!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация_Матюшенков Д.М-1
.pdfигнорирования предполагает, что государство оставляет вне поля своего зре-
ния институты гражданского общества, не оказывая им содействия, но и не создавая проблем осуществлению ими своей деятельности. Представляется,
что такой формат взаимоотношений государства может быть реализован только с небольшими общественными объединениями, например с объеди-
нениями филателистов или пчеловодов.
Представляется, что при нынешнем состоянии развития взаимодейст-
вия органов исполнительной власти с общественными объединениями в сфе-
ре охраны общественного порядка самыми перспективными являются моде-
ли партнерского взаимодействия. Это может проявляться в виде содействия развитию деятельности общественных объединений, привлекаемых для ох-
раны общественного порядка, со стороны органов исполнительной власти,
поддержка не имеющих синергии с государством общественных организа-
ций. Органы исполнительной власти и их руководство должны сотрудничать и взаимодействовать с общественными объединениями, осуществляя при планировании своей деятельности учет мнения и потребностей общественно-
сти.
Каждая модель взаимодействия органов исполнительной власти с об-
щественными объединениями в сфере охраны общественного порядка пред-
полагает наличие комплекса форм и методов, характерных для такой дея-
тельности. Конфронтационные модели предполагают использование методов административного принуждения, тогда как «модель садовника» – активное использование форм поощрения. Различные трактовки в научной литературе привели к наличию нескольких подходов к определению терминов «форма» и «метод». В рамках данного исследования мы исходим из того, что взаимо-
действие – это деятельность, предусмотренная Федеральным законом "О по-
лиции", так как предложенная в этом законодательном акте дефиниция, по нашему мнению, наиболее полно отражает сущность указанного понятия.
Необходимо также отметить тот факт, что в иных нормативно-правовых ак-
51
тах, регулирующих деятельность ФСБ России, Росгвардии или МЧС России,
не дается определения данного понятия, поэтому мы вынуждены прибегнуть
кединственному сформулированному в законе легитимному определению.
Внауке административного права понятие «форма» трактуется как границы управленческих решений, принимаемых напрямую субъектами управления1, а также как форма проявления государственно-управленческой деятельности2. Различные авторы также указывают на наличие правовых и неправовых форм управленческой деятельности. В основе правовой формы лежит юридическое начало, она возникает в силу нормативного правового акта. К ней предъявляются требования к ее юридическому оформлению, из-
давший ее орган должен обладать необходимыми полномочиями для этого, а
также результатом правовой формы управленческой деятельности всегда яв-
ляются правовые последствия3. Ю.Н. Старилов указывает, что на сегодняш-
ний день деятельность по управлению в Российской Федерации имеет мини-
мальный объем правового регулирования, что, по его мнению, делает ее не-
демократичной, создавая возможности для развития коррупции4.
Также можно выделить комплекс форм внутриорганизационной или внутриаппаратной работы и формы реализации исполнительной деятельно-
сти5. Здесь следует отметить, что приведенная классификация не предусмат-
ривает взаимодействия органов исполнительной власти и общественных объединений, так как само по себе взаимодействие предназначено для осу-
ществлений полномочий органов исполнительной власти, однако не является исполнительной деятельностью. Кроме того, взаимодействие не может быть отнесено и к внутриаппаратной работе, так как осуществляется вне подраз-
делений органа исполнительной власти.
1См.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. М.: Издательство НОРМА, 2002. С. 212.
2См.: Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. М.: Юристъ, 2005. С. 387.
3Там же. С. 387.
4Там же. С. 217.
5Там же. С. 371.
52
Таким образом, фактически взаимодействие органов исполнительной власти с общественными объединениями может иметь следующие формы:
заключение соглашений о взаимодействии, а также реализация правоприме-
нительных актов в отношении третьих лиц.
Как верно указывает С.А. Васильев, взаимодействие может происхо-
дить либо непосредственно, в рамках проведения совместных мероприятий,
либо опосредованно, например при осуществлении деятельности общест-
венных советов1. Он предлагает интересную для рассмотрения классифика-
цию форм взаимодействия, куда входит информационный взаимообмен, пра-
вовое просвещение населения, привлечение общественников для принятия значимых решений а также проведение ими общественной экспертизы2. Од-
нако применительно к рассматриваемой нами теме отметим, что в приведен-
ной классификации нет предусмотренных законом действий, которые прово-
дятся правоохранительными органами с участием общественных объедине-
ний – патрулирование, поиск потерявшихся граждан и т.д.
В теории административного права также был поставлен вопрос отно-
сительно того, можно ли считать формой взаимодействия деятельность орга-
нов исполнительной власти по созданию общественного объединения. Н.В.
Воронкова отмечает, что участие граждан в деятельности общественных объединений, участвующих в охране общественного порядка под руково-
дством правоохранительных органов, может рассматриваться как одна из ключевых форм участия государства в формировании и развитии граждан-
ского общества3. Так же автор указывает, что для российского гражданско-
го общества государство традиционно было инициатором всех реформ об-
1Васильев С.А. Основные формы взаимодействия органов государственной власти
собщественными объединениями // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 4. С. 11-14.
2Там же. С. 12.
3Воронкова Н.В. Социально-политические аспекты взаимодействия органов внутренних дел с институтами гражданского общества и населением в охране общественного порядка в современной России: дис. ... канд. полит. наук. Уфа, 2007. С. 51.
53
щественной жизни1, и с этим тезисом мы можем согласиться, поскольку именно государство обладает необходимым инструментарием для реформ такого рода.
Впрочем, в отечественной истории такое взаимодействие осуществляли преимущественно правоохранительные органы, которые к тому же стреми-
лись организовать деятельность граждан и общественных объединений по охране общественного порядка. О.В. Рыбалка при изучении организации функционирования добровольных народных дружин в Советском Союзе от-
метила, что рост их числа способствовал повышению контроля государства со стороны общества. Однако недостаточное правовое регулирование и зна-
чительное количество коллизий снижало эффективность деятельности дру-
жин. Для стимулирования общественности активно использовался партийно-
государственный аппарат, а в основе деятельности народных дружин лежали методы принуждения2.
Представляется, что прежде чем перейти к рассмотрению актуальных форм и методов взаимодействия, следует изучить опыт взаимодействия орга-
нов исполнительной власти и общественных объединений в сфере охраны общественного порядка, который сложился в истории нашей страны.
По нашему мнению, первые попытки создать систему взаимодействия органов государственной власти и общества были предприняты в период правления Александра II. Учитывая масштабность проведенных им преобра-
зований, мы не будем затрагивать особенности реформирования министерст-
ва внутренних дел и полиции, сосредоточившись исключительно на интере-
сующих нас вопросах взаимодействия общества и полиции. Александр II
предпринял попытку сделать десятских и сотских не только представителями выборного крестьянского самоуправления, но и нижними чинами полиции,
1Там же. С. 64.
2См.: Рыбалка О.В. Общественная активность в СССР в начале 1960-х – второй половине 1970-х гг.: формирование и развитие добровольных народных дружин (на материалах Новгорода и Новгородской области): автореф. дис. ... канд. ист. наук. СПб., 2010.
С. 14.
54
для чего были разработаны Временные правила об устройстве полиции в го-
родах и уездах губерний. Подобное использование десятских и сотских было призвано решить проблемы увеличения штатов полиции, обеспечив тем са-
мым экономию средств государства.
Следует отметить разработки теоретиков права Российской империи,
посвященные вопросу места и роли полиции и администрации в охране об-
щественного порядка. Так, В.Н. Лешков выступал за развитие институтов самоуправления, считал необходимым возложить на общину обязанность по надзору за общественным порядком, а также обязать осуществлять действия по предупреждению и пресечению правонарушений1. Иной подход к пони-
манию этой проблемы имел профессор И.Е. Андреевский, бывший ректором Санкт-Петербургского университета. Он полагал, что только в том случае,
когда институты гражданского общества не могли своими силами выполнять задачи по охране общественного порядка, в решение проблемы должно было включиться государство в лице уполномоченных органов2. Ключевое разли-
чие между идеями этих двух ученых заключается в том, что если В.Н. Леш-
ков предлагает возложить организацию управленческого процесса на общи-
ну, предоставив органам государственной власти роль некого арбитра, то в системе, предлагаемой И.Е. Андреевским, общество и государство участвуют в принятии и обеспечении управленческих решений практически на паритет-
ных началах. Это подтверждает и его тезис о том, что по мере развития об-
щества оно начинает предпринимать больше усилий для поддержания безо-
пасности и роста благосостояния. В таком случае нет необходимости такого активного участия правительства в этой деятельности, а потому оно может сокращаться. Он пишет: «чем более развивается общество, тем шире делают-
ся его предприятия относительно создания условий безопасности и благосос-
1Лешков В.Н. О мерах против воровства, грабежа и других нарушений имущественной и личной безопасности. М., 1861. С. 30-31.
2Андреевский И.Е. Полицейское право. Т. 1. СПб., 1874. С. 11-14.
55
тояния, и тем более может сокращаться непосредственное участие прави-
тельства»1.
По нашему мнению, подход, предлагаемый В.Н. Лешковым, являлся более реальным с точки зрения практической апробации, однако и он требо-
вал определенной доработки. Так, роль общины как центра объединения представляется достаточно сомнительной, так как уже к тому времени начи-
нался процесс урбанизации, поэтому укрепление общины, являвшейся сель-
ской структурой, было неэффективно. Определенная саморегуляция общест-
венных отношений с привлечением выборных лиц, замещающих собой функции полиции, – вариант, который при должной проработке мог бы стать базовым в развитии системы охраны общественного порядка на местном уровне. В какой-то мере по этому пути Российская империя и пошла – это мы увидим из следующих событий. В 1890 году впервые будут образованы доб-
ровольные народные дружины2. Перед коронацией Александра III будет сформирован первый прообраз народной дружины, которая получит название добровольной народной охраны. В ее состав было включено более двадцати тысяч человек3. Затем народная охрана будет привлекаться для обеспечения общественного порядка в Санкт-Петербурге, при проведении там массовых мероприятий, и во время проживания императора в столице. Уже во время царствования Николая II число народных охранников составит восемьдесят тысяч человек, а в августе 1912 года – около сорока тысяч человек4.
В 1912 году министром внутренних дел Российской империи была ут-
верждена Инструкция для членов народной (добровольной) охраны5. Этот документ содержал в себе все: начиная от порядка формирования отряда ох-
раны, заканчивая регулированием вопросов этики и ответственности охран-
1Там же. С. 18-19.
2Нечевина Н.Д. Правовое регулирование участия граждан в обеспечении правопорядка в современный период // Российский следователь. 2005. № 7. С. 42.
3Государственный архив Российской Федерации. Ф. 102. Особый отдел. Оп. 243. Д. 150. Л. 8.
4Там же. Оп. 243. Д. 150. Л. 8.
5Там же. Оп. 242. Д. 121-М. Т. 3. Л. 305-305 об.
56
ника. Наличие закрепленных к кандидатуре охранника требований привело к тому, что к 1912 году от сорока тысяч человек, входивших в состав народных охран, осталось только двадцать тысяч.
В приграничных районах Российской империи традиционно был высо-
ким уровень криминогенной обстановки. Для решения этой проблемы там создавались казачьи административно-территориальные образования, кото-
рые были призваны обеспечить безопасность в закрепленных за ними рай-
онах. Наличие статуса военнослужащих (пусть и в запасе) обусловливало их привлечение к выполнению воинских обязанностей, что приводило к исклю-
чительному положению казаков в праве обладать оружием1. Такая мера по-
зитивно сказывалась на состоянии защищенности границ Российской импе-
рии, а как следствие - на защищенности населения в целом.
После прихода к власти Временного правительства возникла необхо-
димость преобразования системы правоохранительных органов, которая бы-
ла сформирована при царском режиме. В декларации от 3 марта 1917 года о составе и задачах Временного правительства2 было объявлено о реформе ме-
стного самоуправления. Согласно указанной декларации земства должны были стать полноправными субъектами управления на местах, осуществляя,
в том числе, охрану общественного порядка на своей территории. Именно то-
гда возникла задача реформирования полиции и преобразования ее в народ-
ную милицию с выборным начальством, порядок формирования, материаль-
но-технического и финансового обеспечения, а также управления которой обеспечивался бы органами местного самоуправления. Необходимость тако-
го рода изменений обусловливалась тем, что полиция ассоциировалась у на-
селения с неким карательным элементом, тогда как народная милиция долж-
на была стать олицетворением закона и справедливости.
1Невский С.А. Проблемы контроля за оборотом оружия. Краснодар, 2000. 130 с.
2Российское законодательство Х ХХ вв. В 9 т. Т. 9. Законодательство эпохи бур- жуазно-демократических революций / Отв. ред. О.И. Чистяков. М.: Юридическая литера-
тура, 1994. С. 327.
57
Данные идеи нашли свое развитие в законе от 17 апреля 1917 года «Об учреждении милиции». В рамках указанного закона милиция являлась орга-
ном исполнительной власти, находящимся в подчинении земских и город-
ских общественных самоуправлений1. Фактически Временное правительство пыталось инициировать создание системы муниципального управления. Од-
нако столь широкое делегирование полномочий по охране общественного порядка обществу, зачастую просто не обладавшему необходимыми знания-
ми и навыками для выполнения такой деятельности, представляется нам дос-
таточно сомнительным. Другой вопрос, что Временное правительство дейст-
вовало в достаточно сложной политической ситуации, которая сложилась в России того времени, а потому кроме задач по охране общественного поряд-
ка законодательство того времени должно было соответствовать тем ожида-
ниям, которые возлагались на Временное правительство. Тем не менее, да-
вать какую либо оценку качеству деятельности народной милиции, создан-
ной Временным правительством, достаточно сложно, поскольку просущест-
вует она лишь до октября 1917 года, и фактически не успеет начать свою деятельность.
Особый интерес представляет советский период. В 1917 году советы рабочих и солдатских депутатов выступили с инициативой создания общест-
венных объединений, направленных на борьбу с правонарушителями. Одна-
ко подобные стихийные формирования не могли устроить советскую власть,
поскольку ситуация в стране накалялась, число преступлений росло, и было необходимо принимать меры. Двадцатого октября 1918 г. появилась первая Инструкция об организации Советской рабоче-крестьянской милиции2, уста-
новившей необходимость создания при уездных и городских исполнитель-
ных комитетах отдельных советов охраны порядка, деятельность которых должна была осуществляться на общественных началах.
1Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск, 1993. С. 21-23.
2СУ РСФСР. 1918. № 75. Ст. 813.
58
В период с 1925 по 1926 годы начинается формирование администра-
тивных комиссий при советах народных депутатов. Перед ними ставилась задача по осуществлению контроля за милицией, а также оказанию ей содей-
ствия и организационной помощи. В 1926 году они были преобразованы в комиссии общественного порядка, и получили ряд юрисдикционных полно-
мочий товарищеских судов. Интересная практика сложилась в сельской ме-
стности, где с 1924 г. был создан институт сельских исполнителей, которые должны были выполнять ставившиеся сельскими советами задачи по охране общественного порядка. Л.И. Овчинникова пишет, что деятельность сель-
ских исполнителей не оплачивалась, однако для них была предусмотрена от-
ветственность, аналогичная ответственности должностных лиц.1.
В апреле 1928 года в ходе Второго Всероссийского съезда администра-
тивных работников прозвучала идея о том, что милиция должна быть народ-
ной, а государственное участие в ней должно быть сокращено до минимума.
В развитие этой концепции комплектование милиции было предложено осу-
ществлять в порядке общественной повинности рядовыми гражданами. Од-
нако в 1930 году Народный комиссариат внутренних дел был упразднен, а
управление милицией было передано в Особое государственное политиче-
ское управление, где идея о формировании милиции на основе общественной повинности не нашла поддержки, и ее дальнейшее развитие происходило на профессиональной основе.
Следует отметить тот факт, что общественные объединения, занимав-
шиеся содействием милиции и обеспечением общественного порядка, в этот период также получили свое развитие. В 1930 году в СССР имелось две с по-
1 Овчинникова Л.И. Правовые и организационные основы привлечения негосударственных субъектов правоохранительной направленности к охране общественного порядка: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 20.
59
ловиной тысячи таких обществ1, а их деятельность имела отдельное норма-
тивное регулирование2.
С.Б. Денисов указывает, что в Советском Союзе имелись различные формы участия граждан в охране общественного порядка. К ним относились ночные патрули, сельские исполнители, группы охраны общественного по-
рядка, комиссии общественного порядка, добровольные народные дружины,
студенческие службы безопасности и т.д.3. Так, участники обществ содейст-
вия органам милиции занимались патрулированием, могли дежурить в от-
делениях милиции, осуществляли конвоирование задержанных, принимали участие в оперативных мероприятиях и даже были наделены правом состав-
ления протоколов об административном правонарушении4. В 1932 году этот институт будет реорганизован в бригады содействия милиции, организация деятельности которых была возложена на милицию5.
В период Великой отечественной войны сложившаяся обстановка по-
требовала изменения функционала бригад содействия милиции. Из них были сформированы группы охраны общественного порядка, которые осуществля-
ли деятельность, близкую к контрразведывательной – противодействовали диверсионной и подрывной деятельности. После окончания войны потреб-
ность в деятельности такого рода отпала, и им было возвращено прежнее на-
звание.
В начале пятидесятых годов в Ленинграде формируются добровольные народные дружины. Они представляли собой независимые объединения тру-
дящихся, членство в которых было добровольным. На начальном этапе дру-
1Власов В.А. Советский государственный аппарат. М., 1954. С. 308-309.
2Постановление СНК РСФСР от 25 мая 1930 г. «Об обществах содействия органам милиции и уголовного розыска» // СУ РСФСР. 1930. № 25. Ст. 324.
3Денисов С.Б. Концептуальные основы участия граждан в обеспечении общественного порядка: история и современность // Политико-правовые приоритеты социальноэкономического развития России: материалы международной научно-практической конференции, посвященной 100-летию Саратовского университета. Саратов, 2009. С. 633.
4Овчинникова Л.И. Правовые и организационные основы привлечения негосударственных субъектов правоохранительной направленности к охране общественного порядка: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 22.
5См.: Байтин М.И., Гольдман В.С. Народные дружины. Саратов, 1969. С. 12.
60