4611

организации бюджетной системы было отсутствие принципа единства кассы. Каждое министерство само получало свои доходы, самостоятельно производило свои расходы, имело свою кассу, независимую от какой-либо центральной кассы. Это исключало возможность осуществления контроля в бюджетной сфере

испособствовало нерациональному использованию бюджетных средств.

Впериод Отечественной войны 1812 г. государственное казначейство находилось постоянно в весьма напряженном состоянии. Для ведения войны нужны были довольно большие средства, между тем, доходы поступали плохо, недоимки росли, кассовые средства были недостаточны для удовлетворения всех потребностей. Резервных сумм для ведения длительной войны у казначейства не было; небольшое, оставшееся от прежних лет количество серебра, необходимое для осуществления платежей за границей быстро истощилось. В таблице 1.3 приводится соотношение доходов и расходов 1803–1814 гг.

Государственные расходы за одиннадцать лет возросли больше чем в четыре раза, а обыкновенные доходы – только в три. Дефицит пришлось покрывать в основном за счет эмиссии ассигнаций и внутренних займов среди различных кредитных учреждений.

С прекращением военного времени необходимо было привести в порядок разоренные финансы и установить такие правила, которые в будущем защитили бы бюджетное хозяйство государства от хронических дефицитов. В 1816 г. был составлен проект плана финансов, основные положения в отношении государственных доходов и расходов заключались в следующем:

- расходы должны быть разделены на расходы в мирное и военное время; -штатные, к числу которых принадлежат государственные долги (не

исключая ассигнаций), расходы по управлению и расходы экономические и хозяйственные;

-временные;

-непредвиденные.

11

Расходы непредвиденные финансируются из особой резервной суммы, назначаемой по росписи. Все государственные расходы в отношении государственных доходов делятся на три класса.

Первый класс составляют расходы, обеспеченные особым источником дохода. Сюда относятся государственные долги и погашение ассигнаций, на обеспечение которых направляются доходы от государственного имущества.

Второй класс – расходы, производимые из доходов, за счет которых они формируются, т.е. расходы экономические в двух подразделах:

- расходы по взиманию и управлению податей; -расходы на содержание и действие хозяйственных заведений:

государственного имущества, горных и соляных заводов и т.д.

Третий класс – расходы, ассигнуемые на счет общих государственных доходов: штатные по разным ведомствам, пенсии и т.д.

Государственные доходы имели два главных источника: государственную собственность (оброк, оброчные статьи, аренда, леса, винокурение) и подати окладные, неокладные и смешанные сборы.

Действующий министр финансов предложил не увеличивать налоги, а снижать расходы государства, и в 1922 г. Особый Комитет, учрежденный для рассмотрения росписей доходов и расходов, нашел необходимым назначить каждому министерству по смете 1823 г. определенную сумму, которую оно не должно превышать, а для непредвиденных расходов резервировать 12 миллионов рублей. Кроме того, Комитет установил запрет на расходование оставшихся средств. Однако расходы сократить не удалось, напротив они возрастали, и государством производились внешние и внутренние займы на покрытие дефицита бюджета.

В 1821 г. был учрежден Департамент Государственного казначейства. В 1822 г. в Санкт-Петербурге было создано Главное казначейство, в функции которого входили прием, хранение и выдача средств на расходы по всем видам государственного управления, а также учет этих средств. Казначейство состояло из правления, включавшего управляющего и 4 представителей Министерства финансов; пяти отделений (кассового, бухгалтерского, контрольного, контрольно-приходного и контрольно-расходного); канцелярии, которая занималась оформлением документов, перепиской и кадровой политикой.

Наряду с Главным казначейством функционировали уездные и губернские казначейства. Во главе казначейств стояли казначеи, подчинявшиеся непосредственно Казенной палате (органу Министерства финансов). Они выполняли следующие функции:

1) сбор государственных доходов и их хранение, осуществление платежей и перечислений из одного казначейства в другое или в Государственный банк;

12

Весь ход реформы 1839–1843 гг. оказал, что правительство НиколаяI пыталось одновременно решить две трудно совместимые задачи: упорядочить денежное обращение и максимально использовать эмиссию бумажных денежных знаков для выгоды Государственного казначейства. Введение с 1843 г. системы серебряного монометаллизма с обращением разменных бумажных денежных знаков, обеспеченных металлом, способствовало укреплению денежной системы в России. Новая денежная система устойчиво функционировала более чем 10 лет. Ее выбила из колеи Крымская война 1853 – 1856 гг., финансирование которой в очередной раз осуществлялось за счет эмиссии новых кредитных билетов, курс которых быстро упал, и их свободный обмен на серебро пришлось прекратить. Стране фактически угрожал финансовый развал. За 1853–1856 гг. дефицит бюджета вырос с 57 млн руб. до 307 млн руб., инфляция возросла до 50% в год.

Таким образом, в первой половине ХIХ в. существенно меняется как организационная структура бюджетной системы России, так и система составления и утверждения бюджетных росписей. Проводится значительный спектр мероприятий, направленных на преодоление бюджетного дефицита. Бюджетные отношения систематизируются, образуются новые органы управления бюджетными средствами, помимо императора.

В первые годы царствования Александра П ближайшая задача финансового ведомства заключалась в доставлении денежных средств для ведения войны, а с наступлением мирного времени – для оплаты военных счетов. Финансовое положение государства было очень сложным. На 1855 и 1856 гг. бюджетный дефицит составлял 117 млн руб. По отчетам Министерства финансов, в состав которых вошли также и военные издержки, дефицит бюджета 1855 г. реально

В январе 1857 г. император приказал Комитету финансов составить программу преодоления бюджетного дефицита. Членами Комитета были предложены меры по увеличению доходов бюджета путем повышения налогов и сборов, однако министр финансов П.Ф. Брок предложил снизить государственные расходы, в особенности по военному ведомству. Комитет предложил на рассмотрение императора следующую программу:

-установить на три года предельные цифры расходов для сметы каждого ведомства;

-решительно не допускать сверхсметных расходов;

-отменить назначение расходов отдельно от смет посредством займов из кредитных учреждений.

Данные предложения были утверждены 19 апреля 1857 г. Бюджетный

15

дефицит на 1858 г. удалось снизить до 70 млн руб. Эффективное снижение расходов по Военному ведомству позволило к 1860 г. снизить бюджетный дефицит до 17 млн руб., однако преодолеть его окончательно пока не удавалось. Финансовые проблемы, возникающие у государства, существовали не только изза неэффективной системы налогообложения, но и при отпуске денег прямым кредиторам, большей частью в руки распорядительных ведомств, и при том очень крупными суммами, что не исключало утаивание части средств министрами и исполнителями. Требовалось произвести полностью реорганизацию системы кассового исполнения бюджета.

2 мая 1862 г. были утверждены «Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет Министерств и Главных управлений». Специальная комиссия составила новые формы смет, пересмотрела и изменила классификацию росписи; для руководства распорядительных, кассовых и ревизионных учреждений были составлены и введены подробные правила, определяющие порядок действия учреждений по приему и расходованию сумм, ведению счетов, составлению отчетности проверки произведенных оборотов наличности.

Новая система была основана на главных положениях:

-государственная роспись представляет исчисление всех доходов и расходов государства, за исключением лишь имеющих специальное назначение и сумм, не принадлежащих государственному казначейству;

-все государственные доходы сосредотачиваются в кассах Министерства финансов, которые непосредственно производят в руки прямых кредиторов казны расходы всех министерств и главных управлений, сами же министерства и главные управления не получают на руки никаких сумм, кроме авансов в счет действующей сметы, ограниченных строго определенными случаями;

-проверка доходов и расходов производится по подлинным документам особыми, независимыми от распорядительных и кассовых учреждений органами, принадлежащими ведомству Государственного контроля.

Таким образом, после трехлетней предварительной работы в мае 1862 г. был утвержден закон о полном преобразовании сметной и кассовой частей. В декабре 1861 г. было принято решение об опубликовании сметной росписи на 1862 г. в средствах массовой информации, в частности в газете «Северная почта»

ижурналах “Journal de St-Peterburg”, “Deutsche AcademiscHe Zeitung”. Это был первый новаторский шаг со стороны правительства. И очень эффективно сказался на зарубежных активах Российской империи, цены их значительно поднялись.

Бюджет на 1863 г. долго продумывался министром финансов М.Х. Рейтерном. При первичном составлении дефицит бюджета мог составить с учетом новых преобразований в системе образования, полиции, губернских

16

учреждений и судебной власти порядка 50 млн руб., требовалось изыскивать доходные источники на финансирование всех необходимых затрат. После подробной проработки сметы на 1863 г. были составлены по новым правилам и формам. Ведомства дополнили их сборами и доходами, служившими источниками доходов городов, земств, не входивших прежде в финансовые сметы государства. Была произведена перегруппировка доходных и расходных статей. Дополнительно было выявлено 42,7 млн руб доходов и расходов на 37,8 млн руб., кроме того, в смету были внесены валовые доходы и расходы Николаевской железной дороги, тогда как раньше в росписях отражался только ее чистый доход.

Доходы приобрели новую классификацию: 1. Обыкновенные

-налоги прямые (подати за право торговли), косвенные с предметов потребления (питейный, соляной доходы, акцизы с табака и сахара, таможенный доход) и пошлины (гербовые, крепостные);

-правительственные регалии (горные подати, монетный, почтовый и телеграфный доходы);

-от казенного имущества с включением Николаевской железной дороги;

-поступления разного рода.

2.Экстраординарные (применялись при финансировании чрезвычайных расходов).

3.Оборотные.

Система расходной части росписи осталась прежней – по ведомствам, но группировка расходов каждой сметы изменена. По доходу в особых графах показаны валовой доход, издержки взимания и чистый доход, а по расходу - временные и экстраординарные расходы отделены от постоянных. 16 декабря 1864 г. было окончательно принято решение, в каком виде опубликовывать финансовые сметы всех министерств и главных управлений, а именно: в виде приложения к государственной росписи, рассылаемого при «Сенатских ведомостях» и заключающего только номенклатуру доходов и расходов и определения по каждому сметному подразделению суммы без подробностей.

Практическое применение приобрело правило единства кассы, требовавшее более сложной ломки прежних порядков, чем составление смет по новым правилам, началось в 1864 г. и притом, только в С.-Петербурге, в виде опыта. В следующем 1865 г. правила единства кассы были введены в 19 губерниях, и только с 1866 г. оказалось возможным распространить их на все прочие губернии и области империи, за исключением Закавказья, где они введены с 1 января 1868 г. Только Морское министерство установило новый порядок сразу во всех центральных и портовых учреждениях европейской России. В тот же период Департамент государственной экономии обратил внимание на то, что

17

расходы, относящиеся к заключенным сметам, не всегда используются полностью, тогда как чрезвычайные расходы финансируются из дополнительных источников, исходя из данной ситуации было предложено остатки средств переводить на финансирование чрезвычайных расходов, в том числе и дефицита бюджета.

Меры, принятые к реформированию системы учета государственных средств, увеличение налогов и сокращение расходов, при общем подъеме производительных сил страны дали весьма удовлетворительные результаты: дефицит бюджета, составлявший в 1863–66 гг. от 49 до 90 млн руб, в 1867 г. сократился до 9,9 млн руб. А с 1871 по 1875 г. бюджет исполнялся с профицитом. За период с 1867 по 1876 г. увеличены: акцизы на спирт, патентный сбор с питейной торговли, гербовые сборы, введен новый таможенный тариф, привлечены к уплате торговых пошлин предприятия, ранее не платившие их; введен новый табачный устав, по которому повышены цены на табачные бандероли и акцизные свидетельства.

В конце 1881 г. пост министра финансов занял Н.Х. Бунге. За семь лет его деятельности в Министерстве финансов податные сборы сократились более чем в двое, в том числе, значительно снизились выкупные платежи для крестьян. Для сбалансирования бюджетных расходов и доходов были повышены косвенные налоги прямое обложение зажиточной и богатой части населения. Повышены таможенные пошлины. Накоплен солидный золотой запас для будущей денежной реформы.

Финансовая политика Н.Х. Бунге нашла также свое концентрированное выражение в количественных и структурных изменениях государственного бюджета.

Цифры наглядно иллюстрируют финансовую политику Н.Х. Бунге:

-сдерживание как обыкновенных, так и чрезвычайных расходов;

-снижение прямых и увеличение косвенных налогов;

-расширение расходов на погашение старого государственного долга. Эта статья превысила суммарные расходы военного и морского министерств, вместе взятых (таблица 1.5).

Таблица 1.5 – Государственные доходы и расходы в 1881–1886 гг., млн руб.

18

В царствование АлександраI обыкновенные государственные доходы увеличились с 208 млн руб. до 628 млн руб. Такому росту доходов в известной мере способствовало увеличение податного обложения и присоединение к общим государственным доходам государственного земского сбора. Доходов Царства Польского, Закавказья и некоторых других местностей. Наряду с этим, причинами, вызвавшими прирост суммы государственных доходов, действовала в том же направлении еще одна: постепенное увеличение народного благосостояния. Обширные реформы Царя, принятые им меры к культурному подъему страны, преобразование суда и внутреннего управления, развитие железнодорожной сети и поддержка отечественной торговли и промышленности

– все эти начинания явились мощным толчком к развитию производительных сил России.

При императоре АлександреIII бюджет также подвергся значительным изменениям С начала 1887 г. Министерство финансов возглавил И. Вышнеградский. Он вел борьбу в дефицитом государственного бюджета в двух главных направлениях:

первое – всемерная бережливость и экономия в расходовании денежных ресурсов;

второе – увеличение доходов, прежде всего за счет повышения косвенных налогов. Ввел два новых акциза: на спички и керосин.

Как видно из данных таблицы 1.6, И. Вышнеградскому удалось достигнуть общей сбалансированности бюджетных доходов и расходов. Решение задачи стало возможным за счет двухкратного роста доходов от казенных железных дорог, введения новых и увеличения ранее действовавших акцизов, а также проведения крупных внутренних эмиссионных займов.

Таблица 1.6–Государственные доходы и расходы в 1887–1892 гг., млн руб.

19

Продолжение таблицы 1.6

В1891 г. была предпринята важная работа по исправлению классификации доходов в государственной росписи и сметах. С 1892 г. обыкновенные доходы подразделены на девять отделов:

- прямые налоги; - косвенные налоги; - пошлины;

- правительственные регалии; - казенные имущества и капиталы;

- отчуждение государственных имуществ; - выкупные платежи;

- возмещение расходов государственного казначейства - доходы разного рода.

Каждый отдел был разделен на параграфы, а параграфы – на статьи. Выделены чрезвычайные ресурсы: военное вознаграждение, вклады на

вечное время, поступления от железных дорог в возврат заимствований из казны

испециальные капиталы, обращаемые в общие средства государственного казначейства.

Для увеличения доходов предложено было повысить некоторые, преимущественно косвенные налоги. Косвенные налоги имели существенное преимущество над прямыми, ввиду того, что взимание их гораздо легче, что оно на требует никаких принудительных мер, всегда тяжелых и нередко убыточных для плательщиков, а уплата косвенных налогов производится по мере обложения налогами продуктов, небольшими взносами и в такое время, когда плательщик имеет средства для покупки этих продуктов, а, следовательно, и для уплаты налога.

В1893 г. министром финансов стал С. Витте. Главной его заслугой было укрепление российского рубля. В начале 1893 г. был принят ряд шагов, показавших, что финансовое ведомство настроено весьма решительно. Были установлены таможенные пошлины (1 копейка на 100 рублей), введена монополия на продажу спирта, вина и водочных изделий. Были запрещены сделки, основанные на курсовой разнице рубля, как и прочих ценностей, усилен

20