4738

порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, для которых размер платежей может быть уменьшен. Численность жителей данных категорий не должна превышать 30 % общей численности жителей поселения. Вопросы введения и использования платежей, поступивших в порядке самообложения граждан, решаются на местном референдуме либо сходе граждан.

Согласно данным Министерства финансов РФ, в 2014 г. самообложение вводилось в 1 454 муниципальных образованиях, из которых более 98 % – сельские поселения. Наибольший объём средств, поступивших в порядке самообложения граждан, был зафиксирован в муниципальных образованиях Республики Татарстан. Механизм самообложения применялся в основном для мобилизации средств для развития и обустройства территорий.

Новой редакцией Бюджетного кодекса РФ предлагается расширение полномочий субъектов РФ в части регулирования доходов местных бюджетов. В частности, предусмотрено наделение субъектов РФ правами по установлению единых нормативов отчислений доходов в местные бюджеты от неналоговых платежей, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ, а именно:

–от платы за негативное воздействие на окружающую среду;

–платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъектов РФ;

–административных штрафов.

Безвозмездные поступления в местные бюджеты формируются за счёт межбюджетных трансфертов из бюджетов бюджетной системы и прочих безвозмездных поступлений. Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ занимают наибольший удельный вес в структуре безвозмездных поступлений в бюджетах муниципальных районов и городских округов. В бюджеты поселений могут поступать средства в форме межбюджетных трансфертов как из регионального бюджета, так и из бюджета муниципального района. Это зависит от системы межбюджетного регулирования, сложившейся на соответствующей территории. Межбюджетные трансферты в бюджеты внутригородских районов могут поступать из бюджета городского округа и из бюджета субъекта РФ.

Основными формами безвозмездных поступлений в бюджеты городских округов являются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности городских округов (муниципальных районов), дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, межбюджетные субсидии, субвенции, иные меж-

51

бюджетные трансферты. Безвозмездные поступления в указанных формах поступают в местный бюджет из регионального бюджета. В бюджет городского округа с внутригородским делением могут поступать иные межбюджетные трансферты из бюджетов внутригородских районов.

Вбюджет муниципального района из бюджета субъекта РФ поступают: дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов); межбюджетные субсидии; субвенции; иные межбюджетные трансферты. Из бюджетов поселений в бюджет муниципального района поступают субсидии на решение вопросов межмуниципального характера и иные межбюджетные трансферты, главным образом, на финансовое обеспечение передаваемых полномочий по вопросам местного значения поселения. Передача полномочий в данном случае, как правило, связана с отсутствием необходимой материально-технической базы их самостоятельного исполнения. В бюджеты поселений поступают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) из регионального бюджета и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района, субсидии, субвенции, иные межбюджетные трансферты.

Вбюджеты внутригородских районов предоставляются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) из бюджета субъекта РФ, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности внутригородских районов и иные межбюджетные трансферты из бюджета городского округа с внутригородским делением. Прочие безвозмездные поступления представляют собой благотворительные взносы (добровольные пожертвования) в пользу органов местного самоуправления и муниципальных казённых учреждений от физических или юридических лиц.

Далее охарактеризуем основные тенденции формирования доходов местных бюджетов РФ, основываясь на данных Министерства финансов РФ за 2014 год.

Преобладающая часть налоговых доходов местных бюджетов приходится на бюджеты городских округов (около 58 %).

Вструктуре доходов местных бюджетов наибольшую долю занимают безвозмездные поступления (63,8 %), на втором месте находятся налоговые доходы (27,6 %). Доля неналоговых доходов составляет около 8,6 %. Эти данные являются обобщёнными, безусловно, существует региональная специфика формирования доходов местных бюджетов. Например, для бюджетов муниципальных образований Дальневосточного федерального округа характерна пониженная по сравнению со средним по РФ уровнем доля налоговых доходов и соответственно

52

большая зависимость местных бюджетов этого региона от безвозмездных поступлений из бюджетов субъектов РФ. Как следует из данных, представленных на рисунке 1, в структуре налоговых доходов местных бюджетов преобладают доходы от НДФЛ (более 63 %). Доля доходов от уплаты местных налогов составляет около 18 %.

специальных налоговых режимов акцизы на нефтепродукты

прочие налоги

Рисунок 1 – Структура налоговых доходов местных бюджетов в 2014 г., %

Структура налоговых доходов бюджетов различных типов муниципальных образований неодинакова. Для бюджетов муниципальных районов характерна более высокая доля поступлений от НДФЛ в структуре налоговых доходов по сравнению с бюджетами поселений и городских округов (более 80 % против 43,4 % и 60,6 % соответственно). Особенностью бюджетов поселений является то, что их налоговые доходы на 45 % формируются за счёт местных налогов. Вклад доходов от местных налогов в формирование налоговых доходов бюджетов городских округов – около 20 %. В бюджетах муниципальных районов они занимают менее 0,5 % налоговых доходов.

Неналоговые доходы неравномерно распределены между бюджетами муниципальных образований различных типов. В 2014 г. 64 % неналоговых доходов местных бюджетов поступило в бюджеты городских округов, около 23 % – в бюджеты муниципальных районов и 13 % – в бюджеты поселений.

В структуре неналоговых доходов местных бюджетов наибольший удельный вес занимают доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности. Например, для бюджетов муниципальных районов доля этих доходов составляет около 53 % общего объёма неналоговых доходов, для бюджетов поселений – свыше 63 %. На втором месте находятся доходы от про-

53

дажи имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Для местных бюджетов характерен высокий уровень финансовой зависимости от безвозмездных поступлений из бюджетов бюджетной системы, прежде всего из региональных бюджетов. По данным за 2014 г., в бюджетах более трети муниципальных образований доля межбюджетных трансфертов (кроме субвенций) и доходов по дополнительным нормативам отчислений от НДФЛ превысила 70 % объёма собственных доходов. В бюджетах муниципальных районов доля безвозмездных поступлений заметно выше аналогичного показателя по бюджетам поселений и городских округов. Причинами этого являются особенности разграничения налоговых доходов между местными бюджетами, невысокий уровень налогового потенциала муниципальных районов.

иные межбюджетные трансферты

Рисунок 2 – Структура безвозмездных поступлений из бюджетов бюджетной системы в местные бюджеты в 2014 г., %

Как следует из данных, представленных на рисунке 2, в структуре безвозмездных поступлений из бюджетов бюджетной системы в местные бюджеты наибольшую долю занимают субвенции (более 53 %).

На втором месте по удельному весу находятся субсидии (порядка 27 %), на третьем – дотации (12,6 %). Наименьший вклад в формирование безвозмездных поступлений вносят иные межбюджетные трансферты.

5.4. Характеристика расходов местных бюджетов

Расходы местных бюджетов формируются в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ. Основой формирования расходов местных бюджетов являются расходные обязательства муниципальных образований. В соответствии со ст. 86 Бюджетного кодекса РФ расходные обязательства муниципальных образований возникают в результате:

54

–принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам;

–принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;

–заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными казёнными учреждениями.

Расходные обязательства муниципального образования, возникающие по первому и третьему из указанных оснований, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счёт собственных доходов

иисточников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета. Перечень вопросов местного значения муниципальных образований всех типов установлен Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ст. 14 – 16.2). На современном этапе за городским поселением закреплено 39 вопросов местного значения, за сельским поселением – 13, за муниципальным районом – 40, за городским округом – 44 вопроса местного значения.

Финансовое обеспечение расходных обязательств, связанных с исполнением переданных государственных полномочий, осуществляется за счёт субвенций.

Органы местного самоуправления вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесённых к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти, и не исключённые из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, только при наличии собственных финансовых средств (за исключением межбюджетных трансфертов).

По данным за 2014 г., в структуре расходов местных бюджетов в целом по РФ наибольшую долю занимали расходы, связанные с решением вопросов местного значения (около 66 %). Расходы на финансовое обеспечение переданных государственных полномочий составили порядка 18 %. В субъектах Федерации сложились различные подходы к передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. Например, в 2014 г. органы государственной власти Вологодской области делегировали органам местного самоуправления 22 полномочия. В Удмуртии органам местного самоуправления было передано 7 государственных полномочий [19]. По данным мониторинга, наибольшее распространение получила практика делегирования органам местного самоуправле-

55

ния следующих полномочий:

–выравнивание бюджетной обеспеченности городских (сельских) поселений;

–обеспечение детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот жилыми помещениями;

–организация предоставления дошкольного и общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в ведении субъекта РФ;

–поддержка сельскохозяйственного производства, малого и среднего предпринимательства.

Структура расходов местных бюджетов в разрезе разделов бюджетной классификации различается по типам муниципальных образований. Например, в бюджетах городских округов и муниципальных районов наибольшую долю занимают расходы по разделу «Образование» (48,6 % и 56,7 %, по данным за 2014 г.). В структуре расходов бюджетов поселений преобладают расходы по разделу «Жилищнокоммунальное хозяйство» (свыше 36 % в 2014 г.), почти 22 % средств направляется на финансовое обеспечение расходов по разделу «Общегосударственные вопросы».

На современном этапе многие муниципальные образования перешли к разработке и утверждению бюджета в «программном» формате, что означает планирование бюджетных ассигнований и исполнение бюджета в рамках муниципальных программ. Например, в бюджете Владивостокского городского округа на 2015 г. предусмотрены расходы на финансовое обеспечение 16 муниципальных программ. Доля программных расходов составляет немногим меньше 80 %. В свою очередь, в их структуре наибольший удельный вес занимают расходы на реализацию муниципальной программы «Развитие образования г. Владивостока на 2014 – 2018 годы» – около 57 % и муниципальной программы «Развитие, содержание улично-дорожной сети и благоустройство Владивостокского городского округа» – порядка 23 %.

Для сравнения: в бюджете городского округа «Город Хабаровск» на 2015 г. запланированы расходы на реализацию 24 муниципальных программ. Доля программных расходов составляет 91 %.

5.5. Сбалансированность местных бюджетов

В теории общественных финансов представлены различные точки зрения на проблему сбалансированности бюджетов публично-правовых образований. На современном этапе доминирует подход, согласно которому допустимо исполне-

56

ние бюджета как с дефицитом, так и профицитом, при условии, что отклонение расходов от доходов находится в обоснованных пределах, не создаёт риск потери бюджетной устойчивости и не оказывает негативное воздействие на динамику социально-экономического развития.

Статьей 92.1 Бюджетного кодекса РФ установлены ограничения на размер дефицита местного бюджета, различающиеся в зависимости от доли дотаций (дотаций и доходов по дополнительным нормативам отчислений от НДФЛ в части, замещающей расчётную сумму дотации) в структуре собственных доходов местного бюджета. Для муниципального образования с низкой или умеренной долей дотаций в структуре доходов бюджета размер дефицита бюджета не должен превышать 10 % утверждённого общего годового объёма доходов за вычетом утверждённого объёма безвозмездных поступлений и (или) доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Для муниципальных образований с высоким уровнем дотационности установлено более жёсткое ограничение. Для таких муниципальных образований дефицит местного бюджета не может превышать 5 % утверждённого общего годового объёма доходов за вычетом утверждённого объёма безвозмездных поступлений и (или) доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Пороговым значением уровня дотационности является 50 % общего объёма собственных доходов местного бюджета.

Если в решение о местном бюджете в составе источников финансирования его дефицита утверждены поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности муниципального образования, и снижение остатков средств на счётах по учёту средств местного бюджета, дефицит местного бюджета может превысить ограничения, установленные Бюджетным кодексом РФ. Величина превышения должна быть соразмерна величине указанных поступлений и снижению остатков [2].

Установленные Бюджетным кодексом РФ ограничения должны быть соблюдены как при утверждении местного бюджета, так и при его исполнении. Превышение предельного размера дефицита при исполнении местного бюджета является нарушением бюджетного законодательства РФ.

Ограничения на размер профицита местного бюджета законодательно не установлены. Вопреки сложившемуся стереотипу, по данным за 2014 г. бюджеты 55,5 % муниципальных образований были исполнены с превышением доходов над расходами; бюджеты 1,7 % муниципальных образований – с равенством доходов и расходов. Таким образом, менее 43 % муниципальных образований

57

исполнили бюджеты с дефицитом.

Бюджетным кодексом РФ для местных бюджетов предусмотрены только источники внутреннего финансирования дефицита бюджета. Преобладающая часть источников внутреннего финансирования дефицита местного бюджета номинирована в валюте РФ, в том числе:

а) разница между средствами, поступившими от размещения муниципальных ценных бумаг, номинальная стоимость которых указана в валюте РФ, и средствами, направленными на их погашение;

б) разница между полученными и погашенными муниципальным образованием кредитами кредитных организаций в валюте РФ;

в) разница между полученными и погашенными муниципальным образованием в валюте РФ бюджетными кредитами, предоставленными другими бюджетами бюджетной системы РФ;

г) изменение остатков средств на счетах по учёту средств местного бюджета в течение соответствующего финансового года;

д) иные источники внутреннего финансирования дефицита местного бюджета, включая следующее:

–поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности муниципального образования;

–курсовая разница по средствам местного бюджета;

–объём средств, направляемых на исполнение гарантий муниципального образования в валюте РФ, в случае, если исполнение гарантом муниципальных гарантий ведёт к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловлено уступкой гаранту прав требования бенефициара к принципалу;

–объём средств, направляемых на погашение иных долговых обязательств муниципального образования в валюте РФ;

–разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из местного бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из местного бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов в валюте РФ;

–разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из местного бюджета другим бюджетам бюджетной системы РФ бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из местного бюджета другим бюджетам бюджетной системы РФ бюджетных кредитов в валюте РФ;

–разница между средствами, перечисленными с единого счёта по учету средств местного бюджета, и средствами, зачисленными на единый счёт по учё-

58

ту средств местного бюджета, при проведении операций по управлению остатками средств на едином счёте по учёту средств местного бюджета.

Кроме того, к источникам внутреннего финансирования дефицита местного бюджета законодательством отнесены источники, номинированные в иностранной валюте, связанные с использованием целевых иностранных кредитов (заимствований):

–разница между полученными в иностранной валюте от РФ и погашенными муниципальным образованием бюджетными кредитами, предоставленными в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований);

–объем средств, направляемых на исполнение гарантий муниципального образования в иностранной валюте, предоставленных РФ в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований), в случае, если исполнение гарантом муниципальных гарантий ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу.

В большинстве случаев в целях финансирования дефицита бюджета муниципальные образования привлекают бюджетные кредиты и кредиты кредитных организаций, а также используют остатки на счетах бюджета. Значительно меньше распространена практика привлечения средств за счёт размещения муниципальных облигационных займов.

5.6. Основы бюджетного процесса на муниципальном уровне

Бюджетный процесс на муниципальном уровне регулируется муниципальными правовыми актами, принятыми в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и другими федеральными источниками бюджетного права. Бюджетный процесс на муниципальном уровне представляет собой последовательность следующих стадий:

–составление проекта местного бюджета;

–рассмотрение проекта местного бюджета и его утверждение;

–исполнение местного бюджета;

–составление отчёта об исполнении местного бюджета, его внешняя проверка, рассмотрение и утверждение.

В ходе бюджетного процесса осуществляются следующие основные виды управленческой деятельности: бюджетное прогнозирование, бюджетное планирование, учёт, контроль.

К участникам бюджетного процесса на муниципальном уровне относятся:

–глава муниципального образования;

–представительные органы местного самоуправления;

59

–местная администрация;

–финансовый орган муниципального образования;

–органы муниципального финансового контроля;

–главные распорядители (распорядители) средств местного бюджета;

–главные администраторы (администраторы) доходов местного бюджета;

–главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита местного бюджета;

–получатели средств местного бюджета.

Полномочия участников бюджетного процесса на муниципальном уровне регулируются Бюджетным кодексом РФ, федеральными законами (например, Федеральным законом «Об общих принципах организации и деятельности кон- трольно-счётных органов субъектов РФ и муниципальных образований») и муниципальными правовыми актами, включая решение о бюджетном процессе, правовые акты местной администрации и др.

Составление проекта местного бюджета осуществляется в порядке, установленном местной администрацией. Непосредственное составление проекта местного бюджета является полномочием финансового органа муниципального образования. Составление проекта местного бюджета основывается на следующих документах и материалах:

–основные направления бюджетной политики и основные направления налоговой политики муниципального образования;

–прогноз социально-экономического развития муниципального образования;

–бюджетный прогноз (проект бюджетного прогноза, проект изменений бюджетного прогноза) муниципального образования на долгосрочный период;

–муниципальные программы (проекты муниципальных программ, проекты изменений указанных программ).

Кроме того, при составлении проекта местного бюджета учитываются приоритеты и общие требования бюджетной политики, определённые в послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ.

Составление долгосрочных бюджетных прогнозов является относительно новым направлением деятельности для муниципальных образований. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ разработка бюджетного прогноза на долгосрочный период – право, но не обязанность муниципального образования. Решение о разработке долгосрочного бюджетного прогноза принимается представительным органом местного самоуправления. Порядок разработки долгосрочного бюджетного прогноза, состав его показателей устанавливает местная админи-

60