!Экзамен зачет учебный год 2023 / Административное право России. 4-е издание
.pdf160 |
Раздел IX. Административное право и управление социально-культурной сферой |
деятельности. Государственное управление здравоохранением связано именно с этой специализированной деятельностью государства.
Государство гарантирует охрану здоровья в соответствии с внутрен ним законодательством и общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.
Законодательство в сфере охраны здоровья основывается на Кон ституции РФ, а его система непосредственно соотносится с понятием охраны здоровья. Оно состоит из Закона об охране здоровья, прини маемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нор мативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Особое место среди них отводится Закону об охране здоровья. По содержанию и соотношению с другими нормативными правовыми актами он представляет собой основы законодательства в сфере охраны здоровья. Такой вывод следует из того, что нормы об охране здоровья, содержащиеся в других нормативных правовых актах, не должны противоречить его нормам. В случае их несоответствия нормам данного Закона применяются его нормы.
Установлено также, что органы местного самоуправления в пределах своей компетенции имеют право издавать муниципальные правовые акты, содержащие нормы об охране здоровья в соответствии с Законом об охране здоровья и другими нормативными правовыми актами РФ и ее субъектов.
Охрана здоровья граждан базируется на принципах, закрепленных Конституцией РФ и упомянутым Федеральным законом об охране здоровья.
Кним относятся: соблюдение прав граждан в сфере охраны здоровья
иобеспечение связанных с этими правами государственных гарантий; приоритет пациента при оказании медицинской помощи; приоритет охраны здоровья детей; социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья; ответственность органов государственной власти и ор ганов местного самоуправления, должностных лиц организаций за обес печение прав граждан в сфере охраны здоровья; доступность и качество медицинской помощи; недопустимость отказа в оказании медицинской помощи; приоритет профилактики в сфере охраны здоровья; соблюде ние врачебной тайны. Содержание нормативно-правового регулирова ния каждого из этих принципов раскрывается в предписаниях закона, направленных на их практическую реализацию (ст. 5-13). Например, принцип доступности и качества медицинской помощи раскрывается (конкретизируется) в восьми позициях статьи 10 и т. п.
Общие вопросы здравоохранения относятся к совместному ведению органов государственной власти РФ и ее субъектов (п. «д», «е», «ж» ст. 72 Конституции РФ). Полномочия федеральных органов государственной
власти и органов государственной власти ее субъектов, а также органов местного самоуправления закреплены в Законе об охране здоровья.
Г лава 41. Управление в сфере охраны здоровья граждан |
161 |
Перечень полномочий упомянутых федеральных органов дан в ст. 14, а в ст. 15 перечень полномочий, осуществление которых передано Российской Федерацией органам государственной власти субъектов РФ. Полномочия, непосредственно принадлежащие этим же органам субъектов РФ, т. е. в силу их разграничения с Российской Федераций, закреплены в статье 16 Закона.
Определены также полномочия органов местного самоуправления, в том числе и те, которые могут быть переданы субъектами РФ органам местного самоуправления городских округов и муниципальных образо ваний, за исключением оказания медицинской помощи населению ад министративно-территориальных образований, территорий с опасными для здоровья человека физическими, химическими и биологическими факторами, включенных в соответствующий перечень, работникам организаций отдельных отраслей промышленности с особо опасны ми условиями труда, а также особенности финансового обеспечения оказания им медицинской помощи устанавливаются Правительством РФ (ст. 42).
В Законе об охране здоровья выделяются полномочия федерального органа исполнительной власти, осуществляющего выработку государ ственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере охраны здоровья, именуемого уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в этой сфере.
Сорганизационно-правовой точки зрения охрана здоровья граждан
вРФ представляет собой неоднородную систему. Выделяются государ ственная, муниципальная и частная системы здравоохранения, каждая из этих систем имеет свою структуру, закрепленную в Законе об охране здоровья. Государственную систему составляют федеральные органы исполнительной власти в сфере охраны здоровья и их территориальные органы. Российская академия медицинских наук; исполнительные ор ганы государственной власти субъектов РФ в сфере охраны здоровья, органы управления в сфере охраны здоровья иных федеральных органов исполнительной власти, за исключением вышеназванных; подведом ственные федеральным органам исполнительной власти, государствен ным академиям наук и исполнительным органам государственной власти субъектов РФ медицинские организации и фармацевтические
организации, организации здравоохранения по обеспечению надзора в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, судебно экспертные учреждения, иные организации и их обособленные под разделения, осуществляющие деятельность в сфере охраны здоровья. Муниципальную систему здравоохранения составляют: органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, осу ществляющие полномочия в сфере охраны здоровья; подведомственные органам местного самоуправления медицинские организации и фарма цевтические организации.
162 |
Раздел IX. Административное право и управление социально-культурной сферой |
Частную систему здравоохранения составляют создаваемые юри дическими и физическими лицами медицинские организации, фар мацевтические организации и иные организации, осуществляющие деятельность в сфере охраны здоровья.
Допускается народная медицина, под которой понимаются методы оздоровления, утвердившиеся в народном опыте, в основе которых лежит использование знаний, умений и практических навыков по оценке и восстановлению здоровья. К народной медицине не относится оказание услуг оккультно-магического характера, а также совершение религиозных обрядов.
Разрешение на занятие народной медициной выдается органом исполнительной власти субъекта РФ в сфере охраны здоровья. Им же определяется и порядок занятия такой медициной.
Народная медицина не входит в программу государственных гаран тий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.
Граждане РФ имеют право на бесплатную медицинскую помощь в государственной и муниципальной системах здравоохранения в соот ветствии с действующими правовыми актами.
В РФ введено обязательное медицинское страхование, порядок
иусловия которого установлены ФЗ от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации».
По закону страховая организация выдает застрахованному лицу полис, удостоверяющий его право на бесплатное оказание ему меди цинской помощи медицинскими организациями при наступлении стра хового случая в любом регионе РФ, а не только по месту регистрации гражданина, в любом медицинском учреждении, ставшем участником программы обязательного медицинского страхования, а не только в го сударственном или муниципальном. Гражданин вправе самостоятельно выбрать страховую медицинскую компанию, медицинское учреждение
иврача, которые будут его обслуживать.
Граждане имеют право на дополнительные медицинские услуги на основании программ добровольного медицинского страхования, а также за счет средств организаций, своих личных средств и иных источников, не запрещенных законодательством.
Законодательством РФ гарантируется медицинская помощь граж данам. Основным, доступным и бесплатным для каждого гражданина видом медицинского обслуживания является первичная медико-сани тарная помощь. Она состоит в лечении наиболее распространенных заболеваний, неотложных состояний (травм, отравлений); в проведе нии санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий, медицинской профилактики важнейших заболеваний; проведении мер по охране семьи, материнства, отцовства и детства, мероприятий, свя занных с оказанием медико-санитарной помощи по месту жительства. Первичная медико-санитарная помощь оказывается учреждениями
Глава 41. Управление в сфере охраны здоровья граждан |
163 |
муниципальной системы здравоохранения и санитарно-эпидемиоло гической службы.
Система органов исполнительной власти и основы их компетенции в области здравоохранения определены Конституцией РФ, Законом об основах охраны здоровья. Важное значение для их деятельности имеют федеральные законы: от 30 марта 1995 г. № 38-ФЗ (ред. от 31 декабря 2014 г.) «О предупреждении распространения в РФ заболевания, вы зываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)»; от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ (ред. от 29 декабря 2014 г.) «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения»; от 12 апреля 2010 г. № 61-ФЗ (ред. от 22 октября 2014 г.) «Об обращении лекарственных средств»; Закон РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-1 (ред. от 14 октября 2014 г.) «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» (см. постановление Конституционного Суда РФ от 27 фев раля 2009 г. № 4-П) и другие нормативные правовые акты.
§2. Организационно-правовые формы управления здравоохранением
Общее руководство здравоохранением осуществляют Президент РФ и Правительство РФ.
Правительство РФ обеспечивает проведение в РФ государственной политики в области здравоохранения. Оно утверждает и финансирует федеральные программы по развитию здравоохранения; в пределах, предусмотренных законодательством, координирует в области охраны здоровья граждан деятельность органов государственного управления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности; принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благопо лучия.
Непосредственное управление здравоохранением возложено на Министерство здравоохранения РФ (Минздрав России). Оно является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере охраны здоровья граждан, действует на основе Положения о Мини стерстве здравоохранения РФ, утвержденного постановлением Прави тельства РФ от 19 июня 2012 г. № 608. В нем оно в прямой форме на звано таким органом в данной сфере, хотя в Законе об охране здоровья определены основы правового статуса и полномочия принципиального
значения в сфере охраны здоровья именно уполномоченного федерального органа исполнительной власти, а не Минздрава России.
В Указе Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636, в котором обозна чены функции Министерства здравоохранения РФ, оно не названо фе деральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере
здравоохранения.
164Раздел IX. Административное право и управление социально-культурной сферой
Всвязи с этим важно определиться в том, являются ли идентичными понятия Министерство здравоохранения РФ и федеральный орган, упол номоченный в сфере здравоохранения. Вопрос возникает в связи с тем,
что, в частности, их функции, определенные в Законе, Указе Президента РФ и Положении о Министерстве здравоохранения, не совпадают. Не определенным остается также соотношение понятий «охрана здоровья граждан» (термин Закона) и «здравоохранение» (термин Указа, По ложения). Принимая во внимание то, что в Положении здравоохра нение обозначено самостоятельной сферой, определившей профиль министерства, здравоохранение возможно рассматривать в качестве понятия в собственном (узком специальном) смысле слова, то есть самостоятельной социальной отрасли государственного управления.
Всоответствии с Законом об охране здоровья к полномочиям феде рального органа исполнительной власти, осуществляющего выработку
государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения (уполномоченного федерального органа ис полнительной власти), относятся: проведение единой государстве иной политики в сфере здравоохранения, разработка и реализация программ формирования здорового образа жизни и других программ в сфере охраны здоровья, реализация мер по развитию здравоохранения, про филактике заболеваний, санитарно-эпидемиологического благопо лучия, оказанию медицинской помощи, санитарно-гигиеническому просвещению; установление требований к размещению медицинских организаций государственной системы здравоохранения и муници пальной системы здравоохранения, иных объектов инфраструктуры здравоохранения, координация деятельности в сфере охраны здоровья федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов фонда местного самоуправления, субъек тов государственной системы здравоохранения, муниципальной систе мы здравоохранения и частной системы здравоохранения; утверждение: порядка создания и деятельности врачебной комиссии медицинской организации; номенклатуры в сфере охраны здоровья медицинских организаций, коечного фонда по профилям медицинской помощи, медицинских услуг, должностей медицинских работников и фарма цевтических работников, специальностей специалистов, имеющих медицинское и фармацевтическое образование; типовых положений об отдельных видах медицинских организаций, включенных в номен клатуру медицинских организаций; порядка организации и проведения экспертизы качества, эффективности и безопасности медицинских из делий; порядка аттестации специалистов, имеющих высшее и среднее медицинское и (или) фармацевтическое образование для присвоения им квалификационной категории; порядка организации направления граждан РФ на лечение за пределы территории РФ за счет средств феде рального бюджета; порядка проведения медицинских осмотров; перечня
Глава 41. Управление в сфере охраны здоровья граждан |
165 |
профессиональных заболеваний; порядка назначения и выписывания лекарственных препаратов, медицинских изделий, форм рецептурных бланков на лекарственные препараты, медицинские изделия, порядка оформления этих бланков, их учета и хранения. На него возложено установление общих требований к структуре и штатному расписанию медицинских организаций, входящих в государственную и муници пальную системы здравоохранения; порядка организации и проведения медицинских экспертиз, а также организация медицинской эвакуации
граждан федеральными государственными организациями.
В рамках концепции Закона РФ об охране здоровья в Указе Прези дента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 сформулированы функции Министер ства здравоохранения РФ, которые ему поручено осуществлять: по выра ботке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, обращения лекарственных средств, обеспечения их качества и безопасности, медицинской по мощи и медицинской реабилитации, фармацевтической деятельности, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, медикосанитарного обеспечения работников отдельных отраслей экономики с особо опасными условиями труда, медико-биологической оценки воздействия на организм человека особо опасных факторов физической
ихимической природы, а также по управлению государственным иму ществом в сфере здравоохранения, оказанию государственных услуг, включая оказание высокотехнологичной медицинской помощи, про ведение судебно-медицинских и судебно-психиатрических экспертиз.
Со сферой здравоохранения связаны его функции по разработке
иреализации современных медицинских технологий, новых методов диагностики и организации оказания медицинской помощи, организа ции судебно-медицинских и судебно-психиатрических экспертиз и др.
Аналогичные по смыслу функции Минздрава России (с незначитель ными редакционными отличиями) обрисованы в Положении о нем,
вкотором при их перечислении вслед за здравоохранением названа такая же его функция в сфере обязательного медицинского страхования. Ибо взаимодействие этих сфер в рамках действующего права является необходимым условием получения бесплатной медицинской помощи
вобъемах, сроках и условиях, надлежащего качества в медицинских организациях, участвующих в реализации программ обязательного медицинского страхования.
Министерство координирует и контролирует деятельность подве домственных ему Федеральной службы по надзору в сфере здравоохра нения, Федерального медико-биологического агентства, федеральных государственных организаций и федеральных государственных унитар ных предприятий, а также координацию деятельности Федерального фонда обязательного медицинского страхования. Оно осуществляет свою деятельность непосредственно и через подведомственные ему
166 |
Раздел IX. Административное право и управление социально-культурной сферой |
организации во взаимодействии с другими федеральными органами ис полнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправления, общественными объединениями и другими общественными организациями.
Минздрав России наделен обширным полномочиями, связанны ми прежде всего со специфическими его функциями и прежде всего с осуществлением им самостоятельного правового регулирования в по рученных ему сферах.
В порядке нормативно-правового регулирования министерство принимает акты, которые с точки зрения регулируемых им вопросов делятся на две группы: акты, самостоятельно принимаемые министер ством, их перечень дан в положении о нем, и акты по другим вопросам,
не включенные в этот перечень.
Обращаясь к актам первой группы, необходимо иметь в виду, что в Положении нет научно обоснованного и основанного на действую щем праве разграничения нормативных правовых актов и вопросов, по которым они издаются. Необходимость разграничивать эти по нятия вытекает из п. 5.2, содержащего перечень нормативных актов, и п. 5.2.208, в котором констатируется, что Минздрав России принимает
нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной ему сфере деятельности.
Акты (вопросы, по которым они принимаются) первой группы весьма разнообразны по своей тематике. В соответствии с принятой классифи кацией министерство утверждает положения о территориальных органах федеральной службы и федерального агентства, подведомственных ему; квалификационные требования к работникам и номенклатуру специальностей в сфере, отнесенной к его компетенции; номенклатура медицинских услуг; номенклатура медицинских организаций; типовые положения об отдельных видах медицинских организаций, включенных в номенклатуру медицинских организаций; порядок прохождения обя зательного психиатрического освидетельствования работниками, осу ществляющими отдельные виды деятельности, связанной с источником повышенной опасности; перечень медицинских противопоказаний для осуществления отдельных видов профессиональной деятельности и дея тельности, связанной с источниками повышенной опасности; порядок оказания медицинской помощи, в том числе первичной медико-сани тарной помощи, скорой медицинской помощи, специализированной медицинской помощи, в том числе высокотехнологичной; по вопросам, связанным с обращением лекарственных средств; о порядке фарма цевтической деятельности. Его актами определяются стандарты меди цинской помощи, стандарты оснащения организаций здравоохранения медицинским оборудованием и другие федеральные стандарты в сфере здравоохранения; порядок применения новых методов диагностики и лечения; порядок дачи информированного добровольного согласия
Глава 41. Управление в сфере охраны здоровья граждан |
167 |
на медицинское вмешательство и отказа от медицинского вмешатель ства в отношении определенных видов медицинского вмешательства.
К сфере самостоятельного нормативно-правового регулирования относятся многие другие вопросы, связанные с диагностикой заболе ваний, оказанием специализированной медицинской помощи, профи лактическими прививками, обязательными медицинскими осмотрами определенных категорий лиц, донорством, трансплантацией органов и тканей и др. К этой сфере относится регулирование организации деятельности по установлению причинной связи заболевания, инва лидности или смерти с воздействием радиации; по установлению связи заболевания с профессией и т. д.
Актами данной группы устанавливается также порядок организа ции и практической подготовки по основным программам среднего, высшего и послевузовского медицинского или фармацевтического образования и дополнительным профессиональным программам; по рядок и сроки совершенствования медицинскими работниками и фар мацевтическими работниками профессиональных знаний и навыков путем обучения по дополнительным профессиональным программам
вобразовательных и научных организациях и др.
Спомощью нормативных правовых актов второй группы реализуются многие и разнообразные полномочия Минздрава РФ, как связанные, так и не связанные с видами деятельности медицинского характера, например, осуществляются утверждение и введение в действие госу дарственных санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов, государственная регистрация лекарственных препаратов для медицинского применения; осуществляется экономический анализ подведомственных федеральных государственных унитарных предпри ятий и утверждаются экономические показатели их деятельности и т. д.
Министр здравоохранения РФ издает приказы, имеющие норматив ный характер, а по оперативным и другим текущим вопросам - приказы ненормативного характера.
Важные функции в сфере охраны здоровья возложены на Феде
ральную службу по надзору в сфере зашиты прав потребителей и благо получия человека (Роспотребнадзор). Правовые основы ее деятельности установлены ФЗ от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ (ред. от 29 декабря 2014 г.)
«О санитарно-эпидемиологическом |
благополучии населения», ФЗ от |
|
7 февраля 1992 г. № |
2300-1 (ред. от 5 мая 2014 г.) «О защите прав по |
|
требителей», иными |
нормативными |
правовыми актами. Положение |
офедеральной службе по надзору в сфере зашиты прав потребителей
иблагополучия человека утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 322 (ред. от 27 декабря 2014 г.). Руководство ее дея тельностью осуществляет Правительство РФ. Она выполняет некоторые функции, относящиеся к функциям федеральных министерств. Так, Согласно Положению данная Служба - федеральный орган исполни-
168 |
Раздел IX. Административное право и управление социально-культурной сферой |
тельной власти, осуществляющий функции: а) по выработке и реализации
государственной политики и нормативно-правовому регулированию в с защиты прав потребителей, б) разработке и утверждению государствен ных санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативо
Наряду с ними на нее возложены функции, характерные именно для федеральных служб: по организации и осуществлению в данном случае:
а) федерального государственного санитарно-эпидемиологического на ра, б) федерального надзора в области защиты прав потребителей. Одна очевидно, что зашита прав потребителей не ограничивается сферой охраны здоровья граждан.
В сфере здравоохранения к специфическим функциям Роспотребнад зора отнесены федеральный государственный санитарно-эпидеми ологический надзор за соблюдением санитарного законодательства; лицензирование отдельных видов деятельности, отнесенных к его компетенции; санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через государственную границу РФ; прием и учет уведомлений о начале осуществления юридическими лицами и индивидуальными предпри нимателями отдельных видов работ и услуг, за исключением осущест вляющих деятельность на территориях, подлежащих обслуживанию Федеральным медико-биологическим агентством.
Служба регистрирует впервые внедряемые в производство и ранее не использовавшиеся химические, биологические вещества и изготов ляемые на их основе препараты, потенциально опасные для человека (кроме лекарственных средств); отдельные виды продукции, представ ляющие потенциальную опасность для человека (кроме лекарственных средств); отдельные виды продукции, в том числе пищевые продукты, впервые ввозимые на территорию РФ; лиц, пострадавших от радиацион ного воздействия и подвергшихся радиационному облучению в в резуль тате чернобыльской и других радиационных катастроф и инцидентов.
Служба устанавливает причины и выявляет условия возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекци онных заболеваний (отравлений); информирует органы государственной власти РФ и субъектов РФ, органы местного самоуправления и насе ление о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Она готовит предложения о введении и об отмене на терри тории РФ, субъектов РФ ограничительных мероприятий (карантина) в порядке, установленном законодательством РФ; организует ведение социально-гигиенического мониторинга. К ее полномочиям относится проверка деятельности юридических лиц, индивидуальных предпри нимателей и граждан по выполнению требований санитарного зако нодательства. На нее возложена организация деятельности системы государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ.
Глава 41. Управление в сфере охраны здоровья граждан |
169 |
Роспотребнадзор, в пределах установленной компетенции, вы полняет функции государственного санитарно-эпидемиологического нормирования. Его основная задача — установление санитарно-эпи демиологических требований, обеспечивающих безопасность для здо ровья человека среды обитания. Требования устанавливаются санитар но-эпидемиологическими правилами, содержащими гигиенические и противоэпидемические требования по обеспечению санитарно-эпи демиологического благополучия населения, профилактики заболеваний человека, благоприятных условий его проживания, труда, быта, обуче ния и питания, а также сохранению и укреплению его здоровья; опти мальные и предельно допустимые уровни влияния на организм человека факторов среды его обитания и др. К каким сферам, условиям, видам деятельности, продуктам, веществам и т. д. они относятся санитарноэпидемиологическими правилами (санитарными правилами), опреде лено в Положении о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденном Правительством РФ от 24 июля 2000 г.
№554 (в ред. постановления Правительства РФ от 15 сентября 2005 г.
№569). В частности, требования к планировке и застройке городских и сельских поселений; пищевым продуктам; организации питания на селения; водным объектам; условиям труда и т. д.
Установлено, что на территории РФ действуют федеральные сани тарные правила. При необходимости учета особенностей санитарной обстановки и здоровья населения на территории субъекта РФ могут действовать федеральные санитарные правила, установленные для этой территории.
Необходимо также иметь в виду, что санитарно-эпидемиологическое нормирование осуществляет не только Роспотребнадзор. Согласно упомянутому Положению оно осуществляется также федеральными органами государственной власти и федеральными государственными организациями государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации.
Утвержденные санитарные правила и нормы обязательны для вы полнения на всей территории страны всеми государственными орга нами, государственными и негосударственными организациями, их должностными лицами и гражданами.
Роспотребнадзор в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право организовывать проведение необ ходимых исследований по вопросам осуществления надзора в уста новленной сфере деятельности; давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к его компетенции; за прашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции Службы вопросам; пресекать факты нарушения законодательства РФ в установленной сфере деятельности, а также применять предусмотренные законодательством РФ меры огра-