4269

51

ниципального долга в очередном финансовом году; объёмы доходов от предпринимательской деятельности, осуществляемой бюджетными учреждениями, в том числе от оказания платных услуг.

Решение о бюджете города Хабаровска вступает в силу с 1 января очередного финансового года, если иное не предусмотрено БК РФ или решением о бюджете. Решение о бюджете города подлежит официальному опубликованию.

Решением о местном бюджете устанавливаются: перечень главных администраторов доходов бюджета; перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета; распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов в ведомственной структуре расходов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период); общий объём бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств; объём межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов и (или) предоставляемых другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде); общий объём условно утверждаемых (утверждённых) расходов в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период на первый год планового периода в объёме не менее 2,5 % общего объёма расходов бюджета, на второй год планового периода в объёме не менее 5 % общего объёма расходов бюджета; источники финансирования дефицита бюджета; верхний предел государственного муниципального внутреннего долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода), с указанием в том числе верхнего предела долга по муниципальным гарантиям; иные показатели местного бюджета, установленные муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования (например, в городе Хабаровске объёмы доходов от предпринимательской деятельности, осуществляемой бюджетными учреждениями, в том числе от оказания платных услуг; размер отчисления от прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей).

Исполнение местного бюджета обеспечивается администрацией муниципального образования, непосредственное исполнение возложено на финансовый орган муниципального образования. Исполнение организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана. Согласно ст. 6 БК РФ сводная бюджетная роспись представляет собой документ, который составляется и ведётся фи-

52

нансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом) в соответствии с БК РФ в целях организации исполнения бюджета по расходам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета. Сводная бюджетная роспись составляется финансовым органом муниципального образования, показатели которой должны соответствовать решению о бюджете. Утверждённые показатели сводной бюджетной росписи доводятся до главных распорядителей, которые в свою очередь доводят эти показатели до распорядителей и получателей бюджетных средств местного бюджета.

Кассовый план является прогнозом кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем году, финансовый орган составляет порядок ведения такого плана.

Исполнение местного бюджета осуществляется по доходам и по расходам. Исполнение по доходам предусматривает: зачисление на единый счёт бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений, распределяемых по нормативам, действующим в текущем финансовом году, установленным БК РФ, решением о бюджете и иными актами, со счетов органов Федерального казначейства и иных поступлений в бюджет; возврат излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы; зачёт излишне уплаченных или излишне взысканных сумм в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах; уточнение администратором доходов бюджета платежей в бюджеты; перечисление Федеральным казначейством средств, необходимых для осуществления возврата (зачёта) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, с единых счетов соответствующих бюджетов на соответствующие счета Федерального казначейства, предназначенные для учёта поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы РФ, в порядке, установленном Министерством финансов РФ. Исполнение бюджета по расходам осуществляется в порядке, установленном соответствующим финансовым органом, с соблюдением требований БК РФ. Исполнение бюджета по расходам предусматривает: принятие бюджетных обязательств; подтверждение денежных обязательств; санкционирование оплаты денежных обязательств; подтверждение исполнения денежных обязательств.

Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведённых до него лимитов бюджетных обязательств путём заключения

53

муниципальных контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Получатель бюджетных средств подтверждает обязанность оплатить за счёт средств бюджета денежные обязательства в соответствии с платёжными и иными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты.

Санкционирование оплаты денежных обязательств осуществляется в форме совершения разрешительной надписи (акцепта) после проверки наличия документов, предусмотренных порядком санкционирования оплаты денежных обязательств, установленным финансовым органом в соответствии с положениями БК РФ. Оплата денежных обязательств (за исключением денежных обязательств по публичным нормативным обязательствам) осуществляется в пределах доведённых до получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств. Оплата денежных обязательств по публичным нормативным обязательствам может осуществляться в пределах доведённых до получателя бюджетных средств бюджетных ассигнований. Подтверждение исполнения денежных обязательств осуществляется на основании платежных документов, подтверждающих списание денежных средств с единого счёта бюджета в пользу физических или юридических лиц, бюджетов бюджетной системы РФ, а также проверки иных документов, подтверждающих проведение неденежных операций по исполнению денежных обязательств получателей бюджетных средств.

Исполнение бюджета завершается 31 января.

Составление отчёта об исполнении местного бюджета осуществляется главными распорядителями на основании данных, представленных распорядителями и получателями средств местного бюджета, по такому же принципу составляется отчётность главных администраторов доходов и источников финансирования дефицита бюджета на основании сведений подведомственных администраторов. Финансовый орган муниципального образования составляет сводную отчётность на основании сведений, представленных вышеперечисленными органами. Бюджетная отчётность является годовой, отчёт об исполнении бюджета является ежеквартальным. Бюджетная отчётность финансовым органом муниципального образования представляется в местную администрацию, которая в свою очередь направляет данный отчёт в представительный орган местного самоуправления в виде проекта решения об исполнении местного бюджета.

Рассмотрение и утверждение проекта об исполнении местного бюджета осуществляется представительным органом местного самоуправления. При этом данный отчёт должен пройти обязательную внешнюю проверку, которая осуществляется специальным органом финансового контроля, сформированным на

54

муниципальных выборах, или такое заключение готовит сам представительный орган (в городе Хабаровске предусмотрен второй вариант, осуществляется ревизионным комитетом Хабаровской городской думы).

Местная администрация представляет отчёт об исполнении местного бюджета для подготовки заключения на него не позднее 1 апреля текущего года. Подготовка заключения на годовой отчёт об исполнении местного бюджета проводится в срок, не превышающий один месяц.

Годовой отчёт об исполнении местного бюджета представляется в представительный орган муниципального образования не позднее 1 мая текущего года. Проект решения об исполнении бюджета рассматривается представительным органом местного самоуправления (в городе Хабаровске рассмотрение осуществляется в течение 30 дней со дня его внесения), по результатам которого либо утверждается проект, либо отклоняется.

В городе Хабаровске, в случае отклонения городской думой решения об исполнении бюджета города за отчётный финансовый год, оно возвращается для устранения фактов недостоверного или неполного отражения данных и повторного представления в срок, не превышающий один месяц.

§ 2.5 Межбюджетные отношения между субъектами РФ и муниципальными образованиями,

между муниципальными образованиями: понятие, задачи, формы

Согласно ст. 6 БК РФ, под межбюджетными отношениями взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Предусмотренное в ст. 6 определение заслуживает критики. Если обратиться к содержанию бюджетных правоотношений, согласно ст. 1 БК РФ, то к ним относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учёта, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчётности. Таким образом, исходя из ст. 1 БК РФ бюджетные правоотношения охватывают организацию и осуществление бюд-

55

жетного процесса. Следовательно, нельзя выделять отдельно бюджетные правоотношения и отдельно бюджетный процесс, так как эти отношения являются составной частью бюджетных правоотношений.

Основными задачами межбюджетных отношений субъекта РФ и муниципального образования являются:

–выравнивание уровня бюджетной обеспеченности местных бюджетов;

–оказание финансовой поддержки по реализации определённых целевых расходов;

–повышение качества управления муниципальными финансами;

–повышение заинтересованности муниципальных образований в получении доходных источников и ряд других задач.

Статьёй 135 БК РФ предусмотрены следующие формы межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ в бюджеты муниципальных образований: дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов (городских округов); субсидии местным бюджетам; субвенции местным бюджетам; иные межбюджетные трансферты бюджетам бюджетной системы РФ. Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга – устанавливаются законами указанных субъектов РФ.

Основными условиями предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам, в том числе, являются:

–предоставление трансфертов при условии соблюдения органами местного самоуправления бюджетного законодательства и законодательства по налогам и сборам;

–если в местных бюджетах доля межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трёх последних отчётных финансовых лет превышала 70 % объёма собственных доходов местных бюджетов, осуществляются следующие меры: 1) подписание соглашений с финансовым органом субъекта РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета; 2) представление местной администрацией в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства РФ внесённого в представительный орган муниципального образования проекта местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период); 3)

58

Хабаровского края от 29 декабря 2004 г. № 246 «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Хабаровского края по социальной поддержке и социальному обслуживанию отдельных категорий граждан» и ряда других законов Хабаровского края1. Источником поступлений в местный бюджет может быть также бюджетный кредит. Согласно ст. 6 БК РФ, бюджетный кредит – денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы РФ, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах. Бюджетное законодательство не относит данный источник к межбюджетным трансфертам.

Бюджетный кредит может быть предоставлен муниципальному образованию на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством, при условии отсутствия просроченной задолженности по денежным обязательствам перед бюджетом, который предоставляет бюджетный кредит. Бюджетный кредит предоставляется на условиях возмездности, если иное не предусмотрено бюджетным законодательством2, и возвратности.

Согласно ст. 93.3 БК РФ, бюджетные кредиты из бюджета субъекта РФ местным бюджетам могут предоставляться на срок до трёх лет. В случае, если предоставленные местным бюджетам из бюджета субъекта РФ бюджетные кредиты не погашены в установленные сроки, остаток непогашенного кредита, включая проценты, штрафы и пени, взыскивается за счёт дотаций местному бюджету из бюджета субъекта РФ, а также за счёт отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в местный бюджет.

Анализ межбюджетных отношений между субъектом РФ и муниципальным образованием выявляет серьёзные недостатки таких отношений:

1. Недостаточность финансовых ресурсов у муниципального образования для решения вопросов местного значения, в связи с этим серьёзная финансовая зависимость от безвозмездных поступлений из вышестоящих бюджетов. При этом

1См. : О краевом бюджете на 2009 год : закон Хабаровского края от 26.11.2008 г. № 216 (с изм.) // Собрание законодательства Хабаровского края. 2008. № 11 (76).

2Например, согласно ст. 7 Закона Хабаровского края «О краевом бюджете на 2009 год» от 26 ноября 2008 г. № 216 (с изм.) бюджетный кредит предоставляется местным бюджетам на безвозмездной основе для покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местных бюджетов, и осуществления мероприятий, связанных с обеспечением поставок топлива в муниципальные районы края, предупреждением ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидацией их последствий.

59

наиболее сложная финансовая ситуация складывается у сельских поселений как самых слабых по финансовым возможностям муниципальным образованиям.

2.Не всегда соблюдаются положения бюджетного законодательства по порядку предоставления межбюджетных трансфертов, что становится предметом прокурорской проверки и рассмотрения дел в суде1.

3.Отсутствие стабильности в бюджетном и налоговом законодательстве, что приводит к выпадающим доходам.

По оценкам исследователей, невозможно обеспечить решение вопросов местного значения тем объёмом местных налогов и неналоговых доходов, которые закрепил законодатель за муниципальным образованием. Основные потребности бюджеты муниципальных образований обеспечивают за счёт нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов и межбюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов. Необходимо пересмотреть методику межбюджетных отношений. На наш взгляд, законодатель, должен был предусмотреть достаточный объём налоговых и неналоговых доходов, которые бы давали возможность решать вопросы местного значения. В настоящее время, так как изначально налоговых и неналоговых доходов не хватает для решения вопросов местного значения, неизбежна необходимость получения финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.

Одним из направлений совершенствования системы местного самоуправления должно являться определение дальнейшей судьбы высокодотационных муниципальных образований нижнего уровня (поселений), фактически являющихся нежизнеспособными в современных условиях. По предложению К.Ю. Чуловского, с которым следует согласиться, выходом из данной ситуации, может являться преобразование таких муниципальных образований, которое осуществляется двумя путями: объединение нескольких сельских поселений в одно; признание поселений с небольшим количеством жителей межселенной территорией. В целях решения данной проблемы автор предлагает целесообразным закрепить в федеральном законодательстве норму, согласно которой муниципальные образования подлежали бы обязательному преобразованию в случае, если на протяжении определённого периода времени (например, 3 лет) доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) и налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений превышала 95 % собственных доходов местных

1 См., напр. : Решение Хабаровского краевого суда от 9.03.2007 г. № 3-18/07.