6482

50

Неразрывная связь концепции социального государства и социальноэкономических прав (прав второго поколения) не означает, что социальное государство выполняет исключительно патерналистские функции по отношению к гражданину, полностью «опекая» его. Наоборот, концепция прав человека в социальном государстве основана на развитии социально активной личности, человек в первую очередь самостоятельно несет ответственность за собственное благополучие, государство оказывает содействие в тех случаях, когда сил отдельной личности недостаточно для преодоления объективных трудностей.

Отмечая отсутствие в мировой практике единого подхода к законодательному закреплению социальных прав, а также перспективам их судебной защиты, следует признать, что в современный период реализация данного вида прав ограничена финансовыми возможностями государства.

6.Концепция социального государства Российской Федерации

6.1.Условия, необходимые для успешной деятельности социального

государства

Возникновение социального государства связано с формированием устойчивой социально ориентированной государственной политики, направленной на удовлетворение интересов всех слоев населения. При рассмотрении данного вопроса необходимо выяснить, какие причины способствовали процессу развития социальной государственности, а также выделить его основные этапы.

Среди исследователей нет единства в объяснении причин становления социального государства, но можно назвать несколько факторов, с которыми все авторы в большей или меньшей степени соглашаются.

В первую очередь следует отметить изменение экономических отношений, вызванное промышленной революцией конца XIX – начала XX вв. В связи с возросшими темпами хозяйственного роста, переходом от аграрной экономики к индустриальной, возникновением индустриального общества, произошло увеличение общего национального дохода, что позволяло государству выделять средства на проведение социальных реформ, в том числе и на содержание соответствующих государственных организаций, создание социальной инфраструктуры. Необходимость того, чтобы государство расширило свои полномочия в сфере социальной поддержки населения, объясняется следующим. В результате изменений в экономике активизировался процесс миграции сельского населения в города, вследствие чего произошло резкое увеличение числа наемных работников, которые имели только один источник дохода – заработную плату.

Урбанизация ослабила такие институты существовавшей социальной защиты, как община и семья, в то же время в городах из-за кризисного положения мелких товаропроизводителей снизилась роль гильдий и цехов по оказанию помощи своим членам. Таким образом, возникла потребность в новых средствах социальной поддержки, которые уже не могли существовать вне государства.

51

Обеднение значительной части населения, вызванное структурной перестройкой экономики, вызвало социальную напряженность, а появление социалистических стран, в которых социально-экономические права имели приоритет перед другими, придавало политическое звучание социальному вопросу. В сочетании с организованным рабочим движением это создавало угрозу существовавшему политическому режиму.

Таким образом, историко-политическая обстановка требовала выбрать путь развития, который позволял бы сочетать интересы труда и капитала, восприняв при этом достоинства либерального и социалистического устройства и избежав их недостатков.

Возникновение индустриального общества предъявило новые требования к уровню образования основной массы работающего населения, что дало основания говорить даже о революции в образовании. В свою очередь, это способствовало размыванию классовой структуры, формированию более однородного в своих устремлениях гражданского общества, развития чувства взаимосвязанности и солидарности его членов.

Демократические политические режимы, сложившиеся в большинстве европейских государств, способствовали осознанию коллективной ответственности за риски рыночной экономики, позволяли находить компромисс между правящими кругами и основной массой населения.

Анализ всех перечисленных факторов позволяет сделать вывод, что становление социального государства следует рассматривать как закономерный выбор стратегии развития цивилизации в условиях произошедших на рубеже Х1Х-ХХ веков структурных изменений социальной, экономической и политической систем в большинстве развитых стран.

Одной из первых мер большинства государств в социальной сфере стала борьба с нищетой, нашедшая свое отражение в законодательстве о призрении бедных. Забота о маргинальных слоях общества была переложена с общин и церкви на государство, которое пыталось таким образом вовлечь индивида в социальную структуру. Однако этот этап социальной деятельности нельзя отнести к начальному периоду социального государства, поскольку никаких со- циально-экономических прав законы о бедных не провозглашали, своим действием они охватывали очень малое количество людей, а сами формы и методы оказания государственной помощи носили унизительный характер и не способствовали поднятию человеческого достоинства. Также надо отметить, что принимаемые меры не могли устранить причины возникновения нищеты, и были направлены больше на борьбу с ее проявлениями. Правящие структуры осознавали опасность увеличения количества деклассированных элементов для сохранения общественного порядка, а оказание им помощи расценивалось как своеобразная профилактика преступности.

В этой связи началом процесса становления социального государства следует считать принятие государством таких мер социальной поддержки, которые охватывали наиболее широкий круг лиц и официально устанавливали сферы общественной ответственности перед индивидом.

52

Как справедливо отмечает В.В. Антропов, развитие современных социальных государств в Западной Европе связано с возникновением государственных систем социального страхования. Именно они заложили основы для развития системы государственного социального обеспечения.

Построение социального государства, целью которого, как это записано в ст. 7 Конституции РФ, является политика, создающая условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека, невозможно до тех пор, пока бедность в стране носит массовый характер. Как верно подчеркивает М.В. Баглай, «социальное государство должно бороться» не против богатства, а против нищеты. Для эффективной борьбы с бедностью, этим социальным злом, нужны продуманные целевые программы государства, совершенствование действующего социального законодательства, специально адресованного бедным людям.

Вто же время названные программы и новое правовое регулирование не должны продуцировать в обществе стремление граждан к иждивенчеству, лени, превращение в обыденность, норму жизни получение социальной помощи от государства, являющейся для них основным источником средств к существованию.

Как отмечают практически все исследователи, пока Россию можно назвать лишь страной, находящейся на переходной стадии к социальному государству. Данная точка зрения отражает реальное положение вещей, так как социальноэкономические показатели не позволяют прийти к выводу о созданном в России обществе благосостояния.

Внаучной литературе назван целый ряд причин социального, экономического, политического характера, по которым России пока не удается приблизиться к идеалам социального государства. В качестве основных проблем решения социальных проблем в российском обществе, особо следует отметить следующие: дисбаланс распределения и перераспределения собственности и доходов; масштабную бедность; высокий уровень безработицы в сочетании с низким уровнем оплаты труда; наличие неблагоприятных демографических тенденций; совершенную минимальность социальных гарантий; отсутствие адекватной финансовой системы, позволяющей качественно решать проблему финансирования социальных программ, недостаточность экономических возможностей государства.

Самая приоритетная и самая актуальная задача, стоящая перед современной Россией, это борьба с бедностью. Как отмечают специалисты, в Российской Федерации наблюдается диспропорция между первичным и вторичным распределением национального дохода, 70 % налогов бюджет получает с труда, при этом 2/3 доходов бюджетов всех уровней обеспечивает преимущественно бедное население. В итоге 15 % богатых россиян становятся еще богаче, а 85 % бедных еще беднее. Однако проблема заключается не только в том, что уровень реальных доходов подавляющего большинства населения является низким, очень высока дифференциация доходов. В общемировой практике разница в доходах наиболее и наименее обеспеченного населения, или так называемый

53

«децильный коэффициент» считается нормальным, если он равен 3,5–4,5. В России он равен 25–30, а в Москве превышает 50.

Дифференциация заработной платы приводит к недопустимому уровню расслоению населения. Признанные ООН международные критерии исходят из того, что бедностью считается доход менее 4 долл в сутки на человека, а нищетой менее 2 долл. Накануне кризиса 1998 г. бедная часть населения насчитывала почти 60 млн человек, т.е. 40 % всех жителей страны. При этом доходы 7–8 млн человек находились ниже стоимости минимальной продовольственной корзины, что соответствует критерию нищеты.

Справедливо замечание Н. Римашевской о том, что «работающие бедные» это чисто российский феномен. Особую тревогу вызывает то, что большинство трудоспособных «бедняков» это врачи, учителя, работники науки и культуры, то есть работники тех отраслей, где наиболее высока доля работников с высшим образованием. И это именно те сферы, которые и должны обеспечивать воспроизводство качества человеческого потенциала, являться социальной базой поддержки проводимых социальных реформ.

6.2.Правовые основы социального государства в РФ

ВРоссийской Федерации положение о социальном государстве отнесено к основам конституционного строя. Конституция Российской Федерации 1993 г. юридически закрепила цели и задачи развития российского общества и государства в сторону демократической, правовой и социальной государственности.

Вэтой связи О.В. Лучин справедливо отмечает, что конституционное установление о том, что РФ – социальное государство, выступает как нормативное средство и способ социальной ориентации.

Непосредственное указание на то, что Российская Федерация является социальным государством, содержится в п. 1 ст. 7 Конституции РФ. Данное конституционное положение находит свое развитие в п. 2 ст. 7 Конституции РФ, а также в ряде других конституционных норм. Системный анализ конституционного текста показал, что положение о социальном государстве тесно связано с конституционными нормами, которые закрепляют правовой и демократический характер государства (пункт 1 статьи 1), провозглашают права и свободы человека высшей ценностью (ст. 2), определяют федеративное устройство (ст. 5), гарантируют экономические свободы (п. 1 ст. 8), защиту права собственности (п. 2 ст. 8), социальные и экономические права и свободы человека и гражданина (ст. 34–44) и др. Представляется, что ряд принципиальных установлений, закрепленных в первой главе Конституции, являются общепризнанными условиями и гарантиями функционирования социального государства, при этом социальный характер государства также является условием и гарантией других основ конституционного строя.

Отличительной чертой Конституции РФ, в отличие от многих европейских государств, является закрепление социальных, экономических и культурных прав. Будучи закрепленными конституционными нормами, они одновременно «олицетворяют основные материальные решения законодателя и представляют

54

руководящие принципы для правового порядка, с другой стороны – это субъективные права тех лиц, которые могут требовать от органов государственной власти уважения их индивидуальных прав и свобод, в том числе в судебном порядке».

Важной гарантией соблюдения прав каждого отдельного человека, в том числе социальных прав, является обязанность государства, предусмотренная ст. 2 Конституции РФ – признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Как отмечают специалисты, в этой формуле выражается главная идея естественно-правовой доктрины, положенной в основу конституционной концепции прав человека. Права и свободы человека действуют независимо от того, признало их государство или не признало, и действие этих прав и свобод означает, что они налагают на государство обязанности.

Также гарантиями конституционных прав и свобод, провозглашенных главой 2 Конституции РФ, являются приверженность Российской Федерации общепризнанным принципам и нормам международного права в сфере прав и свобод человека и гражданина (п.1 ст. 17), признание неотчуждаемости основных прав и свобод человека и гражданина (п.2 ст. 17). Ст. 18 Конституции РФ установлено, что именно права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, права и свободы обеспечиваются правосудием. Важнейшей гарантией прав и свобод человека является конституционное положение о том, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими (ст. 18).

В развитие положения п. 2 ст. 7 Конституции РФ конкретизируются социальные обязанности государства:

-охрана труда и здоровья людей;

-установление гарантированного минимального размера оплаты труда;

-обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан;

-развитие системы социальных служб;

-установление государственных пенсий, пособий;

-иные гарантии социальной защиты.

Названные функции государства определяют задачу законодателя установить нормы, закрепляющие правовые, экономические и организационные основы государственной политики в социальной сфере.

1. Вопросы труда и занятости населения

Центральное место в системе нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере труда, занимает Трудовой кодекс РФ от 30.12.2001 № 197ФЗ.

Указанный документ устанавливает государственные гарантии трудовых прав и свобод граждан, создания благоприятных условий труда, защиты прав и интересов работников и работодателей. Основными задачами трудового законодательства, в соответствии со ст. 1 Трудового кодекса РФ, являются создание необходимых правовых условий для достижения оптимального согласования интересов сторон трудовых отношений, интересов государства, а также право-

55

вое регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, в частности отношений по социальному партнерству, ведению коллективных переговоров, заключению коллективных договоров и соглашений; участию работников и профессиональных союзов в установлении условий труда и применении трудового законодательства в предусмотренных законом случаях; надзору и контролю (в том числе профсоюзному контролю) за соблюдением трудового законодательства; разрешению трудовых споров; обязательному социальному страхованию.

Законодателем установлены основные принципы правового регулирования трудовых отношений, исходя из общепризнанных принципов и норм международного права, положений Конституции РФ. В частности, в качестве таковых особо следует отметить следующие принципы:

свобода труда; защита от безработицы и содействие в трудоустройстве; запрещение принудительного труда и дискриминации в сфере труда; обеспечение права каждого работника на справедливые условия труда; равенство прав и возможностей работников; обеспечение права каждого работника на своевременную и в полном размере выплату справедливой заработной платы, обеспечивающей достойное человека существование для него самого и его семьи, и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда; обеспечение права работников и работодателей на объединение для защиты своих прав и интересов, включая право работников создавать профессиональные союзы и вступать в них; обеспечение права работников на участие в управлении организацией в предусмотренных законом формах; сочетание государственного и договорного регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; социальное партнерство, включающее право на участие работников, работодателей, их объединений в договорном регулировании трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; обеспечение права каждого на защиту государством его трудовых прав и свобод, включая судебную защиту; обеспечение права на обязательное социальное страхование работников.

Мероприятия по содействию занятости населения, а также гарантии государства по реализации конституционных прав граждан РФ на социальную защиты от безработицы определены Законом РФ от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации». Согласно ст. 5 указанного Закона целью государственной политики в области содействия занятости населения является содействие реализации прав граждан на полную, продуктивную и свободно избранную занятость.

Пособие по безработице выплачивается гражданам, уволенным по любым основаниям и устанавливается в процентном отношении к среднему заработку, исчисленному за последние три месяца по последнему месту работы, если они в течение 12 месяцев, предшествовавших началу безработицы, имели оплачиваемую работу не менее 26 недель на условиях полного рабочего дня (полной рабочей недели) или на условиях неполного рабочего дня (неполной рабочей недели) с пересчетом на 26 недель с полным рабочим днем (полной рабочей неделей).

56

Пособие по безработице во всех иных случаях, в том числе гражданам, впервые ищущим работу (ранее не работавшим); стремящимся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва; уволенным за нарушение трудовой дисциплины или другие виновные действия, предусмотренные законодательством Российской Федерации; уволенным по любым основаниям в течение 12 месяцев, предшествовавших началу безработицы, и имевшим в этот период оплачиваемую работу менее 26 недель, а также гражданам, направленным органами службы занятости на обучение и отчисленным за виновные действия, устанавливается в размере минимальной величины пособия по безработице.

Подход российского государства к проблемам занятости населения принципиально отличается от той политики, которую проводило ранее советское государство. Советская хозяйственная система базировалась на модели всеобщей занятости, в тексте Конституции СССР 1977 г. право на труд соседствовало с обязанностью трудиться (ст. 60). Изменения в структуре экономики повлекли за собой и изменения социальных обязательств государства в области занятости населения. Конституция РФ 1993 г. права на труд, строго говоря, не предусматривает, что вызывает неоднозначную оценку исследователей. В частности, В.С. Иваненко, анализируя приверженность Конституции РФ положениям Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., высказал мнение, что «Здесь мы наблюдаем отступление как от обязательств по Пакту, так и от норм предыдущих конституций страны, гарантировавших каждому право на труд и защищавших его. Из содержания ст. 37 можно сделать вывод, что государство не только не гарантирует и не защищает право на труд (нарушая тем самым обязательства по Пакту), но и практически самоустраняется от своей активной роли в регулировании этого одного из важнейших, «судьбоносных» в жизни каждого человека прав. «Труд свободен», и государство свободно от обязательств по его обеспечению».

Приведенное суждение является во многом справедливым. Конституция РФ 1993 г. не содержит положений, которые определяли бы цели государственной политики в области труда и занятости, кроме мер охранительного характера - о минимальном размере оплаты труда, о праве на защиту от безработицы (ст.ст. 7, 36). Таким образом, следует прийти к выводу о том, что в политике российского государства преобладает пассивный подход в отношении занятости населения, тогда как в социальных государствах Европы наблюдается четкая государственная стратегия в этом направлении. Такая либеральная концепция занятости чужда ожиданиям россиян от социальных реформ, поэтому необходимо изменять проводимую политику, корректировать ее правовую основу.

2. Здравоохранение

Важным показателем качества жизни в той или иной стране является состояние здоровья и продолжительность жизни ее граждан. Под охраной здоровья граждан понимается совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарногигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохра-

57

нение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья. В числе основных принципов охраны здоровья россиян ст. 2 «Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан», утв. ВС РФ 22.07.1993 № 5487-1, называет соблюдение прав человека и гражданина в области охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий; доступность медикосоциальной помощи; социальную защищенность граждан в случае утраты здоровья.

В целях обеспечения конституционных гарантий на медицинскую помощь государство пытается ввести в развитие сферы здравоохранения рыночные механизмы. Основной формой социальной защиты интересов населения в случае утраты здоровья является медицинское страхование, цель которого – гарантировать гражданам при возникновении страхового случая получение медицинской помощи за счет накопленных средств и финансировать профилактические мероприятия. Регламентируется Федеральным законом от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации». Предусмотренная Законом многосторонняя система финансирования (прибыль, бюджет, другие источники) должна обеспечить необходимую гибкость финансовой основы социально-страховой медицины.

Действующее законодательство предусматривает функционирование как обязательных, так и добровольных программ медицинского страхования. Обязательное медицинское страхование является составной частью государственного социального страхования и призвано обеспечить всем гражданам Российской Федерации равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования в объеме и на условиях, соответствующих программам обязательного медицинского страхования.

Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов утверждена ПП РФ от 22 октября 2012 г. № 1074. В рамках Программы бесплатно предоставляются:

первичная медико-санитарная помощь, в том числе доврачебная, врачебная и специализированная;

специализированная, в том числе высокотехнологичная, медицинская помощь;

скорая, в том числе скорая специализированная, медицинская помощь; паллиативная медицинская помощь в медицинских организациях. Добровольное медицинское страхование осуществляется на основе про-

грамм добровольного медицинского страхования и должно удовлетворить потребность граждан в получении дополнительных медицинских и иных услуг сверх установленных программами обязательного медицинского страхования.

Таким образом, государству отводится роль гаранта в удовлетворении общественно необходимых потребностей граждан в медицинской помощи вне зависимости от уровня доходов на базе рыночных принципов оказания услуг, то-

58

гда как роль свободного рынка проявляется в удовлетворении потребностей в медицинской помощи сверх гарантированного государством уровня.

Среди важнейших задач, которые стоят перед государством, в том числе и перед законодателем, в сфере реформирования здравоохранения, особо следует выделить необходимость изменения инфраструктуры здравоохранения с целью устранения существенных различий в организации и уровне медицинского обслуживания различных регионов; усиление контроля за качеством предоставляемых услуг; создание условий для реальной возможности выбора между различными компаниями медицинского страхования; содействие развитию системы добровольного медицинского страхования.

Существующая система обязательного медицинского страхования (ОМС) имеет целый ряд серьезных изъянов, преодоление которых требует изменений самой модели ее существования.

Главным изъяном является несбалансированность программ ОМС с размерами страховых платежей. Система ОМС аккумулирует лишь 41,9% совокупного объема государственного финансирования здравоохранения. Эта проблема порождена прежде всего невыполнением субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления обязательств по уплате страховых взносов на неработающее население в полном объеме. Правда, в последние годы обозначилась тенденция увеличения размеров взносов за неработающее население, но это кардинально не меняет ситуации.

Серьезной проблемой обеспечения прав граждан на получение медицинской помощи является значительная дифференциация размеров государственного финансирования здравоохранения по регионам. Разница между регионами с наибольшими расходами на душу населения (Таймырский автономный округ

– 8900 рублей) и наименьшими (Республика Дагестан – 590 рублей) достигала 15-кратного размера.

Вариация размеров платежей на ОМС в расчете на одного работающего (часть единого социального налога) составила 12 раз (5620 рублей в ЯмалоНенецком автономном округе и 481,8 рубля в Республике Дагестан). Взносы на ОМС неработающего населения в расчете на одного неработающего колебались от 3899 рублей в Таймырском автономном округе до 9 рублей в Саратовской области. Такие различия свидетельствуют о неэффективности существующих механизмов выравнивания финансовых условий реализации программы государственных гарантий оказания медицинской помощи населению Российской Федерации.

Существующие экономические механизмы в системе здравоохранения не создают у ее участников стимулов к повышению эффективности использования общественных ресурсов. Центральной проблемой организации финансирования государственных и муниципальных учреждений здравоохранения является двойственность источников и методов их финансирования за предоставление населению медицинской помощи, предусмотренной базовой программой ОМС. Такие виды помощи должны были оплачиваться только за счет средств ОМС, но на практике продолжают финансироваться как из системы ОМС, так и из бюджета. Государственные и муниципальные лечебно-профилактические

59

учреждения получают примерно от 50 до 60% средств в виде бюджетного финансирования содержания учреждения, от 30 до 50% – из системы ОМС в виде оплаты оказанной медицинской помощи и от 5 до 15% – в виде доходов от оказания платных медицинских услуг населению. Согласно федеральным рекомендациям, бюджетные и страховые средства должны использоваться для покрытия разных статей расходов. На практике же нередко отдельные статьи расходов лечебно-профилактических учреждений покрываются одновременно из двух указанных источников финансирования. Это создает у учреждений заинтересованность в затратном хозяйствовании, а не в более эффективном использовании ресурсов.

Реализация этих принципов возможна лишь при увеличении расходов на здравоохранение в среднесрочной перспективе из государственных источников финансирования до 4,7% от ВВП. В 2004 году этот показатель составлял около 2,8%. В 2003 году расходы на здравоохранение были равны 2,9% от ВВП. Согласно рекомендациям ВОЗ расходы на здравоохранение должны быть не менее 5–6% от ВВП. В 2014 году они составят 3,5% ВВП, в 2015 и 2016 годах – 3,4% и 3,3% соответственно.

Увеличение расходов на здравоохранение позволит обеспечить:

–преодоление отставания средней заработной платы работников здравоохранения от средней по стране (необходимо увеличить расходы на оплату труда в 2,4 раза, что позволит повысить реальную заработную плату в 1,6 раза);

–соблюдение государственных гарантий бесплатного лекарственного обеспечения граждан. Соотношение расходов граждан и государства на приобретение лекарств должно измениться с 2:1 в 2004 году на 1:2, вследствие чего потребуется увеличение государственных затрат на приобретение медикаментов в 2,8 раза, а в реальном исчислении – в 1,8 раза. В результате можно будет осуществить бесплатное лекарственное обеспечение пациентов в стационарах и значительное улучшение лекарственного обеспечения отдельных категорий граждан в амбулаторных условиях;

–замену изношенного медицинского оборудования, ремонт зданий и сооружений, первостепенное приобретение необходимого оснащения первичного звена оказания медицинской помощи (в первую очередь для общей врачебной практики) за счет увеличения инвестиционных затрат в реальном исчислении в

2,4 раза;

–увеличение расходов на лечебное питание больных в стационаре в реальном исчислении в 2,9 раза (с 34 рублей в 2004 году до 100 рублей на одного больного в день в сопоставимых ценах).

3. Социальное обеспечение

Конституционной основой социального обеспечения в Российской Федерации является ст. 39 Конституции РФ, которая, конкретизируя положения ст. 7, гарантирует социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и иных случаях, установленных законом.

Основная организационно-правовая форма социального обеспечения – обязательное социальное страхование, которое осуществляется посредством госу-