7506
.pdf
11
надзора:
1.Указы Президента, носящие нормативный характер (например: Указ Президента РФ от 23.04.2014 № 274 «О некоторых вопросах прохождения службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации и внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 21 ноября 2012 г. № 1563 «О классных чинах прокурорских работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации» и в перечень должностей прокурорских работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации, по которым предусмотрено присвоение классных чинов действительного государственного советника юстиции, государственного советника юстиции 1, 2, 3 класса, утвержденный этим Указом» // Собрание законодательства РФ, 28.04.2014, № 17, ст. 2045.
2.Постановления Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Возможность принятия таких постановлений предусмотрена ст. 103 Конституции. Наиболее характерными в этом плане являются объявляемые Гос. Думой в соответствии с пунктом «е» ст. 103 постановления об амнистии.
Согласно ст. 102 Конституции, Совет Федерации может назначать и освобождать от должности Генерального прокурора РФ 1, а также принимать постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией РФ2.
3.Постановления Правительства РФ, содержащие различные нормативные положения по организации деятельности прокуратуры, относящиеся к его компетенции3.
4.Ведомственные нормативные акты. Специфическое значение в системе источников прокурорского надзора имеют Приказы, Указания, Распоряжения и иные инструктивные акты Генерального прокурора. В силу централизации прокуратуры и иерархической подчиненности прокуроров акты Генерального прокурора, имеющие нормативный характер, обладают большим регулятивным воздействием и распространяются фактически на все сферы организации и деятельности прокуратуры.4
1См. например: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 22 июня 2011 г. № 242-СФ «О назначении Чайки Юрия Яковлевича на должность Генерального прокурора Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ", 27 июня 2011 г., № 26, ст. 3681.
2См. например: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 26.11.2014 № 587-СФ «О полномочном представителе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в Генеральной прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ», 01 декабря 2014, № 48, ст. 6747.
3См. например: Постановление Правительства РФ от 24 декабря 2004 г. № 839 «О порядке проезда работников транспортных прокуратур в пределах обслуживаемых участков при исполнении служебных обязанностей на железнодорожном, внутреннем водном (речном), морском и воздушном транспорте» // Собрании законодательства Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. № 52 (часть II) ст. 5503.
4См. например: Приказ Генпрокуратуры России от 14 апреля 2015 № 179 «О реализации прокурорами полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 3 декабря 2012 № 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", и об организации прокурорского надзора за исполнением данного Федерального закона» // Законность, 2015 г., № 7; Указание Генпрокуратуры России № 275/36 от 3 июня 2015 г. «Об организации прокурорского надзора и ведомственного контроля за исполнением требований закона о соблюдении разумного срока на досудебных стадиях уголовного судопроизводства» // Бюллетень Федеральной службы судебных приставов, 2015 г. № 11; Распоряжение Генеральной прокуратуры РФ от 19 декабря 2013 г. № 544/45р «О порядке предоставления органами прокуратуры отчетов о результатах рассмотрения обращений граждан, организаций и общественных
12
2. Создание и развитие органов прокуратуры в России, задачи и организация их деятельности
2.1. Возникновение и развитие прокуратуры в России до 1917 г.
До проведения государственных реформ Петром I на Руси отсутствовало даже понятие о каком-либо надзорном органе, представляющего интересы государства.
Уголовное преследование производилось или в порядке частного обвинения потерпевшим-челобитчиком в состязательном суде по менее важным «судным» делам или же в порядке розыскном – по распоряжению судьи-следователя при «сыске» по более важным преступлениям и против «лихих людей», угрожавших общественной безопасности.
Петр I заимствовал идею прокурорского надзора для реформирования Российской правовой системы в развитых Европейских государствах. Первоначально Высочайшим Указом от 02.03. 1711 г. был создан фискалат – прообраз прокуратуры. В полномочия фискала вменялось «… над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, также в сбор казны и прочего, и кто неправду учинит, то должен фискал позвать его перед сенат, какой высокой степени ни есть, и там его уличать».
Со временем фискалат был упразднен. Указом от 12.01.1722 г. в Сенате была создана должность генерал-прокурора, в характеристике которой отмечалось, что «Сей чин – яко око наше и стряпчий в делах государственных». Первым российским генерал-прокурором был назначен Павел Иванович Ягужинский, которому в обязанность Указом от 27 апреля 1722 г. вменялось «…сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил, и во всех делах, которые сенатскому рассмотрению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по регламентам и указам отправлял…».
Таким образом, генерал-прокурору и подчиненным прокурорам поручалось осуществление надзора за деятельностью всех присутственных мест (чиновничьих должностей), в том числе и Сената, с целью охранения порядка, ограждения населения от посягательств чиновников и привлечения, виновных к ответственности.
После смерти Петра I прокуратура стала терять свое значение как надзорный орган и с приходом на трон Анны Иоановны все органы и учреждения прокуратуры были практически полностью упразднены. И только лишь в 1741 г. (период правления дочери Петра I – Елизаветы Петровны) органам прокуратуры были возращены ранее принадлежавшие им полномочия.
При Екатерине ІІ прокуратура усилила свои позиции в механизме
объединений, адресованных Президенту Российской Федерации, и принятых по ним мерах» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 21.12.2015).
13
государственного управления как учреждение, осуществляющее надзорные полномочия за соблюдением законности в государстве. Так реформа Сената в 1764 г. привела к существенным изменениям в правовом регулировании организации и деятельности прокуратуры. С разделением Сената на шесть департаментов увеличилось количество обер-прокуроров, надзирающих за их деятельностью. За деятельностью первого департамента, выполнявшего функции правительства, надзирал непосредственно генерал-прокурор.
Врезультате губернской реформы 1775 г. получили нормативное закрепление задачи и полномочия губернских прокуроров, были учреждены прокурорские должности при судах.
Так, на губернских прокуроров возлагалось выполнение таких функций, как обеспечение целостности государственной власти; надзор за тем, чтобы никто не облагал население запрещенными сборами; наблюдение за тем, чтобы должностные лица не творили различных злоупотреблений, не мздоимствовали (не брали взяток); губернские прокуроры также надзирали за законностью действий и решений государственных органов непосредственно в губерниях и уездах.
Прокурорская система, сформировавшаяся при Екатерине II, практически
внеизменном виде функционировала до середины XIX в.
Всентябре 1862 г. после принятия Государственным Советом Основных положений о прокуратуре было определено конкретное предназначение прокуратуры в Российском государстве – «наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской Империи». При каждом суде учреждались должности прокуроров и его помощников. В своей деятельности они были независимыми от местных органов власти. Генералпрокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались от должности императором, а нижестоящие прокуроры – Генерал-прокурором Российской Империи.
Прокуроры наделялись следующими основными полномочиями: обнаружение и пресечение всякого вида правонарушений; надзор за единообразным и точным исполнением законов; наблюдение за деятельностью судов по уголовным и гражданским делам и дача по ним соответствующих заключений; прокуроры наделялись правом законодательной инициативы относительно законов касающихся судопроизводства.
Судебные уставы 1864 г. ограничили прокторский надзор за исполнением законов судебной властью путем возложения на прокуроров функций поддержания государственного обвинения по уголовным делам в суде. С другой стороны, прокуроры наделялись обширными полномочиями при осуществлении надзора за дознанием и предварительным следствием.
Втаком виде и в основном с неизменными полномочиями органы прокуратуры просуществовали до 1917 г., когда Декретом Совета Народных Комисаров (СНК) от 24 ноября органы прокуратуры были упразднены.
2.2.Прокурорский надзор в советский период
14
Сукреплением диктатуры пролетариата и становлением советской государственности возникла необходимость дальнейшего совершенствования правовой и судебной системы страны. После длительных правовых дискуссий и политических обсуждений 28 мая 1922 г., 3-ей сессией Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (ВЦИК) было принято постановление об утверждении Положения о прокурорском надзоре, в котором нашли отражение ленинские принципы организации и деятельности советской прокуратуры.
Согласно данному положению прокуратура учреждалась в составе Народного комиссариата юстиции в качестве его отдела. Нарком юстиции одновременно являлся Прокурором республики. Губернские прокуроры и их помощники, военные прокуроры назначались и увольнялись Прокурором Республики.
На прокуратуру возлагались следующие функции: осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования; поддержание обвинения в суде; наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.
Образованная Постановлением Центрального Исполнительного Комитета (ЦИК) СССР от 23 ноября 1923 г. Прокуратура Верховного суда СССР была полномочна: опротестовывать решения Верховного Суда Союза ССР и его коллегий; истребовать подлежащие опротестованию постановления, решения и приговоры верховных судов союзных республик, рассматривать их в порядке надзора и представлять для дальнейшего направления в пленарные заседания Верховного Суда Союза ССР, а также истребовать дела из производства судебных учреждений союзных республик после приговора или вынесения по ним решения для просмотра их в порядке надзора.
Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. было утверждено новое Положение о прокуратуре Союза ССР. В соответствии с этим положением прокуратура Верховного Суда СССР была упразднена. В основу организации и деятельности прокуратуры СССР был положен принцип единоначалия и централизации.
Прокурор Союза ССР назначался ЦИК СССР и был ему подотчетен, а также его Президиуму. Помимо этого Прокурор Союза ССР был подотчетен и СНК СССР. В 1936 г. органы прокуратуры были окончательно выведены из системы народных комиссариатов юстиции союзных и автономных республик
иполностью подчинены непосредственно Прокурору Союза ССР.
Спринятием Конституции СССР 1936 г. вводится новая обязанность по осуществлению «высшего надзора» за точным исполнением законов, возложенная на Прокурора Союза ССР (ст. 113). Он назначался Верховным Советом СССР сроком на семь лет. Все нижестоящие прокуроры назначались или утверждались Прокурором Союза ССР сроком на пять лет (ст. 116).
Следующий этап в развитии советской прокуратуры связан с «Положением о прокурорском надзоре в СССР», утвержденном Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г. В данном положении
15
впервые получили четкое определение и правовое закрепление задачи, принципы прокурорского надзора и его содержание; дан перечень основных направлений общего надзора (за соблюдением законов). Впервые были предусмотрены требования к образовательному (высшее юридическое образование) и возрастному (не моложе 25 лет) критериям для прокуроров.
Конституция Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР) 1978 г. и Конституция СССР 1977 г. распространили полномочия по осуществлению высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов, осуществляемые ранее только Генеральным прокурором Союза ССР, на всех подчиненных ему прокуроров.
Генеральный прокурор Союза ССР согласно ст. 165 Конституции СССР
1977 г. назначался и был подотчетен Верховному Совету СССР.
Принятый в развитие данных конституционных положений (30 ноября 1979 г.) Закон «О прокуратуре СССР»:
более четко разграничил задачи и полномочия прокуроров в различных отраслях надзора;
определил виды, структуру и содержание актов прокурорского реагирования на нарушения законности (протест, представление, постановление);
установил правовой статус следователя прокуратуры, его процессуальную самостоятельность;
закрепил императивный характер полномочий прокурора по устранению установленных нарушений закона;
расширил сферу действия принципа коллегиальности (создание коллегий в Главной военной прокуратуре, прокуратурах областей и приравненных к ним прокуратурах);
закрепил принципы гласности, демократии в деятельности прокуратуры.
В 1987 г. закон «О прокуратуре СССР» был дополнен нормами, предусматривающими право прокуроров использовать предписания и предостережения в качестве средств реагирования на нарушения законов.
Проведение политических реформ обусловило принятие Верховным Советом РСФСР постановления от 15.11.91 г. «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР», которым система прокуратуры РСФСР фактически выводилась из подчинения генерального прокурора СССР и переходила в подчинение Генеральному прокурору РСФСР.
Прокуратура Союза ССР на некоторое время трансформировалась в межреспубликанский орган прокурорского надзора – Прокуратуру Союза суверенных государств и прекратила свое существование с образованием в каждом из них собственных прокуратур.
2.3.Развитие и организация деятельности современной прокуратуры
России
16
Современный этап развития прокуратуры связан с принятием 17.01.92 г. Верховным Советом РФ Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации».
Вданном законе сохранена сложившаяся ранее система и структура органов российской прокуратуры. Генеральный прокурор РСФСР назначался и был подотчетен Верховному Совету РСФСР.
Кроме того, данный закон упразднял тотальный надзор за исполнением законов гражданами, устанавливал запрет на вмешательство прокуратуры в хозяйственную деятельность. Законом закреплялись такие принципы организации и деятельности прокуратуры, как единство и централизация системы прокурорских органов; независимость прокуратуры от органов государственной власти и управления; гласность, демократизм и иные принципы.
Вразвитие Основных положений прокурорского надзора, закрепленных в Конституции России 1993 г., Государственной Думой 08.10.95 г. был принят Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре РФ», который в новых редакциях является основным нормативным актом, регламентирующим деятельность прокуратуры современной России.
Изменились полномочия прокурора и в уголовном и гражданском судопроизводстве. Прокурор утратил возможность опротестовывать решения судов. Теперь он выступает в качестве стороны в деле, при этом он имеет право внесения апелляционных и кассационных представлений на незаконные и необоснованные, по его мнению, судебные решения.
Кроме того, в связи с изменениями в уголовно-процессуальное законодательство1 с 2007 года прокурор утратил полномочия по процессуальному руководству следствием, возбуждению уголовных дел и их производству. С этого момента началось и выделение следственных подразделений прокуратуры в самостоятельный орган (в начале был создан Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации, который с января 2011 года, преобразован в Следственный комитет Российской Федерации).
Согласно действующему законодательству, целью современного прокурорского надзора России является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Данная цель достигается органами прокуратуры посредством решения следующих задач:
Общенадзорные задачи:
надзор за точным и единообразным исполнением законов;
надзор за соответствием законам издаваемых правовых актов;
надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
надзор за исполнением законов судебными приставами.
1 См.: Федеральный закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».
17
Обвинительные задачи:
уголовное преследование;
координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Каждая из обозначенных задач, решается органами прокуратуры посредством осуществления соответствующих одноименных функций.
Под функцией прокуратуры следует понимать совокупность действий, направленных на решение соответствующей задачи прокурорского надзора, путем использования специальных тактических и методических приемов прокурорского надзора, разработанных с учетом присущих ему правовых средств.
Кроме вышеуказанных, прокуратура правомочна, осуществлять и другие функции:
правотворческая;
издательская (выпуск специальных правовых изданий);
международное сотрудничество (осуществление связей с аналогичными органами других государств);
участие в разработке международных договоров России (ст. 2 Закона о прокуратуре).
Все отмеченные функции органы прокуратуры осуществляют с учетом реализации целого ряда закрепленных в законодательстве принципов деятельности.
Принципы организации и деятельности прокуратуры – это закрепленные
взаконе основополагающие требования, определяющие организационные основы ее деятельности, обуславливающие значение прокуратуры в государственно-правовом механизме.
К числу организационных принципов деятельности прокуратуры относятся:
единство прокуратуры как принцип ее построения;
принцип централизации;
внепартийность.
Функциональные принципы (принципы деятельности прокуратуры):
независимость;
гласность;
обязательность исполнения требований прокурора;
законность.
18
3.Система и структура прокурорских органов
3.1.Система органов прокуратуры. Генеральная прокуратура
Любая система определяется как множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которое образует определенное целостное единство.
Традиционно в системе прокуратуры выделяют три звена, занимающихся решением основных задач, которые закреплены в ст. 11 Закона о прокуратуре:
I.Генеральная прокуратура РФ.
II. Прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры.
III. Прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.
Кроме этого в систему органов прокуратуры входят еще научные и образовательные учреждения, а также редакции печатных изданий.
Вряде субъектов Федерации действуют прокуратуры городов и районов.
Внекоторых есть межрайонные прокуратуры, осуществляющие свои полномочия на территории нескольких смежных административных районов.
Организация и порядок деятельности Генеральной прокуратуры РФ основывается на Конституции РФ, Федеральном законе «О прокуратуре РФ» и других нормативных актах.
Общее руководство Генпрокуратурой осуществляет Генпрокурор, который одновременно является председателем коллегии Генеральной прокуратуры РФ, председателем координационного совещания руководителей федеральных правоохранительных органов, возглавляет Научноконсультативный совет при Генеральной прокуратуре РФ.
Генеральный прокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие деятельность прокуратуры. В пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда он устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры РФ, определяет полномочия структурных подразделений, устанавливает штатную численность и структуру подчиненных органов и учреждений прокуратуры. Генеральный прокурор РФ несет ответственность за выполнение задач, возложенных на органы прокуратуры Федеральным законом «О прокуратуре РФ».
Генеральный прокурор РФ имеет первого заместителя и заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Генерального прокурора РФ, а также советников, старших помощников и старших помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу начальников управлений; помощников и помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений.
19
Кроме того, Генпрокурор РФ имеет полномочного представителя в Федеральном Собрании, а также представителя в Конституционном Суде РФ.
Заместители Генпрокурора РФ направляют и контролируют работу Главных управлений, управлений и отделов (на правах управлений, в составе управлений), входящих в структуру Генеральной прокуратуры России.
Организационная структура Генеральной прокуратуры сформирована согласно существующим отраслям и направлениям прокурорского надзора. Так, например, наряду с другими в Генеральную прокуратуру входят следующие структурные подразделения: Главная военная прокуратура; Главное организационно-аналитическое управление; Главное управление кадров; Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства; Главное управление по надзору за следствием; Управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере; Управление по надзору за производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью; Управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции; Управление по рассмотрению обращений и приему граждан; Отдел контрольно-ревизионной работы и др.
В главных управлениях, управлениях и отделах устанавливаются должности: старших прокуроров и прокуроров.
Более того, согласно Приказу Генеральной прокуратуры РФ от 5 июня 2000 г. № 98 «Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах» образованы управления Генеральной прокуратуры в: Центральном, Северо-западном, Приволжском, Уральском, Сибирском и Дальневосточном федеральных округах. Этим же приказом Функции управления Генеральной прокуратуры в Северо-Кавказском округе возложены на Главное управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности и межнациональных отношениях на Северном Кавказе.
Вих полномочия входят:
1)координация деятельности всех правоохранительных органов, находящихся в пределах федерального округа, по борьбе с преступностью;
2)надзор за исполнением законов федеральными органами, находящимися в пределах федерального округа, органами контроля, их должностными лицами;
3)надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами, органами контроля, их должностными лицами;
4)надзор за исполнением законов окружными федеральными органами, осуществляющими предварительное следствие, дознание и оперативнорозыскную деятельность, а также региональными управлениями по борьбе с организованной преступностью, региональными отделами следственного комитета при МВД РФ;
5) надзор за исполнением законов федеральными органами в округах, осуществляющими предварительное следствие, дознание и оперативно - розыскную деятельность;
20
Кроме того в состав Генеральной прокуратуры входит ряд подразделений, выполняющих обеспечительные функции. К ним относятся: отдел писем; приемная (на правах самостоятельного отдела); секретариат; управление делами; центр информации и общественных связей; финансовохозяйственное управление и др.
В Генеральной прокуратуре с целью научного обеспечения деятельности прокурорских органов создан научно-консультативный совет1.
Согласно ст. 20 Закона о прокуратуре образована коллегия Генеральной прокуратуры, которая является совещательным органом, ее решения реализуются приказами и указаниями Генпрокурора. На заседаниях коллегии обсуждаются наиболее важные вопросы деятельности органов прокуратуры по укреплению законности и правопорядка, концептуальные проблемы прокурорского надзора, вопросы подбора и расстановки кадров, отчеты прокуроров субъектов Федерации и приравненных к ним прокуроров.
3.2. Территориальные прокуратуры
Территориальные прокуратуры образованы в соответствии с административно-территориальным делением России. В каждом субъекте России есть прокуратура, название которой соответствует названию субъекта РФ (например, прокуратура Нижегородской области). Прокуратуры субъектов федерации и приравненные к ним прокуратуры образуют второе звено в системы прокуратуры.
Согласно ст. 15.1 Закона о прокуратуре, прокуратуры субъектов РФ возглавляют соответствующие прокуроры (например, прокурор Нижегородской области). Прокурор субъекта РФ назначается на должность Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ, согласованному с субъектом РФ сроком на пять лет.
Вструктуру прокуратур субъектов РФ могут входить управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений) их начальники являются старшими помощниками прокуроров субъектов Российской Федерации. В прокуратурах субъектов РФ образуются соответствующие коллегии.
Вуказанных прокуратурах устанавливаются должности старших помощников и помощников прокурора, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов. Прокуроры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры могут иметь помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений.
Согласно приказу Генеральной прокуратуры РФ от 07.05.2008 № 84 (ред. от 02.07.2015) «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» на прокуроров субъектов Федерации возложены полномочия по:
1 См.: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 3 января 1996 г. № 1 «Об образовании при Генеральной прокуратуре Российской Федерации Научно-консультативного совета».