новая папка 1 / 220322
.pdfЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
Союз муниципальных образований Финляндии Финский институт государственного управления HAUS Комитет по местному самоуправлению, межнациональным и межконфессиональным отношениям Ленинградской области
ОБЪЕДИНЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ: ОПЫТ ФИНЛЯНДИИ*
Ярмо Асикайнен1
ЭТАПЫ ПРОЦЕССА ОБЪЕДИНЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
|
Удачное проведение процесса |
из названых этапов реализуется |
его ходе факторы, способст- |
|||||||
объединения предполагает на- |
как |
самостоятельная |
единица |
вующие торможению процесса |
||||||
личие качественного поэтапного |
таким образом, чтобы всякий |
или его более гладкому прохож- |
||||||||
планирования. Основные стадии |
предыдущий являлся бы осно- |
дению, проявляются в равной |
||||||||
процесса слияния таковы: этап |
вой для последующего. Поэтому |
степени и на всех последующих |
||||||||
мониторинга, этап обследования |
этап |
мониторинга |
оказывает |
этапах. |
||||||
и заключения договора, этап |
влияние |
на |
всем протяжении |
Далее представлены основные |
||||||
подготовки к слиянию и этап |
процесса, и в целом можно от- |
этапы процесса слияния муници- |
||||||||
реализации (рисунок 2). Каждый |
метить, |
что |
выявляемые уже в |
палитетов и их содержание. |
||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Рисунок 2. Процесс слияния муниципалитетов.
Этап мониторинга
Первой предпосылкой к слия-
нию муниципалитетов является возникновение в достаточной
Окончание. Начало опубликовано
вжурнале «Муниципальное право» ¹3-2012. Источник публикации: Объ- единение муниципальных образова- ний: опыт Финляндии и основы рос- сийского законодательства / под
общ. ред. В. Скоробогатова, И. Макарова; пер. с финского Е. Бо- гданова. – СПб, ИПК «Вести», 2011, 128 с. Редакция журнала благодарит И. И. Макарова за предоставленные материалы.
мере неустойчивой ситуации.
Под сказанным подразумевается наличие конкретизированных либо выявляемых проблем тако- го порядка, которые более не-
возможно разрешить с помощью обычных методов. И если эта неуверенность оказывает доста- точное давление, они должны быть признаны проблемами, требующими самого неотложно- го вмешательства. В основе та-
1 Ярмо Асикайнен – директор по развитию «Аудиапро», магистр адми- нистративных наук (Университет г. Тампере, 1975 год).
ких проблем лежит зачастую изменение среды деятельности.
Экономические проблемы часто приводят к появлению неуве- ренности.
Наблюдения за будущим му-
ниципалитета и происходящими изменениями среды деятельно-
сти осуществляются во многих плоскостях как внутри, так и во- вне ее организационной струк- туры. В отдельно взятом муни- ципалитете потребность в из-
менении может быть озвучена по инициативе уполномоченного ли- ца, представителя коллектива, со
76 |
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО N¹4/2012 ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ |
стороны частного жителя или хотя бы представляющей интере- сы предпринимателя структуры.
Процесс может быть начат по инициативе совета уполномочен- ных муниципалитета, за которым
может стоять одна или несколько фракций внутри совета. В зави- симости от ситуации совет упол-
номоченных или руководство муниципалитета может вынести решение о начале изучения си- туации, а также о разработке представления, касающегося обследования, для ознакомления других участников процесса.
Идея проведения обследования может появиться в ходе иных совместных совещаний, в кото- рых принимает участие руково-
дство всех включенных в процесс муниципалитетов.
После выявления необходимо-
сти изменений следует оценить возможных партнеров для со- трудничества на этапе обследо- вания и то, является ли вариан-
том слияние муниципалитетов или же усиление прежнего взаи- модействия. Также следует оп- ределить, какого рода исследо-
вание должно быть проведено на этапе обследования.
Этап обследования
На данном этапе вырабатыва-
ется информация для оценки потребности изменения, а также составляется договор о слиянии,
содержание которого подробнее раскрывается в следующей ста- тье настоящего сборника. Оценка потребности изменения и пере-
говоры по договору создают предпосылки к определению возможности проведения слия- ния муниципалитетов.
Для осуществления общего администрирования на стадии обследования может быть созда- на руководящая группа, членами которой являются ведущие упол- номоченные лица, руководители
муниципальных образований и представители коллектива. Важ-
но участие в работе группы именно ведущих уполномоченных лиц коммун. В обследовании си- туации между двумя муниципа- литетами целью может быть при- сутствие всех партий, что позво- ляет слышать голоса их всех, а информация свободно переме-
щается между руководящей группой и фракциями в советах уполномоченных. В обследовани- ях, составленных несколькими коммунами, то есть в так назы-
ваемых «мультимуниципальных проектах» из практических сооб-
ражений приходится ограничить членство в руководящей группе только лишь представителями крупнейших партий. Как правило, обследование требует выполне-
ния гораздо большего объема задач в сравнении с имеющимся запасом времени, так что вполне обоснованным видится назначе- ние в помощь руководящей груп-
пе нескольких рабочих групп для решения конкретных задач, важ-
ных с точки зрения предпосылок к слиянию. Это позволит подклю- чить на время проведения об- следования специалистов, обла- дающих необходимыми знания- ми.
Муниципальное законодатель- ство и законодательство о пре- доставлении услуг предписывает,
что подготовку договора слияния
исвязанного с ним плана следу- ет осуществлять во взаимодей- ствии с представителями коллек- тивов всех участвующих в про- цессе изменения муниципалите- тов. Коллективам должна быть предоставлена вся информация, на основе которой выстраивает- ся изменение. Они должны иметь возможность участия в планиро- вании изменения. Обсуждение работы по обследованию в ко-
миссии по взаимодействию и сотрудничество с главными уполномоченными играет боль- шую роль. Коллективы должны иметь представительство в руко- водящей группе и прочих рабо- чих группах. Для оказания помо- щи руководящей группе в неко- торых случаях показано назначе-
ние специальной группы для осуществления подготовки свя- занных с муниципальными слу- жащими дел.
Базовыми элементами обсле- дования слияния муниципалите- тов являются следующие:
1. Развитие предпосылок дея-
тельности коммун
∙Демографическая картина в коммунах и регионе, прогноз из-
менений
∙Развитие занятости в ком-
мунах и регионе 2. Развитие экономики коммун
иоценка экономического эффек- та, последующего от слияния
∙Нынешняя экономическая ситуация в коммунах и оценка развития экономики в них как самостоятельных единицах
∙Оценка синергетической пользы, достигаемой за счет ре-
формы администрирования и
системы предоставления услуг, направленной на улучшение эко- номики и повышения эффектив-
ности занятости
∙Оценка прочего воздейст- вия на муниципальную экономи- ку, в частности на налоговые по- ступления, инвестиционный кли- мат, процент налогового поступ- ления и использование государ- ственной дотации на объедине-
ние На основании этих сведений
возможно составить оценку эко- номической динамики объеди- ненного муниципалитета. Анализ дефицитного бюджета, задол- женности и инвестиционных по- требностей коммун показывает, какого рода экономическая на-
грузка и ответственность могут быть возложены на создаваемый муниципалитет.
3. Прогноз потребностей в ус-
лугах и служащих
∙Демографический климат коммун, старение населения и перспектива потребностей в ус-
лугах
∙Выход персонала на пенсию по старости, использование ес- тественной убыли, набор трудо-
вых ресурсов в будущем 4. Общественная и региональ-
ная структура
∙Воздействие и возможности развития, связанные с общест-
венной структурой
∙Воздействие и возможности развития, связанные с земле- пользованием, проживанием и
транспортом 5. Административное и прочее
территориальное деление
∙Воздействие на региональ- ное и прочее административно- территориальное деление (ве- домственное – Прим. ред.)
∙Вопросы защиты общест-
венных интересов 6. Конкурентоспособность ре-
гиона
∙Воздействие и возможности развития, связанные с конкурен-
тоспособностью и развитием занятости
7. Важные для коммун рамоч-
ные условия в ситуации ведения переговоров
∙Выставляемые слиянию му- ниципалитетов иные важные ра-
мочные условия и возможности для их совмещения. Важными вопросами могут оказаться, в ча- стности, сочетание политики в городе и на селе, развитие раз- личных частей коммуны и воз- можности оказания влияния, а также обеспечение местных услуг.
Объединение муниципальных образований: опыт Финляндии |
77 |
∙ Рамочные условия выраба- |
ются с того момента, как советы |
менения). Рабочая группа, соз- |
||||||||||||||||||||||
тываются в ходе совместных со- |
объединяющихся |
муниципалите- |
даваемая из руководства объе- |
|||||||||||||||||||||
вещаний |
|
группы |
обследования, |
тов после вынесения решения по |
диняющихся коммун, часто вы- |
|||||||||||||||||||
представленной |
ключевыми фи- |
представлению о слиянии ком- |
полняет |
функции подготавли- |
||||||||||||||||||||
гурами от коммун, а также внутри |
мун изберут членов в админист- |
вающего |
органа, |
руководящего |
||||||||||||||||||||
самих коммун и на совместных |
ративный орган по объединению |
этапом |
подготовки. |
Наиболее |
||||||||||||||||||||
заседаниях |
советов |
уполномо- |
и их заместителей. Администра- |
часто такие задачи делегируются |
||||||||||||||||||||
ченных и администраций коммун. |
тивный орган выбирает из своего |
кому-нибудь из руководителей |
||||||||||||||||||||||
8. Видение нового муниципа- |
круга председателя и необходи- |
объединяющихся |
муниципалите- |
|||||||||||||||||||||
литета |
|
|
|
|
|
|
|
мое |
количество |
заместителей |
тов. В помощь подготовки изме- |
|||||||||||||
∙ |
По |
|
мере |
развертывания |
председателя. Полномочия ад- |
нения могут быть приданы рабо- |
||||||||||||||||||
процесса |
относительно |
созда- |
министративного |
органа |
|
закан- |
чие группы, выполняющие спе- |
|||||||||||||||||
ваемого муниципалитета начина- |
чиваются после избрания адми- |
цифические поручения, напри- |
||||||||||||||||||||||
ет формироваться общее пред- |
нистрации нового муниципалите- |
мер в сфере экономики, ме- |
||||||||||||||||||||||
ставление, которое удовлетворя- |
та. Если Государственный Совет |
неджмента персонала, информа- |
||||||||||||||||||||||
ет все стороны. |
|
|
|
|
принял |
решение |
об |
изменении |
ционного менеджмента, органи- |
|||||||||||||||
∙ |
Выстраивание |
видения, |
муниципального деления на ос- |
зации пространства и вспомога- |
||||||||||||||||||||
мощный |
|
стратегический |
подход |
новании п. 2 §18, коммуны долж- |
тельных функций. |
|
|
|||||||||||||||||
имеют большое значение с пози- |
ны избрать членов администра- |
На стадии подготовки внутри |
||||||||||||||||||||||
ции успешности процесса. |
|
тивного органа по объединению |
организации может |
циркулиро- |
||||||||||||||||||||
∙ На стадии подготовки к |
и их заместителей незамедли- |
вать более или менее адекват- |
||||||||||||||||||||||
осуществлению |
объединения |
тельно после вынесения Госу- |
ная информация о воздействии |
|||||||||||||||||||||
работа |
продолжается |
на |
этой |
дарственным |
Советом |
своего |
изменения. В ходе его обсужде- |
|||||||||||||||||
основе. Видение обладает про- |
решения. Деятельность админи- |
ния сталкиваются полярные по- |
||||||||||||||||||||||
никающим воздействием, так как |
стративного органа по объедине- |
зиции, что, в общем, довольно |
||||||||||||||||||||||
оно рождает новые идеи и соз- |
нию регулируется положениями о |
обычное явление. Изменение и |
||||||||||||||||||||||
дает основу для остальных ре- |
местной администрации. |
|
|
|
связанные с ним вопросы рас- |
|||||||||||||||||||
шений. |
|
|
|
|
|
|
|
Важно, чтобы основания для |
сматриваются |
заостренно и в |
||||||||||||||
Если |
советы уполномоченных |
избрания администрации нового |
черно-белом цвете. Появляю- |
|||||||||||||||||||||
муниципалитетов |
одобрят |
дого- |
муниципалитета |
|
и |
|
органов |
щаяся неуверенность напрямую |
||||||||||||||||
вор о слиянии, составленный в |
управления, а также распределе- |
влияет отрицательно на коллек- |
||||||||||||||||||||||
ходе этапа обследования (см. |
ние полномочий в них были бы |
тив, поэтому вопрос о трудовом |
||||||||||||||||||||||
следующую |
статью), |
|
процесс |
известны до вступления в силу |
благополучии |
имеет |
особенно |
|||||||||||||||||
переходит к следующему этапу – |
изменения о муниципальном де- |
большое значение, предпосыл- |
||||||||||||||||||||||
этапу подготовки. |
|
|
|
лении. К примеру, стратегиче- |
ками которого являются откры- |
|||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ская |
деятельность |
может |
быть |
тость и доверие. |
|
|
|||||||||
Этап подготовки |
|
|
|
начата уже на стадии подготовки. |
Этап подготовки всегда отно- |
|||||||||||||||||||
Советы |
уполномоченных |
ком- |
Работа |
продолжается |
и |
после |
сительно короток: в основном, |
|||||||||||||||||
того, как новый или расширен- |
после вынесения советами упол- |
|||||||||||||||||||||||
мун ратифицируют цели слияния |
ный муниципалитет начнет свою |
номоченных решения о создании |
||||||||||||||||||||||
в договоре о слиянии. Ведущим |
деятельность. |
|
|
|
|
|
|
|
объединенного |
муниципального |
||||||||||||||
политическим фигурам отводится |
Выбор |
«руководства |
|
номер |
образования, на проведение под- |
|||||||||||||||||||
управление |
процессом слияния. |
один» следует осуществить на |
готовительной работы требуется |
|||||||||||||||||||||
В договоре о слиянии советы |
ранней стадии до вступления в |
около года. |
|
|
|
|||||||||||||||||||
уполномоченных |
объединяющих- |
силу объединения. Условия, как, |
|
|
|
|
|
|||||||||||||||||
ся |
муниципалитетов |
оговорен- |
например, размер муниципали- |
Этап реализации |
|
|||||||||||||||||||
ным способом избирают адми- |
тета, |
политика взаимоотношений |
|
|
|
|
|
|||||||||||||||||
нистративный орган по управле- |
персонала и компетентность ру- |
Фактически |
|
муниципальные |
||||||||||||||||||||
нию |
объединением. |
Последний |
ководителей, |
сказываются |
на |
руководители и прочие ведущие |
||||||||||||||||||
отвечает за выполнение догово- |
том, какое практическое решение |
должностные |
лица |
наделены |
||||||||||||||||||||
ра о слиянии, а также за подго- |
будет сделано. Зачастую на эта- |
особой ролью в реализации из- |
||||||||||||||||||||||
товку деятельности нового муни- |
пе подготовки назначается руко- |
менения. На стадии реализации |
||||||||||||||||||||||
ципалитета и формирование его |
водитель |
процесса |
слияния |
и |
значение |
управления |
изменени- |
|||||||||||||||||
администрации. Полномочия ад- |
подготовки нового |
муниципали- |
ем приобретает |
подчеркнутую |
||||||||||||||||||||
министративного органа начина- |
тета |
(руководитель процесса из- |
важность (рисунок 3). |
|
Рисунок 3. Роль управления изменением в процессе слияния муниципалитетов
78 |
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО N¹4/2012 ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ |
Ответственность за управле- ние происходящими изменения- ми возлагается также и на ос- тальное высшее руководство,
руководителей среднего звена и непосредственное начальство. В
реализации процесса изменения руководство среднего звена иг- рает важную роль, выполняя функцию «моста», воплощая на
практике стратегическое видение принимающих решение руково- дителей и передавая информа- цию на высший уровень для вы- работки целей. На стадии подго-
товки интеграции коммун и в особенности в новом муниципа-
литете в связи с осуществлением изменений подчеркивается также роль непосредственного руково- дства. На практике управление изменением исходит, с одной стороны, из детального планиро- вания, с другой – лавирует впе- ред, доверяя процессу интуитив- но. В реализации следует дви- гаться шаг за шагом. Все участ- ники процесса приобретают но- вые знания и вырабатывают спо- собствующие изменению реше- ния относительно того, что явля-
ется важным и что работает в каждом конкретном случае.
При слиянии муниципалитетов в новый коллектив входят люди, представляющие разные культу- ры труда, и напряжение, возни- кающее от их столкновения, ока-
зывается для всего коллектива одной из основных проблем. В
особенности на ранней стадии проблемы могут проявляться в виде снижения мотивации, стра-
хов и неспособности справляться с поставленными задачами. Та- ким образом, совмещение раз- личных культур имеет смысл на- чать до непосредственного слия- ния. К примеру, для совмещения культур можно определить прин- ципы, способствующие связи решений по развитию с избран- ными стратегическими направле- ниями. Происходит сближение внутри коллектива, возникает
прецедент совместного поиска решения проблем. На практике же необходимая для формирова- ния единой культуры труда рабо-
та продолжается долгое время после объединения коммун, и даже в объединенном муници-
пальном образовании коллектив может выявлять внутренние раз-
личия в культурах и их влияние на формирующуюся новую куль- туру. Привычные неформальные традиции служат опорой, коль
скоро новое окружение недоста- точно изучено, а привычки не выяснены. В качестве знака при-
нятия изменения оказывается сотрудничество, не отвергающее новые вызовы, принятие ответст-
венности и умение распределять полномочия. Тогда и отличия воспринимаются терпимо, а лю-
ди не воспринимают друг друга как опасных конкурентов.
Роль политических и профессиональных лидеров в процессе объединения муниципалитетов
Роль ведущих уполномоченных лиц, то есть администрации и председателей совета уполномо- ченных, должна быть с самого начала четко определена. Де-
монстрация своей позиции вовне имеет большое значение. Руко- водству муниципального образо- вания следует обращать внима-
ние на внешнюю и внутреннюю реальность, оценивать потреб-
ность в изменении и в нужный момент суметь обосновать, по-
чему данное изменение является верным. Дальнейшее представ-
ление потребности в изменении является серьезным вызовом, не так-то и просто вынести на обсу-
ждение и обосновать значимые вопросы, определяющие буду- щее коммуны, особенно когда они очевидно прогнозируемы. Политическое руководство тре-
буется в особенности на этапе начала обследования и на стадии принятия решения, тем не менее существенно, чтобы для прове- дения обследования было выде- лено достаточно времени и ре- сурсов, поскольку задачей тако-
вого является инициирование коллективного процесса обуче- ния, а также поиск новых взгля- дов и обоснований. Руководство муниципалитетов обладает зна- чительными функциями, являясь ответственными за подготови- тельную работу лицами, на прак-
тике роль кумулятивного заряда изменения выпадает также и им. Но наоборот, излишняя актив- ность и инициативность должно- стных лиц, в особенности на на- чальном этапе, может обладать отрицательным значением. Если
вопрос отдан полностью на откуп функционерам, политическое руководство совсем необяза-
тельно согласится принять на себя обязательства, поэтому
значение чиновников должно быть выделено на последующих этапах, когда начинается подго-
товка и реализация конкретного плана по изменению.
Муниципальные советы упол-
номоченных ратифицируют цели слияния в виде договора о слия- нии и прочих связанных со слия- нием плановых документах. На ведущее политическое руково-
дство возлагается также задача по управлению процессом объе- динения. В действительности
руководители коммун и прочие ведущие должностные лица на-
делены особыми полномочиями в реализации процесса изменения.
Под руководителем изменения может подразумеваться лицо или несколько лиц, которым поручено
проведение изменения в своем муниципалитете. Процессы му- ниципальной интеграции в ос-
новном являются настолько сложными, что мантия руководи-
теля изменений оказывается фактически на плечах нескольких лиц. Зачастую на одного или не-
скольких руководителей коммун на стадии подготовки и в самом начале функционирования нового муниципалитета возлагается важная задача по работе в каче-
стве руководителя процесса объединения. За подготовку дел
и их исполнение может отвечать команда, которую формируют главы администраций муници- пальных образований.
Роль приглашенного специалиста-консультанта в процессе объединения муниципалитетов
Довольно распространенной является практика использования на стадии обследования помощи приглашенных специалистов- консультантов. При осуществле-
нии выбора лица или нескольких лиц для выполнения таких функ- ций муниципалитеты оказывают- ся в непростой ситуации. Госу- дарство также может иницииро-
вать процесс слияния коммун путем назначения к проведению особого обследования муници- пального деления. В этом случае обследование проводит направ- ленный государством чиновник, все расходы при этом покрыва- ются из государственной казны. Кроме того, коммуны сами могут запросить государственную суб- сидию на проведение обследо- вания. Максимальный объем фи-
Объединение муниципальных образований: опыт Финляндии |
79 |
нансирования может быть не бо- |
ситуацию |
вообще. |
Результатом |
ление и правильно истолковы- |
|||||||||||||||
лее 70% от общей суммы расхо- |
процесса должно быть структу- |
вать адресованную ему инфор- |
|||||||||||||||||
дов за минусом НДС, но не более |
рированное понимание ситуации, |
мацию. С точки зрения измене- |
|||||||||||||||||
40 000 евро. |
|
|
|
|
|
более |
осмысленное |
понимание |
ния восприятие и обработка раз- |
||||||||||
Процесс |
обследования |
явля- |
того, что именно необходимо |
личных скрытых и идущих из глу- |
|||||||||||||||
ется чрезвычайно серьезной за- |
осуществить. |
|
|
|
|
бины посылов являются необхо- |
|||||||||||||
дачей, выполнение которого тре- |
Приглашенный |
|
специалист |
димыми. |
|
|
|||||||||||||
бует наличия достаточного опыта |
может способствовать формиро- |
Кроме того, на стадии подго- |
|||||||||||||||||
и глубокого понимания нюансов |
ванию |
определенного волевого |
товки и реализации могут быть |
||||||||||||||||
муниципальной организации |
и |
настроя и помочь |
продвижению |
привлечены в помощь узкопро- |
|||||||||||||||
сути протекающих процессов по |
процесса вперед. |
Обследование |
фильные консультанты или про- |
||||||||||||||||
изменению. Обследование про- |
может быть исходной точкой для |
водится |
долгосрочное консуль- |
||||||||||||||||
водят |
консультанты |
или |
иные |
изменения, по которому полити- |
тирование, в ходе которого спе- |
||||||||||||||
опытные специалисты в области |
ческие силы вынесут решение. |
циалист отслеживает и регулиру- |
|||||||||||||||||
муниципального права. Решение |
Процесс |
обследования предпо- |
ет процесс совместно с уполно- |
||||||||||||||||
принимается |
следующим |
обра- |
лагает наличие чуткости в вос- |
моченными и чиновниками. В |
|||||||||||||||
зом: администрация участвую- |
приятии |
ситуации, |
специалист |
основе |
консультирования лежит |
||||||||||||||
щих в проекте коммун наделяет |
должен быть в состоянии пра- |
оказание помощи адресату. С |
|||||||||||||||||
руководящую |
группу |
или |
группу |
вильно истолковывать роль поли- |
точки |
зрения |
муниципального |
||||||||||||
по проведению подготовки пол- |
тического руководства и культуру |
образования |
представляется |
||||||||||||||||
номочиями |
для |
осуществления |
труда в конкретной коммуне. С |
важным, |
чтобы посредством |
||||||||||||||
выбора. Важно, чтобы между ру- |
ситуацией осуществления |
изме- |
диалога и взаимодействия си- |
||||||||||||||||
ководящей группой и обследую- |
нений |
связываются |
страхи и |
туация обретала новое прочте- |
|||||||||||||||
щим лицом было бы налажено |
стремление отказаться от всего |
ние. Консультанты могут иметь |
|||||||||||||||||
взаимодействие и обмен инфор- |
того, с чем люди не желали бы |
различные представления о сути |
|||||||||||||||||
мацией |
относительно настроя |
сталкиваться. |
Процессы слияния |
своей работы, то есть их виде- |
|||||||||||||||
внутри коммун. Стороны должны |
связываются |
с |
определенным |
ние людей, ценностный мир, |
|||||||||||||||
иметь |
четкое |
представление |
о |
историческим фоном, накоплен- |
отношение к клиенту влияют на |
||||||||||||||
том, каковы цели проводимого |
ным опытом и общим напряже- |
то, как они осуществляют со- |
|||||||||||||||||
обследования |
и |
каков |
график |
нием. Часть людей хотела бы все |
трудничество. Это также влияет |
||||||||||||||
работ. С позиции муниципалите- |
оставить без изменений, поэтому |
на то, что именно привлекает |
|||||||||||||||||
тов важно, чтобы в ходе процес- |
обследующий |
специалист |
дол- |
внимание консультанта как спе- |
|||||||||||||||
са |
обследования |
посредством |
жен быть в состоянии адекватно |
циалиста и в каком свете он ви- |
|||||||||||||||
диалога и |
взаимодействия был |
воспринимать |
скрытые чувства, |
дит собственную роль в процес- |
|||||||||||||||
бы |
выработан |
новый |
взгляд |
на |
выдерживать |
оказываемое |
дав- |
се изменения. |
|
Ярмо Асикайнен, Мария Мерисало2
ИНСТРУМЕНТЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛИТИКИ УКРУПНЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Анализ экономики |
|
также |
дается |
оценка |
прочего |
||||||
и деятельности |
|
воздействия |
|
объединения, |
к |
||||||
При |
проведении мониторинга |
примеру, на налоговые поступ- |
|||||||||
ления, на инвестиционный кли- |
|||||||||||
слияния муниципалитетов выяс- |
мат, на налоговую ставку, на ис- |
||||||||||
няется ситуация с экономикой и |
пользование |
|
государственных |
||||||||
деятельностью коммун, входящих |
дотаций на объединение. На ос- |
||||||||||
в будущее единое муниципаль- |
нове информации возможно про- |
||||||||||
ное образование, что позволяет |
гнозировать |
динамику |
экономи- |
||||||||
оценить предпосылки |
функцио- |
ческих |
показателей |
объединен- |
|||||||
нирования объединенного муни- |
ного |
муниципалитета. |
Анализ |
||||||||
ципалитета. На стадии монито- |
дефицита, задолженности и ис- |
||||||||||
ринга |
экономическая |
ситуация |
пытываемых потребностей в ин- |
||||||||
объединяющихся коммун анали- |
вестировании коммун показыва- |
||||||||||
зируется с целью оценки эконо- |
ет, с какой экономической ответ- |
||||||||||
мического |
влияния |
будущего |
ственностью или нагрузкой объ- |
||||||||
объединения. Проводится анализ |
единенный муниципалитет столк- |
||||||||||
нынешнего состояния экономики |
нется. |
|
|
|
|
|
|
||||
коммун, а также оценивается их |
Кроме экономики, деятель- |
||||||||||
экономическое развитие как са- |
ность |
коммун |
анализируется |
в |
|||||||
мостоятельных единиц. На сле- |
плане оценки сильных и слабых |
||||||||||
дующем этапе изучается синер- |
сторон, возможностей и рисков. |
||||||||||
гетический |
эффект, получаемый |
Деятельность рассматривается, в |
|||||||||
от реформирования администра- |
|
|
|
|
|
|
|
||||
тивных структур и сферы услуг, |
|
|
|
|
|
|
|
||||
2 Мария Мерисало – специалист |
|||||||||||
проводимого с целью улучшения |
|||||||||||
экономической составляющей и |
«Аудиапро», |
магистр |
(Университет |
||||||||
общей эффективности работы, а |
г. Турку, 2007 год), докторант Уни- |
||||||||||
верситета г. Хельсинки. |
|
|
|
||||||||
|
|
|
|
|
|
|
частности, под углом зрения де- мографического развития, заня- тости в регионе, развития трудо- вых ресурсов, персонала, окру- жающей среды, услуг и потреби- телей, демократии и управления и т.д.
Так называемый SWOT-анализ является наиболее распростра- ненным инструментом, исполь-
зуемым при проведении оценки собственной организации и сфе- ры деятельности. Акроним
сформирован из начальных букв английских слов «Strenghts» (Сильные стороны), «Weaknesses» (Слабые стороны), «Opportunities» (Возможности) и «Threats» (Угро- зы). Первые два характеризуют
внутренние качества собственно агента, два последующих – его внешнюю среду. Для того чтобы анализ был полезен, две эти перспективы следует четко отде- лять одну от другой. В особенно- сти в ситуации, когда речь идет об объединении, могут быть из- лишне выпячены риски и воз-
80 |
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО N¹4/2012 ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ |
можности. Обычно противники объединения показывают, что
связанные со слиянием риски не выявлены или их степень прини- жена. Сторонники же считают,
что польза является значительно больше той, которую можно вы-
яснить в ходе подготовительной работы.
По минимуму традиционный SWOT-анализ может дать самый общий обзор тех моментов, ко-
торые считаются возможностями и угрозами среды, а также силь- ными и слабыми сторонами са- мого агента. В ходе проведения
анализа необходимо представить общую картину будущей среды. В
целом же участники процесса могут по-разному истолковывать события, не имея «общего язы- ка». Даже если традиционный SWOT-анализ сделан верно, с
его помощью сложно выйти на уровень формирования страте- гии – для этого лучше подойдет
так называемый восьмиблочный SWOT-анализ (Таблица 3). В его рамках вначале проводится ка-
чественный анализ среды (внешние возможности и угро- зы), а также дифференцирова-
ние внутренних сильных и сла- бых сторон организации. Только
после этого возможен переход на следующий этап – анализ факторов успеха. Это сфера, в
которой возможности среды и сильные стороны самого агента встречаются, что как раз и име- ет смысл использовать во благо.
Только предварительно выявив слабые стороны, их возможно в дальнейшем развернуть и пере- работать в сильные стороны.
Угрозы для среды деятельности можно отразить с помощью сильных сторон.
Таблица 3
Восьмиблочный SWOT-анализ
внутренние |
3. Сильные стороны |
4. Слабые стороны |
|
внешние |
|||
|
|
||
|
|
|
|
1. Возможности |
5. Факторы успеха |
6. Слабость – в силу! |
|
Следует использовать! |
Следует развивать! |
||
|
|||
|
|
|
|
2. Угрозы |
7. Угрозы – под контроль |
8. Возможные критические ситуации |
|
Следует быть готовым! |
Следует избегать! |
||
|
|||
|
|
|
Договор об объединении |
между |
коммунами |
изначально |
||||||||||||||||
Договор |
об |
объединении |
яв- |
налажено |
взаимопонимание |
и |
|||||||||||||
имеется единое желание, дого- |
|||||||||||||||||||
ляется выражением общей воли |
|||||||||||||||||||
вор |
может быть |
довольно-таки |
|||||||||||||||||
муниципалитетов, |
который |
со- |
|||||||||||||||||
тезисным. Договор об объедине- |
|||||||||||||||||||
единяет в себе цели и мероприя- |
|||||||||||||||||||
нии должен содержать, |
как ми- |
||||||||||||||||||
тия |
объединения. |
Договором |
|||||||||||||||||
нимум, моменты, указанные в §8 |
|||||||||||||||||||
определяются |
функции |
|
и меро- |
||||||||||||||||
|
Закона |
о |
муниципальном деле- |
||||||||||||||||
приятия |
объединяющихся |
ком- |
|||||||||||||||||
нии. |
Коммуны составляют дого- |
||||||||||||||||||
мун. Закон о муниципальном де- |
|||||||||||||||||||
вор, в котором должно быть оп- |
|||||||||||||||||||
лении, собственно, |
и предпола- |
||||||||||||||||||
ределено следующее: |
|
|
|
|
|||||||||||||||
гает, что объединяющиеся муни- |
|
|
|
|
|||||||||||||||
1) форма реализации и график |
|||||||||||||||||||
ципалитеты |
должны |
составить |
|||||||||||||||||
изменения |
муниципального |
де- |
|||||||||||||||||
договор об объединении. С од- |
|||||||||||||||||||
ления, |
установленные в |
п. 2 |
§3 |
||||||||||||||||
ной |
стороны, |
договор |
|
является |
|||||||||||||||
|
закона; |
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||
документом, в котором оговари- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||
2) принципы |
организации |
уп- |
|||||||||||||||||
вается |
порядок учета |
мнений |
|||||||||||||||||
равления нового муниципалитета; |
|||||||||||||||||||
сторон |
в объединении, |
с |
дру- |
||||||||||||||||
3) наименование |
|
|
нового |
||||||||||||||||
гой – договор должен предоста- |
|
|
|||||||||||||||||
муниципального образования; |
|
|
|||||||||||||||||
вить |
должностным |
лицам объе- |
|
|
|||||||||||||||
4) соответственно §10 числен- |
|||||||||||||||||||
диненного |
муниципалитета |
пол- |
|||||||||||||||||
ность |
членов |
и |
заместителей |
||||||||||||||||
номочия руководить и управлять |
|||||||||||||||||||
членов3 объединенной админист- |
|||||||||||||||||||
коммуной в изменившихся усло- |
рации, |
распределение |
портфе- |
||||||||||||||||
виях. Между этими двумя пози- |
|||||||||||||||||||
лей |
между |
объединяющимися |
|||||||||||||||||
циями путем согласований важно |
|||||||||||||||||||
муниципалитетами, а также рас- |
|||||||||||||||||||
найти необходимый баланс сил. |
|||||||||||||||||||
пределение должностей в сове- |
|||||||||||||||||||
Гражданский диалог и внимание |
|||||||||||||||||||
тах |
уполномоченных |
между |
раз |
||||||||||||||||
к мнению жителей коммун явля- |
|||||||||||||||||||
личными группами; |
|
|
|
|
|
||||||||||||||
ются частью процесса объедине- |
|
|
|
|
|
||||||||||||||
5) полномочия |
объединенной |
||||||||||||||||||
ния |
муниципалитетов. |
Содержа- |
|||||||||||||||||
администрации; |
|
|
|
|
|
||||||||||||||
ние |
договора |
об |
объединении |
|
|
|
|
|
|||||||||||
6) взаимодействие |
|
объеди- |
|||||||||||||||||
является основанием для приня- |
|
||||||||||||||||||
ненной |
администрации |
с долж- |
|||||||||||||||||
тия мнения жителей во внима- |
|||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||
ние, |
а |
также |
для |
организации |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
3 В случае, когда идет речь о кол- |
|||||||||||||||||||
возможных голосования или оп- |
|||||||||||||||||||
легиальных |
органах, |
термином |
«за- |
||||||||||||||||
роса общественного мнения, не- |
|||||||||||||||||||
меститель» в государствах Северной |
|||||||||||||||||||
обходимых для выяснения пози- |
|||||||||||||||||||
Европы принято обозначать человека, |
|||||||||||||||||||
ции жителей. Общей целью нуж- |
|||||||||||||||||||
который в случае досрочного пре- |
|||||||||||||||||||
но считать то, что содержание |
|||||||||||||||||||
кращения полномочий члена занима- |
|||||||||||||||||||
договора о слиянии должно быть |
ет его место. Таким образом, в дан- |
||||||||||||||||||
максимально сжатым и относить- |
ном контексте понятие «заместитель» |
||||||||||||||||||
ся только к существу дела. Если |
близко понятию «лицо, включенное в |
||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
резерв». – Прим. ред. |
|
|
|
|
|
ностными лицами коммун до то- го, как Государственный Совет вынесет решение по объедине- нию муниципалитетов;
7)статус руководителей объе- диняющихся коммун внутри но- вого муниципалитета;
8)принципы сочетания сферы услуг объединяющихся коммун;
9)общие принципы управле- ния экономикой нового муници- пального образования.
Если слияние происходит в период между выборами в муни- ципальные органы власти, ком- муны должны в договоре об объ-
единении оговорить принципы формирования совета уполномо- ченных нового муниципалитета, как это сказано в §24. Если в но- вом муниципалитете, соответст- венно §25, планируется избрание большего количества уполномо- ченных, нежели установлено в §10 Закона о муниципалитетах,
коммуны должны оговорить это в договоре об объединении. Под- готовка договора об объедине- нии осуществляется в сотрудни- честве с представителями орга- нов управления коммун.
В идеале договор создает предпосылки мощного стратеги-
ческого подхода в реализации укрупнения. Стратегические цели
объединенного муниципалитета могут быть прописаны в догово- ре и сопутствующих документах. Стратегия и видение нового му- ниципалитета начинают выяв- ляться уже в том списке целей,
Объединение муниципальных образований: опыт Финляндии |
81 |
которые |
выносятся |
на |
|
первый |
Связь между управлением и ин- |
||||||||||||||||||
план коммунами на стадии выра- |
формированием на стадии изме- |
||||||||||||||||||||||
ботки договора. Договор об объ- |
нения автоматически выходит на |
||||||||||||||||||||||
единении может быть также до- |
первый план. Изменением нельзя |
||||||||||||||||||||||
полнен |
стратегическими |
доку- |
управлять без |
информирования. |
|||||||||||||||||||
ментами объединенного муници- |
Информирование |
воплощает |
и |
||||||||||||||||||||
палитета и планами, которые |
поддерживает |
|
стратегические |
||||||||||||||||||||
касаются, к примеру, организа- |
цели коммуны. В ходе изменения |
||||||||||||||||||||||
ции услуг и принципов работы с |
следует выстроить видение бу- |
||||||||||||||||||||||
персоналом. Договор об объеди- |
дущего |
нового муниципалитета. |
|||||||||||||||||||||
нении |
|
обладает |
руководящим |
Четкое единое мнение отражает |
|||||||||||||||||||
влиянием для развития объеди- |
общее представление о происхо- |
||||||||||||||||||||||
ненного |
муниципалитета. |
Позже |
дящем изменении и его направ- |
||||||||||||||||||||
содержание договора об объе- |
лении. Видение и реализующие |
||||||||||||||||||||||
динении переплетается с такими |
его |
задачи |
|
дают |
|
изменению |
|||||||||||||||||
важнейшими |
|
инструментами |
смысл. Это дает смысл измене- |
||||||||||||||||||||
управления |
|
объединенного |
му- |
нию и сплачивает людей. |
|
|
|
||||||||||||||||
ниципалитета, как стратегия и |
Эффективное |
информирова- |
|||||||||||||||||||||
план бюджета. Договор о слия- |
ние об изменениях должно учи- |
||||||||||||||||||||||
нии дополняется поэтапно в ходе |
тывать, в том числе и индивиду- |
||||||||||||||||||||||
аналитической работы, он дает |
альный опыт и ожидания. Если |
||||||||||||||||||||||
конкретику диалогу, описывая то, |
говорится только о генеральной |
||||||||||||||||||||||
что именно связывает опреде- |
линии без того, чтобы она была |
||||||||||||||||||||||
ленным образом всех участников |
бы |
конкретизирована |
в |
более |
|||||||||||||||||||
переговорного процесса |
после- |
понятных населению вещах, из- |
|||||||||||||||||||||
дующие три года после произо- |
менение останется чем-то весь- |
||||||||||||||||||||||
шедшего слияния. |
|
|
|
|
ма отдаленным. Информирова- |
||||||||||||||||||
В начале |
проведения |
анализа |
ние |
об |
изменении |
|
является |
||||||||||||||||
позиции коммун могут даже очень |
обоюдосторонним, |
полифониче- |
|||||||||||||||||||||
сильно разниться |
друг от друга. |
ским и |
рождающим |
дискуссию. |
|||||||||||||||||||
Посредством выработки положе- |
|||||||||||||||||||||||
Помимо |
традиционного |
|
спуска- |
||||||||||||||||||||
ний договора начинает |
|
оформ- |
|
||||||||||||||||||||
|
ния |
информации |
сверху |
вниз |
|||||||||||||||||||
ляться то, по каким вопросам ме- |
|||||||||||||||||||||||
существует |
необходимость |
вы- |
|||||||||||||||||||||
жду |
муниципалитетами |
|
царит |
||||||||||||||||||||
|
слушивать мнение и на горизон- |
||||||||||||||||||||||
взаимопонимание и по каким сле- |
|||||||||||||||||||||||
тальном уровне. Жители, персо- |
|||||||||||||||||||||||
дует |
еще |
вести |
диалог. |
Если |
|||||||||||||||||||
нал |
и |
|
все |
заинтересованные |
|||||||||||||||||||
какая-то |
из |
коммун |
предлагает |
|
|||||||||||||||||||
группы ожидают от коммуны от- |
|||||||||||||||||||||||
условия договора, исходя исклю- |
|||||||||||||||||||||||
крытого, диалогичного и способ- |
|||||||||||||||||||||||
чительно из собственных приори- |
|||||||||||||||||||||||
ствующего участию информиро- |
|||||||||||||||||||||||
тетов, |
остальные муниципалитеты |
||||||||||||||||||||||
вания. В случае, когда речь идет |
|||||||||||||||||||||||
не будут готовы к принятию дого- |
|||||||||||||||||||||||
об информировании о процессе |
|||||||||||||||||||||||
вора. И наоборот, если предста- |
|||||||||||||||||||||||
слияния, |
недостаточно |
традици- |
|||||||||||||||||||||
вители коммуны идут на множест- |
|||||||||||||||||||||||
онного |
информирования |
о |
при- |
||||||||||||||||||||
венные уступки остальным сторо- |
|||||||||||||||||||||||
нятых |
решениях, |
вместо |
этого |
||||||||||||||||||||
нам, |
совет |
|
уполномоченных |
не- |
|||||||||||||||||||
|
следует постоянно докладывать о |
||||||||||||||||||||||
обязательно |
будет готов |
согла- |
|||||||||||||||||||||
ходе |
подготовительной |
|
работы, |
||||||||||||||||||||
ситься с этим. На переговорной |
|
||||||||||||||||||||||
даже если как таковой заслужи- |
|||||||||||||||||||||||
стадии |
независимые |
коммуны |
|||||||||||||||||||||
вающей отдельного доклада ин- |
|||||||||||||||||||||||
действуют |
от лица |
собственных |
|||||||||||||||||||||
формации и не имеется. |
|
|
|
|
|||||||||||||||||||
интересов, но в новом муниципа- |
|
|
|
|
|||||||||||||||||||
Основные |
способы |
информи- |
|||||||||||||||||||||
литете соотношение сил меняет- |
|||||||||||||||||||||||
рования |
следует |
соотнести |
с |
||||||||||||||||||||
ся, и |
возникает общий |
интерес. |
|||||||||||||||||||||
важными этапами и процессами |
|||||||||||||||||||||||
Поэтому важно составить доста- |
|||||||||||||||||||||||
самого объединения, потому что |
|||||||||||||||||||||||
точно детальный договор, в кото- |
|||||||||||||||||||||||
в данном случает потребность в |
|||||||||||||||||||||||
ром будут учтены цели всех сто- |
|||||||||||||||||||||||
информировании |
|
необычайно |
|||||||||||||||||||||
рон, но который был бы достаточ- |
|
||||||||||||||||||||||
сильна. В ходе подготовки слия- |
|||||||||||||||||||||||
но пространным, чтобы необосно- |
|||||||||||||||||||||||
ния |
муниципалитетов |
составля- |
|||||||||||||||||||||
ванно не ограничивался процесс |
|||||||||||||||||||||||
ется |
план |
информирования, |
в |
||||||||||||||||||||
выработки решений уже в новом |
|||||||||||||||||||||||
котором |
определяются |
|
формы |
||||||||||||||||||||
муниципалитете. При составлении |
|
||||||||||||||||||||||
внутреннего и внешнего инфор- |
|||||||||||||||||||||||
договора следует целенаправлен- |
|||||||||||||||||||||||
мирования, |
а |
также |
ответствен- |
||||||||||||||||||||
но искать такое решение, которое |
|||||||||||||||||||||||
ность |
сторон. |
Информирование |
|||||||||||||||||||||
позволило |
|
бы |
муниципальным |
||||||||||||||||||||
|
не |
оказывает |
влияния |
только |
|||||||||||||||||||
образованиям учесть как свои, так |
|||||||||||||||||||||||
лишь на реализацию изменения, |
|||||||||||||||||||||||
и чужие потребности. |
|
|
|
|
|||||||||||||||||||
|
|
|
|
с его помощью создается культу- |
|||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||||||
Информирование |
|
|
|
|
ра взаимодействия нового муни- |
||||||||||||||||||
|
|
|
|
ципалитета. Изменение зачастую |
|||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||||||
Информирование |
об |
измене- |
требует создания новых понятий, |
||||||||||||||||||||
ниях во всех случаях является |
которые помогают мыслить по- |
||||||||||||||||||||||
частью |
реализации |
изменения. |
новому. В связи с этим задачей |
информирования является то,
чтобы люди имели возможность понимать одни и те же слова и выражения одинаково, чтобы у
понятий были сформированы общие значения. Вдобавок ин-
формирование об изменении дает почву для выстраивания идентичности нового муниципа- литета, его нового лица.
С точки зрения жителей, ин- формирование может быть рас- смотрено под углом зрения до- ведения до сведения, консульти- рования, повышения степени участия и гражданской дискус- сии – все это опирается на базо-
вые права граждан и является задачами информирования в хо- де объединения. Доведение до
сведения является передачей информации о целях изменения, графике, влиянии и возможно- стях воздействия. Консультиро-
вание обеспечивает жителей и заинтересованные группы соот-
ветствующим знанием об услугах и возможностях обращения. По- вышение степени участия явля- ется диалогичным информирова- нием, в котором муниципалитет
развивает дискуссию и участие путем выработки информации обо всех инициированных делах,
проблемах и возможностях их разрешения. Гражданская дис- куссия является информирова- нием по инициативе самих жите- лей муниципалитета, в отличие от публичного обсуждения во- просов либо при помощи СМИ,
либо при помощи иных форм общедоступного диспута, кото-
рые также являются способами информирования.
Учет мнения жителей муниципалитета
изаинтересованных групп
Впроцессе подготовки слия-
ния жителей коммуны беспокоит то, каким образом будут в даль- нейшем развиваться представ-
ляющие для них важность услуги
иближайшее окружение. В ходе изменения следует учесть мне- ния жителей и описать все воз- действие, которое будет оказано на их жизнь впоследствии.
Всоответствии с §7 Закона о
муниципальном делении в ходе выработки представления об объединении обязанность каж- дой коммуны состоит в том, что-
бы учесть возможности своих жителей принимать участие и оказывать воздействие. Эта обя- занность определена в главе 4
Закона о муниципалитетах
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО N¹4/2012 ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
(365/1995). |
Значительную |
роль |
общее голосование, |
результаты |
дения опроса не регламентиро- |
||||||||||||||
может играть обеспечение воз- |
которого будут иметь в контексте |
вана юридически, поэтому ком- |
|||||||||||||||||
можностью оказания влияния на |
обсуждения |
слияния |
консульта- |
муна может задавать своим жи- |
|||||||||||||||
лиц, на окружение, занятость или |
тивный, а не обязательный харак- |
телям |
широко |
поставленные, |
|||||||||||||||
иные условия жизни объединяе- |
тер. Процедура проведения голо- |
равно как и узко сформулиро- |
|||||||||||||||||
мых |
муниципалитетов; |
такая |
сования описана в §30-31 Закона |
ванные вопросы. Общая практика |
|||||||||||||||
возможность в свою очередь оп- |
о муниципалитетах |
(365/1995). |
такова, что результаты рассмат- |
||||||||||||||||
ределяется в §41 Администра- |
Инициатива |
проведения |
голосо- |
риваются |
территориально и по |
||||||||||||||
тивного закона (434/2003). Кро- |
вания может исходить и от жите- |
возрастным группам, в этом слу- |
|||||||||||||||||
ме этого, в §7 сказано, что адми- |
лей муниципалитета, единствен- |
чае в опросном листе может за- |
|||||||||||||||||
нистрация коммуны должна пре- |
ным |
условием |
для |
вынесения |
прашиваться фоновая информа- |
||||||||||||||
доставить ее жителям и прочим, |
инициативы является то, что ми- |
ция респондента. По причине |
|||||||||||||||||
считающим это для себя необхо- |
нимум 5% лиц, имеющих право |
того, что опросники позволяют |
|||||||||||||||||
димым, возможность |
высказать |
голоса, поддерживает инициати- |
собрать большой объем инфор- |
||||||||||||||||
предложения по документу. За- |
ву. Муниципальный консультатив- |
мации, опросы проводятся чаще, |
|||||||||||||||||
мечания могут быть представле- |
ный референдум не может быть |
чем голосование. |
|
||||||||||||||||
ны в течение 30 дней с момента, |
организован одновременно с вы- |
Помимо опроса жителей, на |
|||||||||||||||||
как в муниципалитете объявлено |
борами в муниципальные, госу- |
стадии подготовки слияния вы- |
|||||||||||||||||
о начале процесса соответствен- |
дарственные органы или одно- |
слушивается |
мнение |
различных |
|||||||||||||||
но принятой местной процедуре. |
временно |
с |
общенациональным |
заинтересованных групп, каковы- |
|||||||||||||||
Администрация должна подгото- |
референдумом. В ходе муници- |
ми |
являются |
некоммерческие |
|||||||||||||||
вить комментарии по замечани- |
пального |
референдума |
голосую- |
организации, |
предприниматели и |
||||||||||||||
ям, после чего предложение по |
щий имеет право выбора из трех |
их ассоциации, церковные прихо- |
|||||||||||||||||
слиянию выносится на обсужде- |
альтернатив – «да», |
«нет», «за- |
ды |
и |
местное |
государственное |
|||||||||||||
ние совета уполномоченных. |
трудняюсь ответить». |
|
|
управление. Общественные орга- |
|||||||||||||||
Выслушивание |
мнения |
жите- |
В сравнении с референдумом |
низации интересуются в особен- |
|||||||||||||||
лей может |
быть |
организовано |
опрос |
общественного |
мнения |
ности тем, каким образом созда- |
|||||||||||||
альтернативным образом, на- |
является более гибкой, быстрой |
ние единого муниципалитета по- |
|||||||||||||||||
пример в виде заседаний с уча- |
и чаще всего также и более де- |
влияет на предпосылки их дея- |
|||||||||||||||||
стием большого числа предста- |
шевой формой выявления мне- |
тельности и на получаемую из |
|||||||||||||||||
вителей, либо путем опроса об- |
ния. В случае если следует выяс- |
различных |
источников |
помощь. |
|||||||||||||||
щественного мнения, либо даже |
нить мнение жителей муниципа- |
Предпринимателей и их ассоциа- |
|||||||||||||||||
путем |
организации |
имеющего |
литета по поводу тенденций бу- |
ции интересует то, как новый му- |
|||||||||||||||
консультативное значение муни- |
дущего или вариантов развития, |
ниципалитет повлияет на их дея- |
|||||||||||||||||
ципального |
референдума, |
как |
опрос |
общественного |
мнения |
тельность. Объединение муници- |
|||||||||||||
это предусмотрено §30 Закона о |
является гораздо более оправ- |
палитетов |
обладает непосредст- |
||||||||||||||||
муниципалитетах. |
|
|
|
данным методом. Опрос может |
венным воздействием на церков- |
||||||||||||||
По |
вопросу об |
объединении |
быть |
проведен |
в |
письменной |
ные приходы, поскольку их грани- |
||||||||||||
совет уполномоченных муниципа- |
форме, в виде телефонного или |
цы должны совпадать с граница- |
|||||||||||||||||
литета |
может организовать все- |
интернет-опроса. |
Форма прове- |
ми коммуны. |
|
|
|
Арто Лухтала4
ПЕРСПЕКТИВЫ ОБЪЕДИНЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ И ОКАЗАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ
В 2007 году в парламенте |
совместно |
с |
другими |
должен |
относительно |
объединения |
|
му- |
||||||||||||||
Финляндии подавляющим |
боль- |
сформировать |
общую |
структуру |
ниципалитетов. Для более эф- |
|||||||||||||||||
шинством |
голосов |
был |
|
принят |
межмуниципального |
сотрудниче- |
фективного прохождения данного |
|||||||||||||||
рамочный закон, который будет |
ства, охватывающую |
требуемые |
процесса государство в указан- |
|||||||||||||||||||
действовать до конца 2012 года. |
20 000 населения для обеспече- |
ном законе предложило следую- |
||||||||||||||||||||
Документ |
предусматривает |
кон- |
ния услуг социальной защиты и |
щие новые «инструменты»: |
|
|
|
|||||||||||||||
центрацию оказываемых муници- |
здравоохранения. В профессио- |
1. Дотирование слияния: |
|
|
|
|||||||||||||||||
палитетами услуг для последую- |
нальном |
образовании |
миниму- |
∙ Муниципалитетам, сливаю- |
||||||||||||||||||
щего |
их |
предоставления |
более |
мом для создания межмуници- |
щимся в период 2008-2010 гг., |
|||||||||||||||||
крупными |
структурами, |
|
что |
пальной |
организации |
считается |
была повышена ставка оказы- |
|||||||||||||||
должно |
реализовываться |
|
сле- |
50 000 населения, если |
собст- |
ваемой |
государством |
помощи |
||||||||||||||
дующим образом: |
|
|
|
|
венная |
численность |
|
населения |
сроком на три года. |
|
|
|
|
|||||||||
1) путем объединения муни- |
муниципалитета является недос- |
∙ Объемы выплачиваемой до- |
||||||||||||||||||||
ципалитетов; |
|
|
|
|
|
таточной. |
|
|
|
|
|
|
тации находятся в прямой зави- |
|||||||||
2) |
путем |
формирования |
по |
Согласно теме, вынесенной в |
симости от количества сливаю- |
|||||||||||||||||
инициативе муниципалитетов но- |
название, хотелось бы сосредо- |
щихся коммун. В идеале новое |
||||||||||||||||||||
вых |
структур |
или |
расширения |
точиться в данной статье на рас- |
образование |
формирует |
едини- |
|||||||||||||||
полномочий старых для обеспе- |
смотрении |
некоторых |
позиций |
цу, соответствующую функцио- |
||||||||||||||||||
чения предоставления |
услуг в |
|
|
|
|
|
|
|
|
нальной |
экономической |
зоне. |
||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||||||
области |
социальной |
защиты, |
4 Арто Лухтала – правительствен- |
Упрощенно можно сказать, что |
||||||||||||||||||
здравоохранения и |
профессио- |
ный советник Министерства финан- |
под экономической зоной подра- |
|||||||||||||||||||
нальной подготовки. Таким обра- |
сов Финляндии, магистр политологии |
зумевается географическая тер- |
||||||||||||||||||||
зом, если муниципалитет состоит |
(Университет г. Турку, 1970 год), кан- |
ритория, в рамках которой жите- |
||||||||||||||||||||
из менее чем 20 000 жителей, он |
дидат |
общественно-политических |
ли трудятся, |
осуществляют раз- |
||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
наук (Университет г. Турку, 1978 год). |
|
|
|
|
|
|
|
|||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Объединение муниципальных образований: опыт Финляндии |
|
|
|
83 |
|
|||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
личные приобретения и проводят досуг.
∙Для муниципалитетов, вхо-
дящих в новое муниципальное образование на более позднем этапе, но не позднее 2012 года, установлены уже меньшие объе-
мы дотирования в сравнении с этапом 2008-2010 гг.
∙По муниципальным образо- ваниям, создаваемым после на- ступления 2013 года, рамочный закон не предполагает дотирова- ния.
2. Создаваемый в ходе слия- ния новый муниципалитет обла-
дает правом получения в течение последующих пяти лет компенса- ции в полном размере, если его
совокупная доля уменьшится в сравнении с суммарной долей государственной выплаты, полу-
чаемой всеми муниципалитетами до их объединения.
Суммарная доля государст-
венной поддержки может быть меньше, поскольку основанием
для ее формирования являются демографические индикаторы, как то: количество пожилого на- селения, детей дошкольного воз- раста, студентов и т.д., а также различные иные условия (дву- язычие, отдаленность и т.д.). Объединение коммун, отличаю- щихся по структуре и условиям,
всегда приводит к изменению вышеуказанных индикаторов. Кроме того, расчет налогообло- жения на каждого жителя муни- ципалитета, используемый при выравнивании с помощью госу- дарственной дотации, основан- ной на налоговых поступлениях, является индивидуальным. Кон- солидированная налоговая со-
ставляющая может привести к уменьшению государственного дотирования при выравнивании государственных долей, осно- ванных на налоговых поступле- ниях, хотя некоторым из сли-
вающихся муниципалитетов до объединения выплачивалась компенсация по причине низких налоговых поступлений.
3. Установлен пятилетний срок со дня вступления в силу согла- шения об объединении муници- палитетов, в течение которого исполнители (должностные лица
или работающие по трудовым соглашениям) не могут быть уво-
лены по причине сокращения занятости или ухудшения эконо- мического состояния коммуны. Вероятно, что в области обеспе-
чения администрирования или решения узкоспециальных задач это будет означать временное
сохранение рабочих мест за пер- соналом. Напротив, в области здравоохранения, обслуживания или образования, требующих особенно большого числа рабо- тающих, возникнет недостаток в ресурсах. Запрет на увольнение облегчается все-таки тем, что в
сегодняшней ситуации выход на пенсию по старости является распространенным явлением, что может быть использовано в по- ложительном свете. Кроме того,
возможным является выход в неоплачиваемые отпуска, как и, разумеется, увольнение по при- чине нетрудоспособности, про- блем с законом, злоупотребле-
ния психоактивными веществами или иной серьезной причине.
4. Создана особая аналитиче- ская процедура для муниципали- тетов, чья экономическая состав- ляющая особенно слаба.
В законе устанавливаются ин- дикаторы (большой уровень за- долженности, дефицит бюджета,
соотношение доходов и долгов и т.д.), на основании которых му-
ниципалитет расценивается как имеющий экономические затруд- нения. В ходе процедуры путем совместных усилий Министерст-
ва финансов и представителей муниципалитета вырабатываются конкретные мероприятия по оз- доровлению экономики муници-
палитета за счет именно усилий со стороны последнего. Резуль-
татом процедуры может быть рекомендация по слиянию, если
муниципалитет не демонстрирует наличия реальных возможностей по сбалансированию своей эко-
номики с помощью умеренного налогообложения (налог на дохо- ды и налог на недвижимость, по
которым принимает решение совет уполномоченных) и выплат в муниципальную казну. Если
совет принимает отрицательное решение по одному или обоим вариантам, это не приводит к каким-либо санкциям примени- тельно к муниципалитету.
Оценка пройденного пути
Следует заметить, что укруп- нение муниципалитетов поддер-
живалось государством задолго до закона 2007 года. Тем не ме- нее, при выработке закона поли-
тические силы пришли к выводу о том, что повышение экономи-
ческой привлекательности может привести к существенному со- кращению числа муниципалите- тов (коммун) в течение пятиле- тия. Повышение объемов доти-
рования все же не было реши- тельным – какие-нибудь 20-25%, что позволяет, вероятно, с неко- торой долей сарказма сказать, что законом 2007 года государ- ство не желало принудить муни- ципалитеты к слиянию, но реши- ло продолжить «покупку укрупне- ний» за счет повышенных ставок. То есть посыл «покупки» был об- ращен к политической элите и – шире – к общественному мнению на местах, в частности к полити- чески активным профессиональ- ным объединениям. Следует учи- тывать, что при помощи дотиро- вания муниципалитет имеет воз-
можность реализации многих полезных для его жителей про- грамм: оплата долгов, инвести-
рование и вообще производство хороших услуг.
На данный момент известно, что политика «пряника» вызвала
рост желания муниципалитетов к объединению, однако не менее
очевидным является уменьшение численности населения в сель- ских районах и старение населе- ния – это привело к значитель-
ному ослаблению экономики и конкурентоспособности многих коммун. За короткий срок коли- чество муниципалитетов снизи- лось с числа, превышавшего 450, на 100 единиц, и к началу 2010 года их число составило 342. Кроме того, по десятку будущих объединений принято решение,
что они произойдут в период
2011-2013 гг.
Какую же цену государство платит за проводимую политику «пряника»? В течение последних нескольких лет объем выплачен- ных дотаций составил более 300 млн евро (для сравнения: в 2009
году объем находился на уровне 141 млн евро). Наибольшая еди- новременная дотация, выплачен- ная агломерации г. Сало, вклю- чившего 10 старых муниципали- тетов, составила более 18 млн евро при том, что обычный объ- ем выплачиваемой двум-трем соединяющимся муниципалите- там помощи составляет 2-3 млн евро. На фоне того, что суммар- ный бюджет всех муниципалите- тов – 34 млн евро, а ежегодная суммарная государственная до- тация около 8 млрд евро, можно увидеть, насколько велико бре- мя, возлагаемое ею на бюджет государства.
Что далее?
Рамочный закон никак не оп-
ределяет конечное количество
84 |
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО N¹4/2012 ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ |
коммун. |
Правительству |
страны |
транспорта. В целом инфра- |
добровольного слияния коммун? |
|||||||||||||||||||||||||||
также не были приданы права |
структура |
становится |
раздроб- |
Одним из них может быть, разу- |
|||||||||||||||||||||||||||
принятия решения в тех случаях |
ленной и затратной, она расхо- |
меется, способность продемон- |
|||||||||||||||||||||||||||||
объединения, когда местные ор- |
дует энергию и вызывает ненуж- |
стрировать то, что осуществлен- |
|||||||||||||||||||||||||||||
ганы управления высказываются |
ные загрязнения. Разумеется, |
ные в период действия рамочно- |
|||||||||||||||||||||||||||||
против, поскольку решение по |
экономический |
|
потенциал |
от |
го закона перемены привели к |
||||||||||||||||||||||||||
слиянию |
остается |
прерогативой |
объединения муниципалитетов в |
желаемым |
результатам. |
Другой |
|||||||||||||||||||||||||
муниципалитетов. Однако в по- |
городской |
местности |
|
является |
фактор – оказание экономиче- |
||||||||||||||||||||||||||
следнее время активно обсужда- |
наибольшим. |
На |
территории |
ской |
поддержки |
последующим |
|||||||||||||||||||||||||
ются |
конечные |
цели процесса |
шести |
городских |
муниципалите- |
муниципальным объединениям. |
|||||||||||||||||||||||||
объединения: |
некоторые |
партии |
тов принято решение о создании |
Однако |
объемы |
оказываемой |
|||||||||||||||||||||||||
склоняются к уменьшению числа |
муниципального |
образования, |
государством |
|
экономической |
||||||||||||||||||||||||||
муниципалитетов до 200, назы- |
формирующего единую экономи- |
помощи будут уменьшаться, ве- |
|||||||||||||||||||||||||||||
вается даже максимальное коли- |
ческую зону: в городах Оулу, |
роятно, до уровня, предшество- |
|||||||||||||||||||||||||||||
чество в 100 единиц. |
|
|
Ювяскюля, Рованиеми, Коувола, |
вавшего |
принятию |
|
рамочного |
||||||||||||||||||||||||
Даже |
|
после |
|
проведенного |
Йоэнсуу и Сало. Остается еще |
закона. На это есть свои причи- |
|||||||||||||||||||||||||
объединения муниципальная тер- |
пара десятков городских терри- |
ны: не видится последователь- |
|||||||||||||||||||||||||||||
риториальная организация Фин- |
торий, среди которых централь- |
ным повышение или даже сохра- |
|||||||||||||||||||||||||||||
ляндии |
продолжает |
оставаться |
ное место |
занимает |
столичный |
нение на прежнем уровне доти- |
|||||||||||||||||||||||||
преимущественно |
состоящей из |
округ. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
рования, поскольку на этапе при- |
|||||||||||||||||||
малых муниципалитетов. С точки |
Объединению коммун дает до- |
нятия |
|
закона |
подчеркивалось |
||||||||||||||||||||||||||
зрения эффективности демокра- |
полнительный |
толчок |
необходи- |
особенно, что коммуны должны |
|||||||||||||||||||||||||||
тии это зачастую расценивается |
мость |
приспособить |
бюджетную |
инициировать |
глубокое |
рефор- |
|||||||||||||||||||||||||
как положительный фактор, но |
экономику к низкому экономиче- |
мирование муниципальной орга- |
|||||||||||||||||||||||||||||
если |
учесть |
широту |
спектра |
скому росту ближайших лет и |
низации, в частности, по причине |
||||||||||||||||||||||||||
обеспечиваемых |
и |
финансируе- |
растущей |
необходимости обес- |
того, что дотации будут наи- |
||||||||||||||||||||||||||
мых |
муниципалитетами |
услуг, |
печения услугами здравоохране- |
большими до 2012 года. Если |
|||||||||||||||||||||||||||
небольшие муниципалитеты ока- |
ния и социальной защиты посто- |
уровень помощи будет увеличен, |
|||||||||||||||||||||||||||||
зываются в невыгодной ситуации |
янно |
увеличивающейся |
группы |
жители |
муниципалитетов, |
уже |
|||||||||||||||||||||||||
по причине своей слабости. С |
пенсионеров. Следует понимать, |
прошедших этап слияния, будут |
|||||||||||||||||||||||||||||
другой стороны, следует пом- |
что рост муниципального на- |
иметь все основания для разоча- |
|||||||||||||||||||||||||||||
нить, что в крупных и малонасе- |
логообложения имеет свои пре- |
рования. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||||||||||||
ленных районах польза от объе- |
делы, так как его размеры непо- |
Полной |
отмены |
дотирования |
|||||||||||||||||||||||||||
динения не может быть значи- |
средственно влияют на конкурен- |
все же не произойдет, несмотря |
|||||||||||||||||||||||||||||
тельной. Также увеличение дис- |
тоспособность территории5. |
|
|
на всю ее привлекательность с |
|||||||||||||||||||||||||||
танций устанавливает «естест- |
На данный момент наиболь- |
точки |
зрения |
государственного |
|||||||||||||||||||||||||||
венные» ограничения слиянию. |
шую важность представляет то, |
бюджета. Также не может быть |
|||||||||||||||||||||||||||||
Наиболее |
крупные |
городские |
что правительство Финляндии и |
полностью |
отменена |
защита от |
|||||||||||||||||||||||||
муниципалитеты |
|
|
Финляндии |
парламент |
никаким |
образом |
не |
увольнения |
муниципальных |
слу- |
|||||||||||||||||||||
сталкиваются с иного рода про- |
определили дальнейшее течение |
жащих, но таковая будет, по всей |
|||||||||||||||||||||||||||||
блемами. Они являются притяга- |
процесса |
объединения |
муници- |
видимости, сокращена с нынеш- |
|||||||||||||||||||||||||||
тельными для экономики, насе- |
пальных образований на период |
них 5 лет до трех. Продолжи- |
|||||||||||||||||||||||||||||
ления и услуг. В то время как |
после 2013 года. |
|
|
|
|
|
|
тельный пятилетний срок крити- |
|||||||||||||||||||||||
большие городские муниципаль- |
Во-первых, очевидно, что пра- |
куется за то, что как таковой |
|||||||||||||||||||||||||||||
ные образования разделяются на |
вительство, которое сформиро- |
препятствует повышению произ- |
|||||||||||||||||||||||||||||
несколько |
|
муниципалитетов, |
вано весной 2011 года после |
водительности коммун. |
|
|
|
|
|||||||||||||||||||||||
внутри |
регионов |
наблюдается |
парламентских |
выборов, ставит |
Нынешнее правительство |
ши- |
|||||||||||||||||||||||||
тенденция к отделению. Сосед- |
перед |
собой |
цель |
расширение |
роко представило потребности и |
||||||||||||||||||||||||||
ствующие с центральными горо- |
практики объединения коммун. С |
альтернативы |
разрешения |
про- |
|||||||||||||||||||||||||||
дами |
коммуны |
борются |
между |
другой стороны, традиции муни- |
блематики, связанной с раздроб- |
||||||||||||||||||||||||||
собой |
за |
налогоплательщиков, |
ципального самоуправления |
на- |
ленностью |
городских |
муници- |
||||||||||||||||||||||||
предоставляя |
большие |
земель- |
столько сильны, что в качестве |
пальных округов, так что новая |
|||||||||||||||||||||||||||
ные участки и спокойную среду |
генеральной линии все же будет |
государственная |
администрация |
||||||||||||||||||||||||||||
проживания, |
|
зачастую |
они |
сохранен принцип добровольно- |
должна будет уже с весны 2011 |
||||||||||||||||||||||||||
конкурируют |
с помощью |
низких |
сти. Некоторые исключения будут |
года взяться за решение данного |
|||||||||||||||||||||||||||
ставок муниципальных налогов. |
все же сделаны. |
|
|
|
|
|
|
вопроса. На повестку дня будут |
|||||||||||||||||||||||
Удаленность мест работы ока- |
Какими могут быть факторы, |
вынесены два варианта: либо |
|||||||||||||||||||||||||||||
зывает нагрузку на транспортные |
повышающие привлекательность |
коммуны городских муниципали- |
|||||||||||||||||||||||||||||
сети, |
вызывая |
необходимость |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
тетов |
сольются |
добровольно и |
||||||||||||||||
дополнительных |
|
транспортных |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
сформируют единую экономиче- |
||||||||||||||||||
|
5 На 2011 год процент подоходного |
||||||||||||||||||||||||||||||
инвестиций, приводит к увеличе- |
скую |
зону, |
которая |
позволит |
|||||||||||||||||||||||||||
налога поднят в 49 и снижен в 6 муни- |
|||||||||||||||||||||||||||||||
нию выбросов в атмосферу и т.д. |
обеспечить |
цельность |
инфра- |
||||||||||||||||||||||||||||
ципалитетах. Средний процент ставки |
|||||||||||||||||||||||||||||||
В конечном |
итоге |
в |
городской |
структуры и общественного уст- |
|||||||||||||||||||||||||||
налогообложения составит в текущем |
|||||||||||||||||||||||||||||||
местности ни один из муниципа- |
ройства; либо возникнет необхо- |
||||||||||||||||||||||||||||||
году 19,17, то есть в среднем налоги |
|||||||||||||||||||||||||||||||
литетов не в состоянии обеспе- |
от уровня 18,97% по данным за 2010 |
димость |
формирования |
выбор- |
|||||||||||||||||||||||||||
чивать |
оптимальное |
планирова- |
год повысятся на 0,2%. Год назад |
ных органов, ответственных за |
|||||||||||||||||||||||||||
ние землепользования для нужд |
средний подъем составил 0,4%. Наи- |
организацию |
землепользования, |
||||||||||||||||||||||||||||
жилищного строительства, про- |
большая ставка |
налогообложения |
общественного транспорта и ин- |
||||||||||||||||||||||||||||
изводства, |
отдыха |
и |
строитель- |
составит в 2011 году 21,50% и самая |
фраструктуры. |
Для |
того чтобы |
||||||||||||||||||||||||
ства магистралей общественного |
низкая |
16,25%. |
Налог |
на |
недвижи- |
подобные |
коммуны |
|
имели |
|
бы |
||||||||||||||||||||
мость повышен в 50 коммунах. |
|
|
|
|
|||||||||||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Объединение муниципальных образований: опыт Финляндии |
|
|
|
|
|
|
85 |
|
||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|