новая папка 1 / 719023

порой претендуют на чрезмерную самостоятельность или даже на статус государственных образований с суверенитетом. Федеральная власть совместно с властями субъектов федерации определяет (часто в обста-

новке острых разногласий) федеральную компетенцию, компетенцию субъектов федерации и совместную компетенцию. Осуществление последней имеет сложный характер, нередко порождая противоречия между властями федерации и ее субъектов.

Задания

1.Назовите все возможные формы государственного устройства и дайте их определения.

2.Расскажите об основных особенностях федеративного устройства современной России.

3.Перечислите основные типы современных федераций и проведите их сравнительный анализ.

Контрольные вопросы

1.Что представляет собой федерация как форма государственного устройства?

2.Какие типы федеративных государств Вам известны? К какому типу можно отнести РФ?

3.Какие управленческие проблемы и вызовы характерны для федеративного государственного устройства?

Занятие 2. Государственная политика в сфере экономического развития региона

Цель – рассмотреть содержание, направления и значение государственной политики в области экономического развития регионов.

Региональная политика государства – это сфера деятельности по управлению экономическим, социальным и политическим развитием страны в пространственном, региональном аспекте, связанная с взаимоотношениями между государством и районами, а также районов между собой.

Основные направления региональной экономической политики: - определение соотношения движущих сил регионального развития и обеспечение их взаимодействия (государственный и частный секторы экономики, внутренние и внешние факторы развития региона и средства);

11

-определение соотношения общегосударственного и регионального аспектов развития, центрального и регионального уровней управления экономикой;

-подъем экономики отсталых районов и освоение новых районов и ресурсов;

-решение национально-экономических вопросов;

-решение проблем урбанизации.

К направлениям региональной экономической политики следует от-

нести также региональные аспекты демографической, аграрной политики и другие мероприятия государственной власти. Отношение государства к каждому из этих направлений и конкретные мероприятия, осуществляемые по ним, составляют содержание региональной политики государства, которое во всех развитых странах, проводящих активную региональную политику, практически одинаково.

Региональная экономическая политика играет значительную роль в наиболее развитых странах, хотя в менее развитых странах региональные проблемы часто оказываются более острыми. Это обусловлено тем, что проведение региональной политики требует значительных средств.

В развивающихся странах направления региональной экономической политики следующие:

-интеграция всех районов страны в единый национальный рынок;

-смягчение региональных диспропорций и подъем экономики особо отсталых аграрных районов;

-смягчение противоречий между городом и деревней, регулирование процесса урбанизации;

-возможно более полное освоение природных и людских ресурсов;

-рациональное размещение новых промышленных проектов.

Главная цель региональной экономической политики – создание

условий для вхождения в рынок всех заинтересованных регионов, предприятий и граждан для раскрытия и развития их целевых способностей и предприимчивости с учетом территориальной специфики.

Иные цели региональной экономической политики:

- социальные цели – формирование в регионах слоя частных собственников, содействующих созданию социально ориентированной рыночной экономики, развитию региональных рынков; социальная защита населения и развитие объектов социальной инфраструктуры за счет не только государственных средств, но и средств, поступающих от приватизации, отечественных и иностранных инвесторов;

12

-экономические цели – территориально ориентированная приватизация, проводимая темпами, учитывающими специфические особенности каждого региона, в целях обеспечения устойчивого состояния региональных хозяйственных комплексов в условиях финансовой нестабильности; создание конкурентной рыночной среды во всех регионах; содействие демонополизации хозяйства; повышение комплексности использования природных ресурсов на базе развития системы малых и средних предприятий; содействие расширению экспортного потенциала, приграничной торговле, развитию свободных экономических зон; привлечение иностранного капитала на выгодных для регионов условиях;

-экологические цели – содействие восстановлению экологоэкономического равновесия в легко ранимых регионах на основе распространения экологически чистых (безотходных) технологий; привлечение частного и иностранного капитала к участию в реализации природоохранных мероприятий.

Основными субъектами региональной экономической политики считаются центральные и местные органы исполнительной власти;

органы местного самоуправления. В обязанности исполнительной вла-

сти входит принятие важных политических решений. Она действует в рамках установленных конституцией и законодательством пределах. Ис-

полнительная власть состоит из центральной (федеральной), регио-

нальной и местной власти. Благодаря такому разделению скорость и четкость исполнения решений увеличивается. От работы всей системы исполнительной власти зависит состояние экономики, социальной и культурной жизни населения. Федеральный и местный уровень исполнитель-

ной власти решают вопросы, которые связаны с социальноэкономическим развитием регионов. Органами местного самоуправле-

ния являются муниципалитеты. Это городские и сельские поселения,

которые самостоятельно управляют своими делами и решают местные проблемы для повышения социально-экономического развития. В частно-

сти, они занимаются содействием развития отраслей промышленно-

сти и сельского хозяйства, организацией и содержанием различных образовательных учреждений, содержанием инфраструктуры для нормальной жизнедеятельности населений и местных предприятий.

Органы местного самоуправления имеют свой собственный бюджет. Его источниками являются местные налоги и штрафы, государственные налоги (транспортный, имущественный и др.), отчисления от прибыли минимальных предприятий, поступления от сдачи в аренду имущества и различные государственные дотации.

13

В России вследствие огромных различий природно-географических, социально-демографических, экономических и других условий унифици-

рованный подход к регионам невозможен. В период перехода к рыноч-

ным отношениям роль региональной политики еще более возрастает. Региональная политика призвана ослабить внутренние социаль-

ные напряжения, сохранить целостность и единство страны. Изме-

нившаяся ситуация в стране вызывает необходимость изменения содержания региональной политики.

Объективные различия стартовых условий, дифференцированное отношение федеральных властей к разным регионам и различия в политике региональных властей определяют неравномерность осуществле-

ния реформ и их региональное разнообразие.

Огромные различия российских регионов по всем предпосылкам развития и федеративное устройство страны обрекают на неудачу унифицированное проведение реформ. Для реформирования России необ-

ходимо разумное сочетание двух течений – регионализации и интеграции.

Суть регионализации – учет специфики регионов в общероссийской структурной, инвестиционной, финансовой политике; перенос ряда направлений реформ на региональный уровень (например, реформа в коммунальном секторе); разработка специальных программ реформ для регионов с особыми условиями развития.

Стратегическими задачами регионального развития в настоящее время являются:

-реконструкция экономики старопромышленных регионов и крупных городских агломераций путем конверсии оборонных и гражданских отраслей, модернизации инфраструктуры, оздоровления экономической обстановки;

-преодоление депрессивного состояния агропромышленных регионов Нечерноземья, Южного Урала, Сибири, Дальнего Востока; возрождение малых городов и российского села, ускорение восстановления утраченной жизненной среды в сельской местности, развитие местной производственной и социальной инфраструктуры, освоение заброшенных сельскохозяйственных земельных угодий;

-стабилизация социально-экономического положения в регионах с экстремальными природными условиями и преимущественно сырьевой специализацией; создание условий для возрождения малочисленных народов (прежде всего в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, горных районах);

14

-продолжение формирования территориально-производственных комплексов и промышленных узлов в северных и восточных регионах преимущественно за счет нецентрализованных инвестиций и приоритетного развития производств с комплексным использованием добываемого сырья, соблюдения строгих экологических стандартов;

-стимулирование развития экспортных и импортозамещающих производств в районах, имеющих для этого наиболее благоприятные условия; формирование свободных экономических зон, а также технополисов как региональных центров внедрения достижений науки, ускорения экономического и социального прогресса;

-переспециализация новых приграничных регионов;

-развитие межрегиональных и региональных инфраструктурных систем (транспорта, связи, информатики), обеспечивающих и стимулирующих региональные структурные сдвиги и эффективность региональной экономики;

-преодоление чрезмерного отставания по уровню и качеству жизни населения отдельных республик и областей.

Задания

1.Дайте определение региональной экономической политики.

2.Раскройте содержание региональной экономической политики.

3.Перечислите наиболее актуальные направления региональной экономической политики в условиях современной России.

Контрольные вопросы

1.Какие функции и задачи выполняет государственная политика в области экономического развития регионов?

2.Кого можно отнести к субъектам государственной политики в области экономического развития регионов?

3.Какие цели и направления предусматривает региональная экономическая политика РФ на современном этапе?

Занятие 3. Управление на региональном уровне

Цель – ознакомиться с сущностью, историей и современными задачами публичного управления на уровне регионов.

Региональное управление предполагает организующее и регули-

рующее воздействие органов государственной власти на жизнедеятельность населения территорий в целях ее упорядочивания,

15

воспроизводства, повышения качества жизни путем развития экономики и социальной инфраструктуры. Главным отличием регионов от территорий является наличие особой общности интересов у людей, в них проживающих.

Большинство стран мира достаточно велики по размерам, их население многонационально, поэтому для качественного управления целесообразно их деление на части и выбор для каждой из них оптимальных методов воздействия. Это деление может иметь формальный (по линиям на карте или географическим объектам: рекам или горам) или социально обусловленный характер. Выделение территорий, обладающих общностью населения, основанной на единстве природно-климатических, экономических, исторических, культурных или иных условий, называется

регионированием.

Принято выделять следующие типы регионов: часть земной поверхности с общим рельефом (горы, долины); площадь или место в пространстве (например, Северо-западная часть РФ или Евросоюз); админи- стративно-территориальная единица; местность с особыми условиями проживания и др.

Межнациональная легитимация региональной структуры стала оформляться в 1970-е гг., когда Евростатом была создана первая версия многоуровневой системы регионов Европы в рамках так называемой номенклатуры территориальных единиц статистического учета (NUTS). Эта система используется и по настоящее время. Каждому региону в рамках единиц (стран) общеполитического национального деления присваивается свой код. Исходя из численности населения, выделяются три уровня регионов:

-регионы 1-го уровня должны иметь численность от 3 до 7 млн чел.;

-регионы 2-го уровня – от 800 тыс. до 3 млн чел.;

-регионы 3-го уровня – от 150 до 800 тыс. чел.

Региональное деление может существенно отличаться от политикоадминистративных или национальных границ стран. Оно показывает си-

стему распределения социальных общностей по территориям, а по-

литико-административное деление отражает властные отношения и фиксирует распределение ответственности за территории в системе государственного устройства. Внутри стран административное деление стремится быть привязанным к региональному, но и здесь могут возникать разного рода сложности. Административные границы определяются законодательно, фиксируются в соответствующих документах (актах) страны. Они постоянно меняются, отражая процесс оптимизации управления территориями.

16

История формирования территориального устройства и смены форм управления Россией описана ниже.

Масштабы территории России обусловили значимость для нее про-

блем организации и постоянного совершенствования территориаль-

ного устройства. Первоначально размеры государства были невелики, но и тогда территориальное деление имело место, отражая распределение земель между племенами или закрепляя процесс наследования власти над ними. Так, наряду с понятием «государство» использовалось понятие «земли», которым закреплялся факт владения землей племенем или его вождем-князем.

Земли группировались вокруг городов, которые могли переходить от одного племени к другому в ходе войн и набегов, а также при распределении наследства. Землями Древней (Киевской) Руси являлись: Киевская, Черниговская, Переяславская, Смоленская и др. Земли делились на волости (княжества, формируемые на основании нрав наследства). Позднее термин «волости» был заменен на «области», а принцип их передачи по наследству дополнен другими формами распределения полномочий по управлению территориями. По мнению историка В. О. Ключевского, Русь в XI в. представляла генеалогическую федерацию – союз областей, объединенных родством их вождей – князей. Суть связей, но его мнению, была не политическая, а племенная, экономическая, социальная и цер- ковно-нравственная.

По мере дробления Руси в период феодальной раздробленности размер автономных территорий становился все меньше, что закреплялось терминами «удел» и «уезд» или долями, которые доставались наследникам. В этот период (XIII в.) параллельно с родственными связями формируются соседские, поселенческие или «фратериальные».

По мере освобождения от татаро-монгольского нашествия и формирования централизованного государства основной единицей террито-

риального управления становится уезд, ответственность за порядок в котором осуществлял назначенный воевода. В 1625 г. была осуществлена перепись уездов и городов, которая зафиксировала их количество – 166 единиц. Для упорядочивания этой громоздкой и трудноуправляемой системы Петр I в 1708 г. провел реформу, выразившуюся в принятии закона «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов». В ходе ее было организовано восемь губерний: Московская, Ингерманландская, Азовская, Архангелогородская, Смоленская, Киевская, Казанская, Сибирская, которые позднее были дополнены Рижской и Новгородской. Губер-

нии делились на уезды с комендантом (воеводой) во главе. Позднее

17

было введено промежуточное звено в управлении территориями – провинция. Сложности оказались непреодоленными и в 1719 г. Петр I проводит вторую реформу, которая разукрупнила отдельные губернии, создав

трехступенчатое управление территориями: губерния, провинция,

уезд. Этот принцип сохранился и при Екатерине I.

Коренные преобразования в управлении территориями провела Екатерина II, подписав в 1775 г. указ «Учреждения для управления губерни-

ей». Суть его заключалась в разрешении инициативы о реорганизации территорий снизу – губернаторами, но с учетом одного критерия – численности населения. Устанавливались нормы: в губерниях должно быть 300-400 тыс. душ, в уезде (округе) – 20-30 тыс. В ходе реформ число губерний увеличилось в два раза, а провинции были упразднены. К началу XX в. Россия делилась на 78 губерний, 18 областей и остров Сахалин. Низшей административной единицей был признан уезд.

Территориальное строительство СССР как государства абсолютно нового типа, основанного на общественной собственности на средства производства (насильственным образом в ходе революции отобранной у буржуазии и помещиков), должно было и строиться принципиально подругому. Его основной единицей стали районы, т.е. структуры, закреплявшие территорию за производственным комплексом. В отличие от реги-

онов, основой общности в районах является производство.

С 1936 г. районы разбивались на области, которые стали низшим звеном централизованно управляемой системы. С самого начала

СССР (с 1923 г.). в управлении выделялось два уровня: республики

(политический) и районы (хозяйственный). В разные периоды число районов либо сокращалось, либо увеличивалось (до 40). В 1963 г. в СССР было 18 крупных экономических районов, тогда как в Российской Федерации их сейчас 10. Особенностью управления территориями был жесткий и детальный план, минимизировавший их самостоятельность, предполагавший обязательную подчиненность директивам сверху.

Новый этап в организации управления территориями наступил в 1990 г., когда рыночные реформы предопределили необходимость предоставления им больших прав и свобод. Новый уровень самостоятельности республик, входящих в Российскую Федерацию, был зафиксирован Феде-

ративным Договором, отраженным в Конституции РФ. Он делил стра-

ну на 89 равноправных субъектов, которые в то же время обладали разными полномочиями, исходя из различий в статусе. После ряда поправок, дополнивших Конституцию РФ, Российская Федерация представляет собой 22 республики, 9 краев, 46 областей, одну автономную область,

18

четыре автономных округа и три города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург и Севастополь). В Конституции РФ были закреплены права и обязанности субъектов РФ, определены предметы ведения, т. е.

зафиксировано разграничение функций по управлению. Предостав-

ленные права и свободы не всегда сопровождались финансовыми ресурсами, поэтому многое из провозглашенного оказывалось не реализованным на практике.

В настоящее время выделяют четыре типа организации управле-

ния регионами: регион как квази-государство, как квази-корпорация, как рыночный ареал и как социум.

Первый тип (регион как квази-государство) основан на принципе

относительной обособленности территориальной подсистемы от государства при соблюдении в нем базовых принципов государства:

органы и функции власти, наличие территориальных границ, налоговой системы, хозяйственного регулирования и т. д. Во многих странах (например, США) регионы берут на себя и с успехом несут государственные функции.

Второй тип (регион как квази-корпорация) представляет собой крупный субъект хозяйствования. Этот тип основан на экономическом противопоставлении его другим территориям. Он фокусирует управ-

ление на экономических функциях и методах. Как и корпорации, регионы обладают значительным ресурсным потенциалом для саморазвития.

Третий тип (подход к региону как к рынку, имеющему определенные границы – ареал) акцентирует внимание на общих условиях эко-

номической деятельности (предпринимательский климат). Он позволяет учесть особенности региональных рынков товаров, кредитно-финансовых операций, труда и образовательных систем и т. д.

Подход к региону как к социуму (четвертая форма) основан на признании доминирующего фактора – общности людей, что трансли-

руется в выдвижении на передний план вопросов воспроизводства социальных процессов (демографических и трудовых ресурсов, образования и т. д.) и развитии системы расселения.

Задачи регионального менеджмента многообразны и обусловлены особенностями переходного периода. В процессе перехода от плановоцентрализованной к рыночной системе регулирования хозяйства региона разрушаются вертикальные связи, зарождаются и стабилизируются горизонтальные, внутри- и межрегиональные связи. С переводом части хозяйства региона на рыночные отношения изменяется функциональная струк-

тура механизма регионального управления, что ведет к деформации

19

и сокращению его организационной и иерархической структур. Резко воз-

растает роль опосредованных методов взаимодействия субъектов и объектов федерального, регионального и муниципального управле-

ния, усложняются их хозяйственные связи, отношения по поводу использования собственности и т.д. Все это служит объективной основой для становления и развития регионального менеджмента, задачи которого отличаются от задач планово-директивной системы территориального управления.

В число основных задач регионального управления входят:

-обеспечение расширенного воспроизводства условий жизнедеятельности населения региона, высокого уровня и качества жизни;

-экономическая и социальная трансформация хозяйства региона, анализ, прогнозирование и программирование регионального развития;

-оптимизация финансовых потоков, формирование условий и механизмов укрепления экономической базы региона и муниципальных образований;

-обеспечение экологической безопасности в регионе, защита окружающей среды;

-формирование и реализация структурной, инвестиционной и науч- но-технической политики в регионе, создание и развитие рыночной инфраструктуры.

Задания

1.Сформулируйте понятие регионального управления.

2.Расскажите об историческом развитии регионального управления

вРоссии.

3.Перечислите ключевые цели и задачи управления на уровне региона в современных условиях.

Контрольные вопросы

1.В чем состоят суть и специфика регионального управления?

2.Какие этапы можно выделить в истории российского регионального управления?

3.Какие задачи возлагаются на субъектов регионального управления в современных российских условиях?

20