что является предметом курса «Система государственного и муниципального управления»?

2.В чем состоит роль государства в обществе, или его

«миссия»?

3.Что значит применять системный подход в теоретической или практической деятельности?

4.Каковы общественные функции государства?

5.Какие Вы знаете определения понятия «система», какие из них Вас устраивают больше всего?

6.Какими свойствами отличаются организованные, дезорганизованные и нейтральные системы?

7.В чем состоит суть применения методов ингрессии и дезингрессии?

44

8.Как действуют формирующий и регулирующий механизмы?

9.Исходя из общенаучного смысла понятий «система» и «среда», как бы Вы определили систему и среду государственного управления?

10.В чем заключается специфика государственного управления?

Тема 3. Система федеральных органов государственной власти Российской Федерации.

3.1. ПОНЯТИЕ СИСТЕМЫ И ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Государственные органы в Российской Федерации составляют единую систему осуществления государственной власти. Такое единство определяется федеративным устройством и государственной целостностью России.

Под системой государственных органов в Российской Федерации понимается совокупность ее федеральных, региональных и местных органов государственной власти. Однако органы местного самоуправления не осуществляют властные полномочия от имени Российской Федерации. [5]

Под системой федеральных органов государственной власти понимается единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти.

Государственное устройство России имеет три уровня публичной

(народной) власти: федеральный центр, субъекты РФ, местное самоуправление. Каждый уровень обладает собственной исключительной компетенцией, вторгаться в которую органы иного уровня власти не вправе.

45

Кроме того, государственная власть разделяется на законодательную,

исполнительную и судебную. Органы каждого вида власти самостоятельны.

Основоположники теории разделения властей Дж. Локк (Англия) и Ш.

Монтескье (Франция) исходят из того, что абсолютная власть портит человека и необходимо ограничение любой власти. Законодательная власть должна принадлежать народу и аккумулировать его волю, а исполнительная

— монарху.

Принцип разделения властей широко распространен в мире, хотя и проявляется в каждом случае специфически.

Так, в Англии с 30-х годов XIX в. парламент (палата общин) и

исполнительная власть функционируют в единстве: парламентское большинство формирует правительство, министры назначаются из числа депутатов и остаются ими в министерской должности.

ВСССР существовали все ветви власти (законодательная,

исполнительная, судебная), действовавшие под руководством КПСС. Но советская власть была единой, исполнительная власть формировалась представительной властью, т.е. эти ветви власти не были самостоятельными.

Государственную власть осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ,

суды РФ, органы государственной власти субъектов РФ (рис. 3.1). [7]

3.2. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ДОЛЖНОСТИ ПРЕЗИДЕНТА РФ

Под институциональными характеристиками понимаются данные о правовом положении должности президента, то есть о месте должности Президента в системе органов государственной власти Российской Федерации.

46

Место должности президента в Российской Федерации определяется главным образом 4-й главой Конституции РФ (ст. 80—93). Закона о Президенте РФ в настоящее время не существует.

• Президент Российской Федерации является главой государства,

гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, представляет Россию внутри страны и в международных отношениях, принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности.

Президент РФ юридически не входит в систему ни одной ветви власти

(законодательной, исполнительной, судебной), он как бы возвышается над властными институтами, осуществляет взаимодействие между ними и при принятии решений руководствуется общей волей, т.е. волей большинства избирателей.

Президент РФ назначает высших должностных лиц государства, в том числе председателя Правительства РФ (с согласия Государственной Думы),

заместителей председателя Правительства РФ и федеральных министров;

назначает выборы Государственной Думы, референдум; подписывает и обнародует федеральные законы; издает указы и распоряжения; является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ и выполняет другие общегосударственные функции.

Президент РФ применяет согласительные процедуры в случае разногласий между органами власти, он вправе приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия их Конституции, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека до решения этого вопроса соответствующим судом.

В качестве описания институциональных характеристик должности Президента РФ рассмотрим положения Конституции.

47

Статья 80-1. Президент Российской Федерации является главой государства. Как глава государства президент олицетворяет российское государство внутри страны и в международных отношениях, определяет основные направления внутренней и внешней политики, обращается с посланиями к Федеральному Собранию, назначает выборы, обладает правом законодательной инициативы и отлагательного вето, назначает референдумы,

формирует правительство и активно влияет на его деятельность, участвует в формировании судебной власти. Таким образом, президент занимает самостоятельное и главенствующее положение в системе органов государственной власти.

Статья 80-2. Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Статья 80-3. Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.

Статья 80-4. Президент Российской Федерации как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

Статья 81-1. Президент Российской Федерации избирается на четыре года гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Статья 81-2. Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет.

Статья 81-3. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд.

Статья 83. Президент Российской Федерации:

48

а) назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ; б) имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ; в) принимает решение об отставке Правительства РФ; г)

представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ; д) по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров; е) представляет Совету федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора РФ; назначает судей других федеральных судов, ж) формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, статус которого определяется федеральным законом; з) утверждает военную доктрину РФ; и) формирует Администрацию Президента РФ;

к) назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ; л) назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ;

м) назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях.

Статья 84. Президент Российской Федерации:

а) назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией Российской Феде-рации и федеральным законом: б) распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ; в) назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом; г) вносит законопроекты в Государственную Думу; д) подписывает и обнародует федеральные законы; е) обращается к

49

Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

Статья 85-1. Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Статья 85-2. Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Статья 86. Президент Российской Федерации:

а) осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации; б) ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации; в) подписывает ратификационные грамоты г)

принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей.

Статья 87-1. Президент Российской Федерации является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации.

Статья 88. Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Статья 89. Президент Российской Федерации:

а) решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища; б) награждает государственными

50

наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания Российской Федерации, высшие воинские и высшие специальные звания; в) осуществляет помилование.

Статья 90-1. Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения. (Пример указа Президента РФ приведен в приложение №1)

Статья 93-1. Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

Статья 93 -2. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии,

образованной Государственной Думой.

Статья 93 -3. Решение Совета Федерации об отрешении Президента Российской Федерации от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.

3.3. ОРГАНИЗАЦИОННО-ФУНКЦИОНАЛЬНЫЙ АНАЛИЗ АДМИНИСТРАЦИИ ПРЕЗИДЕНТА И «ПРЕЗИДЕНТСКИХ

СТРУКТУР»

Для реализации своих полномочий президент создает необходимые

органы. Систему органов условно называют «президентскими