Правоведение / Теория / 10 тем по праву

4.  Конституция – основной закон РФ.  Особенности федеративного устройства.

Конституция является атрибутом государства. В настоящее время в мире действует более 200 конституций (с учетом исторического опыта конституционализма их значительно больше), одна из которых — Конституция России. Конституция является основным источником конституционного права, поскольку в данном акте устанавливаются правовые нормы общего характера, опосредующие все российское законодательство: Конституция РФ имеет верховенство на всей территории страны (ч. 2 ст. 4). 

Конституция представляет собой нормативный правовой акт, имеющий высшую юридическую силу, регулирующий отношения, возникающие между человеком (обществом) и государством, а также устанавливающий основы организации самого государства. Исходя из этого можно заключить, что приоритетная цель конституции связана с ограничением произвола публичной власти в отношении прав и свобод лиц, находящихся под юрисдикцией России.

 Действующая Конституция РФ была принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 r, отметим, что формальный опыт конституционализма в России начался с 10 июля 1918 г., когда была принята первая Конституция (Основной закон) суверенной России. С тех пор в России были приняты Конституции 11 мая 1925 г., 21 января 1937 г., 12 апреля 1978 г. В последнюю Конституцию (Основном закон) в течение 1959 — 1992г.г. было внесено более 300 поправок, что изменило не только ее “букву”, но и “дух”. Данное обстоятельство дает основания говорить, что в России было не 5, а 6 конституций 

Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России, что установлено самой Конституцией. Законы и правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 15). 

Верховенство конституции означает, что она является актом наивысшей юридической силы, ее нормы являются основополагающим источником не только конституционного права, но и других отраслей права — гражданского, административного, уголовного и др.; текущие законы и другие нормативные акты должны приниматься только указанными в конституции государственными органами и соответствовать конституции; государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать конституцию. 

Верховенство конституции в правовой системе России обеспечивается специальным механизмом ее реализации и охраны. Вопросами обеспечения конституционности законов и других нормативно-правовых актов, толкования конституционных положений занимается Конституционный Суд РФ (ст. 125). 

Так, по происхождению различают конституции октроированные (дарованные) и установленные волей народа. Действующая российская Конституция принята все- народным голосованием. Следовательно, установленные в ней нормы выступают формой воплощения государственной воли народа в ней в юридической форме устанавливаются цели, которые перед собой ставит общество, и принципы его организации и жизнедеятельности. По единству документа различают кодифицированные и некодифицированные (например, в Великобритании) конституции. Российская Конституция является кодифицированной, поскольку представляет собой единый акт. 

Принято классифицировать конституции по порядку внесения в нее изменении и поправок. С этих позиций различают гибкие (не предусматривающие особого порядка изменения и жесткие (предусматривающие строгий порядок своего изменения) . Конституция РФ 1993 г. характеризуется как жесткие поскольку ее глава 9 посвящена конституционным поправкам и пересмотру Конституции РФ. Так, положения глав 2 и 9 Конституций РФ не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Если предложение о пересмотре положений 

названных глав будет поддержано 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной  Думы, то в соответствии с федеральным конституционным  законом созывается Конституционное Собрание. К сожалению,  данный закон до сих пор не принят. Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции РФ, который принимается 2/3 голосов от общего числа членов Конституционного Собрания или выносится на все народное голосование. В последнем случае для принятия Конституции РФ требуется более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей (ст. 135). 

Поправки к главам 3 — 8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона (ст. 108 Конституции РФ), и вступают  в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее 2/3 субъектов РФ (ст. 136). 

     Можно классифицировать конституции и в зависимости от формы государства:- унитарные и федеративные; монархические и республиканские; демократические и недемократические. 

      Конституция как нормативных правовой акт имеет в качестве структурной единицы норму права. Конституционная норма имеет свои специфические черты, которые выражаются  не только в особом порядке принятия, пересмотра и изменения, в высшей юридической силе, но и в содержании (нормы-дефиниции (например, ст. 1), нормы-начала  (например, ч. 1 ст. 3), нормы-принципы (например, ст. 10), нормы-правила (например, ч. 2 ст. 95)). 

Конституция как юридический феномен строится на ocнове ряда принципов, которые делятся на принципы построения (единство документа, структурированность, непротиворечивость, отсутствие пробелов, четкость и ясность формулировок и др.) и принципы содержательные (народовластие (ст. 3), суверенитет (ч. 1 ст. 4), высшая ценность человека его прав и свобод (ст. 2), федерализм (ст. 5) и др.). 

Субъекты конституционно-правовых отношений определены самой Конституцией РФ. Их анализ позволяет классифицировать всех участников конституционно-правовых отношений на социальные (индивидуальные (например, человек, гражданин, лицо без гражданства) и коллективные (например, народ, нация, коренные малочисленные народы, национальные меньшинства) и организационные (публичное (например, государство, субъекты федерации, государственные органы, органы местного самоуправления)) и общественные (например, общественные объединения, профессиональные союзы)). 

Система российской Конституции может рассматриваться двояко: с позиции упорядоченной совокупности элементов (нормы, принципы, субъекты, функции и т.д.) и с позиции структуры (преамбула, 2 раздела, первый из которых включает 9 глав, 137 статей). 

Преамбула — это важная часть Конституции РФ, в которой концентрированно выражены базовые ценности, ориентиры государственного строительства: государственная целостность, суверенная государственность, незыблемость ее демократической основы, гражданский мир и согласие, преемственность поколений, добро и справедливость и др.). Логика изложения российских конституционных норм такова: основы конституционного строя (включает 16 статей);  права и свободы человека и гражданина (включает 48 статей); федеративное устройство (включает 15 статей): Президент РФ (включает 14 статей); Федеральное Собрание (включает 16 статей); Правительство РФ (включает восемь,  статей); судебная власть (включает 12 статей); местное самоуправление (включает четыре статьи) и конституционные поправки и пересмотр Конституции (включает четыре статьи). 

Раздел второй — заключительные и переходные положения — не имеет статей. 

 Система органов государственной власти в Российской Федерации 

Известно, что государственная власть материализуется через органы государственной власти организованную частью государственного механизма, наделенную властными полномочиями, определенной компетенцией и необходимым средствами для осуществления задач, стоящих перед государством на конкретном-участке государственного руководства обществом. Их система, порядок формирования, компетенция, процесс взаимодействия обусловливаются особенностями формы государства. 

Орган государственной власти отличает ряд признаков которые в своей совокупности позволяют отнести како либо орган к разряду государственно-властных. Так, органом государственной власти создается и действует от имени государства на основе законов и других нормативных правовых актов, выполняет свойственные только ему задачи и функции; обладает собственной компетенцией, выражающейся принятии нормативных правовых актов. 

Отметим, что не все государственные органы являю органами государственной власти. Например, прокуратура РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, Администрация Президента РФ, Центральная избирательная комиссия относятся к государственным органом, но властные полномочиями не наделены. 

Государственные органы могут классифицироваться различным основаниям. Так, по порядку формирования государственные органы делятся на избираемые (например Государственная Дума, порядок выборов депутатов которые определен Федеральным законом от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ“О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации); назначаемые (например, Правительство РФ, порядок назначения членов которого определен ч. 2 ст. 112 Конституции РФ и Федеральные конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ “0 Правительстве Российской Федерации”); формируемые (например, Совет Федерации, порядок формирования которого определен ч. 2 ст. 95 Конституции РФ и Федеральным законом от 5 августа 2000 г. №113-ФЗ “0 порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации). 

По функциональному признаку органы государственной власти делятся на законодательные (например, Государственная Дума, Совет Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ); исполнительные (например, Правительство РФ, исполни- тельные органы государственной власти субъектов РФ); судебные (например, Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ). 

Различаются государственные органы и по территориальной юрисдикции: федеральные (например, Президент РФ, Правительство РФ); субъектов (например, правительство, глава администрации (высшее должностное лицо конкретного субъекта РФ)) местные государственные органы (на- пример, городской, районный суды). 

По способу принятия решения государственные органы могут быть разделены на коллегиальные, то есть принимающие решения посредством голосования (например, Государственная Дума, Правительство РФ) и единоначальные (например, Президент РФ, федеральный министр). 

Государственные органы отличаются также по сроку полномочий: с определенным сроком полномочий (например, Президент РФ — четыре года, Уполномоченный по правам человека в РФ — пять лет); с неопределенным сроком полномочий (например, федеральные суды общей юрисдикции); с опосредованным сроком полномочий (например, Правительство РФ, члены Совета Федерации). 

Существуют и иные основания для классификации государственных органов (по компетенции, по численному составу, по нормативному правовому акту, их учреждающему,  т. п.). Все они позволяют охарактеризовать государственные органы в их различных ипостасях. 

  

Особенности российского федерализма.

Федерация от латинского «federatio» означает «союз», «объединение» отдельных частей. Федерация - сложное союзное государство, состоя­щее из особого рода политико-территориальных, госу­дарственных образований, обладающих определенной самостоятельностью, в котором на основе консенсуса од­новременно обеспечивается целостность государствен­ной власти и ее вертикальное разделение между федеральным центром и субъектами Федерации при верховен­стве федеральной власти. Современные исследователи федерализма справедливо отмечают, что хотя и нет в мире абсолютно совершенных моделей государственного устройства, федеративная форма устройства в наибольшей мере обеспечивает целостность и стабильность, мир и согласие внутри них. По своей сущности федерализм – это средство урегулирования отношений и объединений людей в сообщество на разных уровнях территориальной организации власти. Кроме того, федерализм служит средством объединения государств и государственных образований, тяготеющих к единому союзному образованию.

Под федерацией также понимается такое соединение нескольких государств, государственно-территориальных или территориальных  образований, при котором объединение происходит в интересах достижения общих целей с помощью федеральной власти при условии сохранения за каждым субъектом (государством, государственным или территориальным образованием) определенной самостоятельности в рамках единого целого. 

Входящих в состав федеративного государства территориальных образований. В зависимости от  правового статуса в ходящих в состав федеративного государства территориальных образований  выделяют следующие виды федеративных государств: 

1) Симметричная федерация является идеальным государством. В основу подобного устройства положено объединение субъектов федерации, однородных по природе и равных по правовому статусу. В состав симметричной федерации входят только однопорядковые субъекты (в качестве примера можно привести, земли в Германии, штаты в США). 

2) В настоящие время абсолютно симметричных федераций с юридической точки зрения не существует. Подобные федерации именуются симметричными с элементами асимметрии. Данная разновидность федерации отличается тем, что ее субъекты являются однородными по правовой природе и статусу, однако на конституционном уровне регламентированы исключения, не касающиеся различий правовой природы отдельно взятых субъектов Федерации  (то есть речь идет об отдельных элементах правового статуса). 

3) Асимметричная федерация, которая, как отмечается в современной литературе, является наименее удачной моделью федерализма, поскольку асимметрия является источником конфликтов в федеративных отношениях. 

Асимметрия не субъектов федерации, которая предусматривает вхождение в состав федерации наряду с субъектами и иных территориальных образований: округов, союзных территорий, различных владений, ассоциированных государств, резерваций. Можно с уверенностью утверждать, что поскольку федерацию составляют ее субъекты, постольку только они и способны образовывать асимметричную структуру государства; другие административно-территориальные или национально-государственные образования, хотя и могут обладать различным статусом, к федерации никакого отношения не имеют. Такие не субъекты Федерации рассматриваются как особые территориальные образования. Например, в состав США на ряду со штатами входят федеральный округ Колумбия, свободно присоединившиеся государства Пуэрто-Рико, некоторые другие островные территории, не имеющие статуса штата, из чего можно сделать вывод об асимметричном территориальном устройстве этой страны. Что касается унитарных государств, то чисто симметричное устройство встречается редко. Их столицы обычно имеет несколько или существенно иной правовой статус по сравнению с остальными территориальными единицами высшего уровня.

         Формальная асимметрия (асимметрия субъектов федерации) предполагает такую структуру федеративного государства, при котором главным источником асимметрии является юридически закрепленное в конституциях и законах неравноправие субъектов федерации. В отношении данной разновидности федеративного государства Л.М. Карапетян подчеркивает, что формальная симметрия реально означает асимметрию, но речь должна идти не о безусловном «асимметричном» федерализме, а об асимметрии управления в федеративном государстве.

Реальная асимметрия (скрытая асимметрия субъектов федерации) в структуре федеративного государства характеризуется тем, что в субъекты такой федерации формально равноправны, но фактически не в состоянии реализовать свои равные права. 

Относительно нашего государства в науке конституционного права вопрос о его разновидности с точки зрения указанного выше критерия  относится к числа дискуссионных. Исследуя проблемы симметрии и асимметрии федерации, хотелось бы остановиться на терминологическом аспекте, в частности, разграничить дефиниции «равенство» и «равноправие». Весьма удачным, по моему мнению, представляется позиция  М.С. Саликова, указывающего, что равенство часто ассоциируется с одина­ковостью, идентичностью, когда как Конституция РФ ис­ходит из понятия равноправия, а не равенства субъектов. По существу она признает фактическое неравенство чле­нов существующей в настоящее время Федерации.

Ряд конституционалистов, акцентируя внимание на положения ст. 5 Конституции РФ о равноправии субъектов РФ, относят Россию к симметричной Федерации.  Равноправие субъектов Федерации, как верно полагает профессор С.А. Авакьян, должно проявляться в двух аспектах – равенстве в правах друг с другом, а также равенстве во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Содержание равноправия субъектов Федерации можно рассматривать и в узком, и в широком смыслах. В узком смысле, равноправие предполагает гарантированный минимум равных прав и обязанностей территории для признания ее субъектом Федерации, возможность приобретать и осуществлять одинаковые права и обязанности, в том числе, как подчеркивает профессор И.А. Умнова, дополнительные права и обязанности, при наличии одинаковых условий. Фактически речь идет о создании режима равных правовых возможностей субъектов Федерации.

В широком смысле, детализируя признаки симметричной федерации, можно выделить следующие составляющие равноправия субъектов Федерации: в него входят не только равенство прав и обязанностей субъектов Федерации (как отмечалось выше), но и равные пределы компетенции во всех сферах, в равной степени ограниченной ведением Российской Федерации, а также равное представительство субъектов Федерации на федеральном уровне (в частности, речь идет о представительстве в Совете Федерации Федерального Собрания РФ).

Вопрос о симметричном характере федерации неразрывен с вопросом о составе субъектов Федерации (их количественном и качественном критериях). Так, профессор Н.М. Добрынин, исследуя проблему численности субъектов РФ, отмечает, что должен учитываться баланс двух основных и обязательных характеристик: экономической самодостаточности и равностатусности субъектов Федерации, а также недопустимости возникновения геополитических и экономических оснований для региональной автаркии и вытекающей из нее тенденции к сепаратизму. При этом, по мнению Добрынина Н.М., оптимальное количество субъектов Федерации может составлять порядка 40-50.  Профессор В.М. Ведяхин, указывая на необходимость сокращения субъектов Федерации, подчеркивает, что ставить в равное положение такие субъекты, как Татарстан, Башкортостан, Самарскую, Саратовскую, Нижегородскую области и автономные округа или некоторые области Центрального Нечерноземья совершено несправедливо. Поскольку, как справедливо полагает Н.М. Добрынин, при разработке модели оптимального государственного устройства должны учитываться исторические особенности государства, экономические законы, математическая теория оптимизации и др. Аналогичная позиция относительно сокращения численного состава России высказывается и другими учеными. Полагаю, что сокращение численного состава Российской Федерации обусловлено, прежде всего тем фактом, что оно окажет позитивное влияние на повышение эффективности управления субъектами Федерации.

По мнению конституционалиста Ю.К. Краснова равноправие субъектов Федерации, в свою очередь, не означает и не должно означать «уравниловки» в отношении к субъектам со стороны федеральных органов. 

Однако большинство конституционалистов относят Россию к асимметричному федеративному государству, при этом, указывая на юридические и фактические признаки. В ст. 5, 65 Конституции РФ закреплен разнопорядковый состав субъектов РФ: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Полагаю, что одной из проблем конституционного регулирования федеративных отношений является противоречие между принципом равноправия субъектов Российской Федерации (ст.5) и разностатусность республик, с одной стороны, краев и областей – с другой, автономных образований – с третьей. Само сохранение различных наименований субъектов Федерации обуславливает их различия. 

Российская Федерация относится к смешенному типу, то есть в основу деления ее на субъекты положен именно национально-территориальный принцип. Основная особенность национально-территориальной федерации состоит в том, что должны учитываться интересы всех ее субъектов. Особый интерес представляет вопрос о возникновении федеративного государства в России, поскольку  его становление в нашей стране прошло весьма трудный путь. С 1922 г. по 1991 г. Россия входила в качестве суверенной союзной республики в состав другого федеративно­го государства - СССР, объединявшего 15 союзных республик. СССР был создан на большей части территории бывшей Российской империи, которая представляла собой многонациональное государ­ство. Исторически первой была образована РСФСР, которая в 1922 г. объединилась с тремя республиками - Бело­руссией, Украиной, Закавказской Федерацией. РСФСР развивалась как федерация, основанная на автономии. Однако подобное положение претерпело изменения в 1990-1991 гг., когда большинство автономных республик, автономных областей провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР. Со временем изменилась численность автономных образований, и соответственно изменился их правовой статус. В республики было преобразовано большинство автономных областей.  В связи с этим на IV Съезде народных депутатов было принято решение об исключении из названия республики термина «автономная» и о фактическом повышении  конституционно-правового статуса республики («республика в составе РСФСР»).

Процесс формирования конституционно-правовых основ российского федерализма условно можно подразделить на периоды:

- Распад СССР и принятие в 1990 г. Декларации «О государственном суверенитете Российской Со­ветской Федеративной Социалистической Республи­ки». Декларация предусматривала, что государственный суверенитет провозглашается во имя высших целей - обеспечения каждому человеку неотъемлемого права на достойную жизнь, свободное развитие и пользование родным языком, а каждому народу - на самоопределение в избранных им национально - государственных и национально - культурных формах. Для обеспечения политических, экономических и правовых гарантий суверенитета устанавливается полнота государственной власти при решении всех вопросов государственной и общественной жизни, верховенство Конституции на всей территории российского государства, исключительное право народа на владение, пользование и распоряжение национальным богатством России  и др. При этом в Декларации указывалось на приверженность общепризнанным принципам международного права и готовность жить со всеми странами и народами в мире и согласии, принимать все меры к недопущению конфронтации в международных, межреспубликанских и межнациональных отношениях, отстаивая при этом интересы народов России.

2. Подписание Федеративного договора от 31 марта 1992 г. -  Договор «О разграниче­нии предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти республик в составе Россий­ской Федерации автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга», который стал прогрессивным документом в сфере регулирования федеративного устройства того времени. Федеративный договор был подписан представителями всех субъектов федерации, за исключением Татарстана и Че­чено-Ингушской Республики. Структурно фактически Федеративный договор включал три договора о разграничении компетенции -  о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти суверенных республик, о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти автономной области, автономных округов. Основной целью Федеративного договора было перераспределение компетенции в пользу субъектов Федерации на основе совместной договоренности и новых принципов разделения государственной власти, правил взаимодействия центра и составных частей государства по реализации распределенной власти. Подобное правовое закрепление разграничения предметов ведения и полномочий между центром и регионами позволило приостановить процесс распада государственности, погасив в определенной мере стремление к региональной суверенизации.

- Принятие 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой Россия в большей степени была приближена к симметричной федерации. В частности, вместо трех предусмотренных  Федеративном договором вариантов правового статуса субъектов Федерации,  Конституция РФ учреждала принцип равноправия субъектов Федерации. Так, конституционно закреплялся единый для всех субъектов Федерации перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст.72), единый принцип остаточной компетенции субъектов Федерации (ст. 73), что означает, в свою очередь, расширение элементов децентрализации и кооперативного федерализма. К сожалению, в российской Конституции не удалось в полной мере последовательно довести многие прогрессивные идеи полноценной симметричной федерализации. Например, что касается статуса республик в составе РФ по действующей в настоящее время Конституции Российской Федерации, то они в отличие от других субъектов Федерации: являются государствами (ч. 2 ст.5);  имеют конституции, а не уставы (ч. 2 ст.5, ч. 1 ст. 66);  вправе устанавливать свои государственные языки (ст.68) и др.  Кроме того, республики могут иметь свое республиканское гражданство. 

Специфику конституционно-правового статуса республики в составе РФ подчеркивает и иные факторы. В частности, факт установления ими государственных языков, гарантированность сохранения и развития языков недоминирующих этнических общностей, а также определение актов субъектов РФ в качестве объектов конституционного контроля на федеральном уровне. Представляется, что характеристика последнего критерия представляет особый интерес, поскольку Конституции РФ  разграничивает объекты конституционного нормоконтроля в зависимости от вида субъекта федерации. В частности, согласно п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ  к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов - в отношении республик в составе РФ относится обеспечение соответствия  Конституции РФ и федеральным законам республиканских конституций  и законов, а в отношении иных субъектов РФ – уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Следует также обратить внимание на наличие противоречивости конституционной регламентации данного вопроса, поскольку п. «б» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ (в сравнении с выше названным конституционным положением) предусматривает, что Конституционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии  Конституции РФ конституций  республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Аналогичная норма предусмотрена и в положениях Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Таким образом, можно констатировать, что в ст. 125 Конституции РФ отсутствует дифференциация таких объектов конституционного нормоконтроля как нормативные акты субъектов РФ в зависимости от вида субъекта. В связи с выше сказанным, полагаю, что подобное противоречие в российском законодательстве требует устранения.